Решение № 15449 от 11.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11280/2017 г.

Решение № 15449 от 11.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11280/2017 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" (ДФ "Земеделие"), гр. С., подадена чрез редовно упълномощен процесуален представител старши юрисконсулт Д. Колева, против решение № 502 от 20.07.2017 г., постановено по адм. дело № 124/2016 г. по описа на Административен съд - Х.. С касационната жалба са релевирани доводи за неправилност на обжалваното решение поради несъобразяването му с предписанията на приложимия материален и процесуален закон, както и необоснованост – касационни отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Касационният жалбоподател моли решението да бъде отменено, а отменената заповед да се остави в сила като правилен и законосъобразен административен акт. Прави искане за присъждане на направените съдебни разноски, за две съдебни инстанции. В допълнителна Молба-становище е направено възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на основание чл. 78, ал. 5 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК. От ответната страна – Н. Василиев, чрез процесуалния си представител адв. Е. Тончева е постъпил писмен Отговор на касационна жалба, в който изразява становище, че същата е необоснована и незаконосъобразна и моли да бъде оставена без уважение. В открито съдебно заседание пред ВАС, пълномощникът оспорва жалбата и моли обжалваното решение да бъде оставено в сила като правилно, обосновано и законосъобразно, постановено в съответствие с действащата нормативна уредба. Счита, че доводите изложени в касационната жалба са несъстоятелни и неаргументирани и същата следва да бъде оставена без уважение. В писмения Отговор претендира присъждане на всички направени в настоящото производство съдебни и деловодни разноски, в това число и адвокатски хонорар. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура (ВАП) дава мотивирано заключение, че касационната жалба е процесуално допустима, подадена в срок и от надлежна страна, но по същество е неоснователна и решението на първоинстанционният съд следва да се остави в сила поради липса на касационните основания по чл. 209 от АПК. Настоящият състав на ВАС - Четвърто отделение намира, че касационната жалба е подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК, 14-дневен срок от съобщаване на съдебното решение, което е станало на датата 01.08.2017 г. видно от приложената по делото "разписка", подписана е от надлежно упълномощен процесуален представител на страна по чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, същата е неоснователна. С решение № 502 от 20.07.2017 г. по административно дело № 124/2016 г., в производство по реда на чл. 145 и сл. от АПК, във връзка с чл. 42, ал. 1 от Наредба № 9 от 21.03.2015 г. за прилагане на подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделски стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материалните активи" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., Административен съд - Х., на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, ОТМЕНЯ по жалба на Н. Василиев от [населено място], обл. Х., Заповед № 03-РД/190#1 от 24.02.2016 г. на Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", в частта й, с която е отказано финансиране на заявлението му за подпомагане, в частта надвишаваща одобрените разходи по пункт I от същата, като са отхвърлени за финансиране разходи по проектното предложение за: трактор CASE IH, модел Maxxum 140 в размер на 40 044, 88 лева, за челен товарач STOLL, модел FZ45 в размер на 13 881, 08 лева, за дискова косачка Kverneland, модел 3628 FT, в размер на 5420, 30 лева, за сеносъбирач Kverneland, модел 9546 в размер на 4 992, 23 и за машина за обработване на почва ORTIFLOR, модел TSP 300 в размер на 22 328, 92 лева. С втори диспозитив съдът ВРЪЩА преписка на Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" за ново произнасяне по подаденото на 08.06.2015 г. заявление от Н. Василиев, с УРН 194952 и номер на проекта 26/04/1/0.0.2979, за разликата над одобрените в т. I на заповед № 03-РД/190#1 от 24.02.2016 г. на Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие", разходи за тях. С трети диспозитив Д. фонд "Земеделие" е осъден да заплати на жалбоподателя Н. Василиев направените по делото разноски в общ размер от 3616. 