Решение № 9374 от 9.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9548/2017 г.

Решение № 9374 от 9.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9548/2017 г., VII о., докладчик съдията Юлия Раева Производство е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Сдружение "Българска федерация шахмат" БУЛСТАТ ********* със седалище и адрес на управление гр. С., бул. "В. Л." .№... срещу Заповед № РД-10-50/10.08.2017 г. на министъра на младежта и спорта, с която е постановен отказ за подновяване на спортна лицензия № 000045 на Сдружение "Българска федерация по шахмат". В жалбата са изложени оплаквания за незаконосъобразност на административния акт на всички основания по чл. 146 от АПК. Според жалбоподателя заповедта е нищожна, тъй като към момента на издаването й има висящо дело - адм. дело № 4855/2016 г. по описа на ВАС с предмет на оспорване друга заповед на същия ответник, издадена на друго основание и с друг предмет, но въз основа на същите релевантни по настоящия спор факти и обстоятелства. Става въпрос за Заповед № РД-09-138/16.03.2016 г. на министъра на младежта и спорта, с която е спряно финансовото подпомагане на Сдружение "Българска федерация по шахмат". Последната заповед е обжалвана по съдебен ред и отменена с Решение № 10582 от 21.08.2017 г. на тричленен състав на ВАС по адм. дело № 4855/2016 г., което към момента на подаване на настоящата жалба все още не е влязло в сила. На следващо място, жалбоподателят посочва, че относно сумата от 476 105,51 лв., която административният орган счита за просрочени задължения, не е налице нито съдебен, нито административен акт за установяването им по основание и размер. Според жалбоподателя към датата на подаване на заявлението за подновяване на лицензията е било в сила споразумение от 10.08.2016 г. за разсрочване на задълженията му, с оглед на което процесните задължения не са били просрочени. Това се установява и от приложеното по преписката удостоверение от НАП. Предвид изложеното жалбоподателят счита, че заповедта е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в противоречие на материалноправните разпоредби и в несъответствие с целта на закона. Иска заповедта да бъде обявена за нищожна, а в случай, че съдът прецени, че не е налице основанието по чл. 146, т. 1 от АПК, да отмени заповедта поради наличието на останалите основания по чл. 146 от АПК. Претендира разноските по водене на делото - платена държавна такса за подаване на жалба срещу административния акт. В съдебно заседание жалбоподателят се представлява от адв. Димитров, който поддържа жалбата на изложените в нея основания. Представя доказателства, че по предявен иск от Министерството на младежта и спорта срещу Сдружение "Българска федерация шахмат" за сумата 684 540 лв. е образувано гр. дело № 10635/2017 г. по описа на СГС. Ответникът - министърът на младежта и спорта се представлява от юрк. Маркова, която изразява становище за неоснователност на жалбата. Моли да бъде отхвърлена и присъждане на юрисконсултско възнаграждение в минимален размер. Съдът, като взе предвид доводите на страните, събраните по делото доказателства и като съобрази закона, намира за установено следното: Жалбата е подадена срещу подлежащ на обжалване административен акт, от лице с правен интерес от оспорването и в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, жалбата е основателна. Въз основа на събраните по делото доказателства съдът приема за установено от фактическа страна следното: Производството пред министъра на младежта и спорта е започнало по заявление за подновяване на спортна лицензия по чл. 17б, ал. 1 от Закона за физическото възпитание и спорта (ЗФВС) с вх. № 09-00-1686/17.02.2017 г. на Сдружение "Българска федерация по шахмат" (БФШ), притежаващо спортна лицензия № 000045, валидна до 05.06.2017 г. В преписката се съдържа споразумение № 36-00-1385/10.08.2016 г. за разсрочено плащане, сключено между Министерството на младежта и спорта и БФШ (л. 102). Споразумението касае възстановяване от страна на БФШ на суми, предоставени от Министерството на младежта и спорта за финансово подпомагане на БФШ за реализиране на проекти по договори № 36-00-14/21.01.2014 г. и № 36-00-381/08.05.2014 г. В хода на административното производство директорът на Дирекция "Финанси" на ММС е съставил паметна записка вх. № 09-00-1686/12/31.05.2017 г. (л. 101), с която констатира, че БФШ не изпълнява споразумението за разсрочено плащане, като е посочено, че към 31 май 2017 г. федерацията има 5 просрочени вноски по 19 838 лв. Общото просрочено задължение към тази дата е в размер на 99 190 лв., от които главница в размер на 79 455 лв. и лихва в размер 19 735 лв. С писмо изх. № 09-00-1686/16/19.07.2017 г. на министъра на младежта и спорта e отправена покана (л. 108) до БФШ за заплащане на просрочената сума, която към датата на изготвяне на поканата е 141 953, 26 лв. Поканата е връчена на федерацията на 19.07.2017 г. На последния ден от срока - 26.07.2017 е постъпило искане от БФШ (л. 109) за ново разсрочване на задълженията на федерацията от 2 на 4 години. В писмото е посочено, че при съгласие от страна на министъра, федерацията ще внесе в срок от една седмица просрочените задължения за първите седем месеца на 2017 г. Като причина за неизпълнението се сочи, че не е бил сключен договор за 2017 г. с Министерството на младежта и спорта (ММС) и федерацията не е имала финансови средства. Между страните не се спори, че финансовото подпомагане на федерацията от държавата е спряно изцяло със Заповед № РД-09-138/16.03.2016 г. на министъра на младежта и спорта. Предложението за ново разсрочване не е обсъдено нито от Комисията за лицензиране и атестиране, нито от министъра на младежта и спорта. С писмо изх. № 09-00-1686/19/27