67 лева. За да постанови този резултат, първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия е приел, че обжалваната пред него заповед е постановена от компетентен административен орган, в кръга на предоставените му с нормативен акт правомощия. Приел е, че оспорената част на заповедта, макар да е изготвена в законоустановената писмена форма, не отговаря на изискванията на чл. 59, ал. 2 от АПК, тъй като не е надлежно мотивирана. За да достигне до този извод съдът е посочил, че в същата не са посочени заявените от жалбоподателя разходи, нито актът, с който такива са определени, нито причините, поради които се счита, че заявените от жалбоподателя разходи надвишават определените референтни разходи. Съдът е посочил, че съгласно ТР № 16/1975 на ОС на ВС е допустимо мотивите да предхождат издаването на административния акт и да се съдържат в друг подготвителен документ съставен с оглед предстоящото издаване на акта, но в случая административният орган не се е позовал на такива. Съдът е приел за недопустимо да се мотивира административния акт чрез ангажиране на доказателства в хода на съдебното производство. На следващо място съдът е направил обоснован извод, че в случая са спазени изискванията на чл. 32, ал. 9 и ал. 10 от Наредба № 9. Приел е за установено, тъй като не е било спорно между страните, а и се подкрепя от изготвената по делото съдебно-икономическа експертиза, че първоначално определените референтните цени на процесната земеделска техника на база подадените офертни цени подадени от търговците на земеделска техника, са били двукратно редуцирани. Редукцията е осъществена след резолюции на ИД на ДФЗ-РА от 17.04.2015 г. и 24.08.2015 г. на база докладни записки с вх. № 03-0416/1816 от 16.04.2015 г. и вх. № 03-0416/1816#1 от 19.08.2015 г. на Заместник - изпълнителният директор на Д. фонд "Земеделие", които са приети като писмени доказателства по делото, като коригираните референтни цени са били валидни, считано от 28.08.2015 година. Изготвянето и прилагането на референтните разходи се осъществява съобразно цитираният в оспорената заповед Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие, въз основа на което съдът е достигнал до извода, че със същия е предоставена оперативна самостоятелност на административния орган да избере начина за оценяване основателността на представените разходи. На база на горното съдът е приел за установено, че Изпълнителният директор на ДФЗ-РА, като с резолюция "Да" с дата 25. 06, същият е одобрил представената му докладна записка вх. № 03-0416/2060#6/25.06.2015 г. от А. Вели - Зам.-изпълнителен директор на ДФ "Земеделие" до Изпълнителния директор на фонда, с която са утвърдени предложените изменения на Процедурата за обработка на заявления за подпомагане по подмярка 4.1 (Приложение 113), и описаното под т. 9 в докладната Приложение № 23 "Описание и ръководство за работа при определяне допустимата за подпомагане стойност на база на референтен разход при калкулация на допустимите разходи", което съдържа и раздел "Работа с база данни "Цени на земеделска техника". След започването на период на прием на заявления за подпомагане или в период на обработка на постъпили такива, цените на наличните в базата данни активи не се коригират, а във всички останали случаи корекцията е допустима, като новата цена влиза в сила 10 работни дни след датата, на която доставчикът е уведомил официално ДФЗ. Съдът е приел, че съобразно утвърдените от самия орган вътрешни административни правила за определяне и работа с референтни разходи, е предвидена възможност първоначално определените референтни разходи за съответните активи да се коригират. Това решение е и законосъобразно предвид факта, че за преценка размера на конкретните референтни разходи следва да се набере информация от търговци на земеделска техника, с която административният орган не е задължително обвързан, а напротив, следва да анализира, при необходимост да събира допълнителна информация и едва след обобщаването й да извърши преценка на същата и изгради система за оценка, приемайки конкретен размер на съответният референтен разход, с оглед и изискванията на Регламент № 966/2012 година. Административният съд е приел, че не са налице пречки одобрението за коригиране на тези разходи да стане по сторения начин – резолюцията е подписана, съдържа изрично волеизявление "Да" и дата на издаване, а мотивите обосноваващи волеизявлението на административния орган се съдържат в докладната записка върху която е поставена. По делото се е установило, че от изготвената съдебно - графологична експертиза, приета без оспорване от страните и която съдът е кредитирал изцяло, че подписът на резолюцията е поставен именно от изпълняващият към този момент длъжността Изпълнителен директор на Д. фонд "Земеделие". Но е налице единственото ограничение за административния орган, в случая е определено от самия него в приложение № 23, а именно: коригиране на референтни цени не е възможно в периода на прием на заявления или в периода на обработка на заявленията, т. е., възможността за корекции е ограничена времево - до стартиране приема на заявления. Корекцията на референтните разходи, както вече бе посочено е осъществена двукратно - с одобрение на Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" обективирано чрез поставяне на резолюции от 17.04.2015 г. и от 24.08.2915 г. върху докладни записки с вх. № 03-0416/1816 от 16.04.2015 г. и вх. № 03-0416/1816#1 от 19.08.2015 г. на Заместник – изпълнителният директор на Д. фонд "Земеделие", като новоопределените като стойност референтни цени, видно от заключението по съдебно-икономическата експертиза, и приложенията към същото, което съдът в тази му част кредитира, са били валидни считано от 28.08.2015 година. Периода на прием на заявления е определен със Заповед № РД-09-213/27.03.2015 г. на административният орган и същият е считано от 14.04.2015 г. до 08.06.2015 година, а периода за обработка на заявленията е нормативно определен съгласно чл. 37 от Наредба № 9/21.03.2015 година. Видно от същата правна норма, този период е три месечен, може да бъде удължен при наличие на основанията, посочени в чл. 37, ал. 4, като след изтичането му органът се произнася с надлежен акт за одобряване или отхвърляне на подаденото заявление и същият започва да тече от приключване периода на прием на заявленията за подпомагане. В случая, в нарушение на вътрешните правила, установени в Приложение № 23, първата корекция на референтните разходи е сторена на 17.04.2015 г. - т. е. в периода на прием на заявления от 14.04.2015 г. - 08.06.2015 г., а втората от 24.08.2015 г. е осъществена в тримесечния срок за обработката им. Въз основа на изложеното първоинстанционният съд намира за основателно възражението на жалбоподателя, че незаконосъобразно административният орган при постановяване на акта си се е съобразил с редуцираните и намалени референтни цени, вместо да вземе предвид онези, съществували към датата на подаване на заявлението за подпомагане и именно на база на тях да се извърши съпоставката, предвидена в чл. 32, ал. 11, изр. последно от Наредба № 9/21.03.2015 година. При издаване на акта си административният орган е бил длъжен да се съобрази със закона, действащ към момента на издаването му, а по аргумент от чл. 142, ал. 1 от АПК, и с одобрените от самия него в съответствие с Регламент № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 година правила, респ. с първоначално определените референтни разходи. Като не е сторил това, ответникът е допуснал нарушение на основни принципи в административното производство. Така постановеното решение се явява правилно като краен резултат и следва да бъде оставено в сила, но по следните съображения: Не е спорно по делото, че Н. Василиев е земеделски производител, който на 08.06.2015 г. е подал Заявление за подпомагане по подмярка 4. 1 "Инвестиции в земеделски стопанства", в което е посочен общ размер на разходите по проекта 443 647. 28 лв. и общ размер на финансовата помощ на 310 553.10 лв. или 70 % от разходите. Към заявлението за подпомагане са приложени изискуемите документи. С уведомително писмо изх. № 01-6500/9596/29.09.2015 г. заявителят е информиран за нередовности в подаденото заявление за подпомагане по подмярка 4. 1, както и за необходимостта от представяне на допълнителни документи, които той своевременно е отстранил. Въз основа на така подаденото заявление и отстранените нередовности, административният орган е постановил Заповед № 03-РД/190 от 26.01.2016 г., като съгласно извършеното установяване от страна на първоинстанционния съд, тази заповед не е била връчена на лицето. На 24.02.2016 г. Изпълнителният директор на ДФЗ е издал заповед № 03-РД–190#1, като със същата е прието, че в заповед № 03-РД/190 от 26.01.2016 г. е била допусната очевидна фактическа грешка при изписването на размера на одобрената финансова помощ, тъй като не е признат заявен от кандидата по - голям размер на финансовата помощ и чието кумулиране е следвало да бъде признато при условията на чл. 13, ал. 8 от Наредбата. Предвид това и на основание чл. 20а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и чл. 62, ал. 2 от АПК е била променена първата заповед. Настоящият състав споделя изводите, до които е достигнал административният съд в обжалваното решение, с изключение на един от тях, а именно този, с който съдът е приел, че в конкретния случай са спазени изискванията, залегнали в разпоредбата на чл. 32, ал. 9 и ал. 10 от Наредба № 9. В тази връзка касационният състав споделя трайно утвърдената практика на Върховния административен съд, според която е прието, че съгласно разпоредбата чл. 32, ал. 9 от Наредба № 9/2015 г. - Разплащателната агенция (РА) извършва оценка на основателността на предложените за финансиране разходи по чл. 32, ал. 1 чрез съпоставяне на предложените разходи с определените от РА референтни разходи за допустими за финансиране активи и услуги и/или сравняване на представени оферти. В разпоредбата на чл. 32, ал. 10 от Наредба № 9/2015 г. е посочено, че списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, се съгласува от министъра на земеделието и храните и се публикува на електронната страница на РА не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане. Според съдържанието на последната разпоредба, референтните разходи следва да бъдат определени в срок до публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане. Същото става ясно от буквалното граматическо тълкуване на използвания в чл. 32, ал. 10 в минало време глагол, че се съгласува и публикува списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, което показва, че към датата на публикуване на заповедта, тази референтни разходи следва да са били налични и като част от списъка, да се публикуват на страницата на фонда. Периодът на прием на заявления за подпомагане е определен със заповед № РД 09-213 от 27.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните, която е публикувана на 27.03.2015 г. и референтните разходи следва да бъдат определени в срок до тази дата. По делото безспорно се установява, че е налице изготвен списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи и е съгласуван от министъра на земеделието и храните с писмо изх. № 13-1803/27.03.2015 година. Списъкът съдържа само изброяване на активите, но не и стойностите на референтните цени. От събрания и анализиран доказателствен материал се установява, че е извършена корекция на референтните разходи двукратно, съобразно одобрение на Изпълнителния директор на ДФЗ, обективирано чрез поставяне на резолюции върху докладни записки. Това изменение обаче е следвало да се извърши съобразно процедурата по чл. 32, ал. 10 от Наредба № 9/2015 г., като бъде съгласувано с министъра на земеделието и храните, но не и след публикуване на заповедта за определяне на съответния период за прием на заявления за подпомагане. Приемайки обратното, административният съд е изложил противоречиви мотиви в процесното решение. Неоснователни са релевираните доводи от страна на касационния жалбоподател, че в периода на прием на заявления, определен от 14.04.2015 г. до 08.06.2015 г., редуцирането на цените е извършено веднъж на 16.04.2015 година, предвид което към тази дата земеделският производител не е подал заявление за подпомагане, а същото е подадено приблизително два месеца след първоначалното редуциране на стойностите. Въз основа на което твърдение, касаторът е направил извод, че към датата на която земеделският производител е подал заявлението си, същия би могъл след проучване да изясни актуалните стойности на земеделската техника. Касаторът счита, че неправилно и необосновано е твърдението в обжалваното решение, че административният орган ДФЗ е нарушил собствените си процедури и вътрешни правила чрез редуциране на стойностите. От приложената по делото Заповед № РД09-213 от 27.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните става ясно, че за начална дата за прием на заявленията е определена 14.04.2015 г., а крайна дата съответно по т. 2. 1 – 18.05.2015 г., а по т. 2. 2 и 2. 3 – 08.06.2015 година. В настоящия случай безспорно се установява, че именно след започване на периода за прием на заявлението, първоначално определените референтни цени и качени в базата данни на фонда, са редуцирани два пъти. С докладна записка от 16.04.2015 г. на заместник-изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" референтните цени са били намалени с 10%. Със следваща докладна записка от 19.08.2015 г. новите референтни цени са намалени с още 20%. Не е спорно, че заявлението на земеделския стопанин е подадено на 08.06.2015 г., т. е., попада в периода на валидност на първоначално определените референтни цени и същото е съобразено с тях. При постановяване на отказа, административният орган се е позовал именно на двукратно намалените цени. Настоящият съдебен състав счита, че в случая са относими първоначално определените и съгласувани референтни цени, както и че е недопустимо при произнасяне на административния орган да се прилагат други такива. Недопустимо е също така, при вече започнало административно производството да бъдат променяни цените от административния орган. Неспазването на основни процедури, разписани и утвърдени от самия административен орган, който не ги спазва, съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като нарушават основен принцип в административния процес - принципът на последователност и предвидимост, уреден в чл. 13 от АПК. Според тази разпоредба, административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. На следващо място е неоснователно позоваването на Приложение № 23 в частта, с която е предвидена възможността да не се забранява в период на прием на заявление административния орган да преценява предоставените цени от производителите и търговци, как се калкулират, какво включват, да съпостави с други пазарни цени и да изиска уточнение и конкретизации от търговци и дистрибутори, и че предоставените цени на модели земеделска техника не задължава административния орган да приеме безусловно и безкритично оферираните стойности. Според правилата на същото това Приложение № 23 - базата данни се актуализира преди стартирането на период на прием или в началото на всяка календарна година, след отправени официални запитвания до производители и търговци на земеделска техника и/или чрез публикуване на съобщение на електронната страница на ДФ "Земеделие". След получаване на ценовите листи в изискуемия формат и в определения срок и след проверката им за евентуални непълноти, технически грешки и несъответствия и тяхното отстраняване, информацията се обобщава в един файл, който се изпраща до звено "Интегрирана система за администриране и контрол" за въвеждане на новата информация в модул "База данни". Съгласно чл. 32, ал. 10 от Наредба № 9/2015 г., списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, се съгласува от министъра на земеделието и храните и се публикува на електронната страница на РА не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане. По силата на правилата на Приложение № 23 след започване на период на прием на заявления за подпомагане или в период на обработка на постъпили такива, цените на наличните в базата данни активи не се коригират. Във всички останали случаи, корекцията е допустима, като новата цена влиза в сила до 10 работни дни след датата, на която доставчикът е уведомил официално ДФ "Земеделие" за настъпилата промяна. Периодът на валидност на новата референтна цена започва да тече от деня, последващ деня на извършената актуализация. По делото безспорно се установи, че е налице изготвен и съгласуван списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи. След проведеното съгласуване с министъра на земеделието и храните списъците са публикувани в сайта на ДФ "Земеделие", а референтните цени са качени в базата данни на фонда в периода. Последващите действия на ДФ "Земеделие" досежно референтните разходи са в две посоки. От една страна, от СТЕ се установява, че е налице промяна на файла, съдържащ списъка на активите земеделска техника, за които са определени референтни цени, т. е., налице е изменение на съгласувания списък. Това изменение обаче следва да се извърши съобразно процедурата по чл. 32, ал. 10 от Наредба № 9 и да бъде съгласувано с Министъра на земеделието и храните. По аргумент за противното от същата норма, това не може да стане след публикуване на заповедта за определяне на съответния период за прием на заявления за подпомагане. В конкретния случай няма данни да е провеждано такова съгласуване, а измененият списък със земеделската техника, за която са определени референтни цени е публикуван не само след публикуване на заповедта за определяне на периода на прием, а дори след започване на този период. На следващо място (втората посока на действие на ДФЗ), стойностите на референтните разходи са редуцирани двукратно, въз основа на утвърдени от Изпълнителния директор докладни записки. Това изменение не е съобразено с утвърдените вътрешни правила, които на първо място предвиждат промените да стават на база представени нови данни от търговците, а на следващо място - ограничават и времево възможността за извършване на промени, като изключват периода на прием на заявления за подпомагане от времето, в което се допуска изменение на референтните цени. И двете ограничения не са спазени в случая, а при постановяване на оспорената в настоящото производство заповед административният орган е приложил именно тези двукратно редуцирани референтни цени, за да откаже финансиране на стойностите, които ги надвишават. На следващо място настоящият състав счита, че релевирания довод на касатора, че решението е неправилно поради противоречие с чл. 142 от АПК е неоснователно, тъй като твърдението е изолирано от контекста на мотивите на процесното решение. С оглед всичко изложено, обжалваното решение на Административен съд - Х. ще трябва да бъде оставено в сила с посочените по-горе коригиращи мотиви. При този изход на делото, на касационния жалбоподател разноски не се дължат. Искането на ответника за присъждане на разноски пред касационната инстанция, макар и своевременно направено, следва да бъде оставено без уважение, тъй като не са представени доказателства, че такива са извършени. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,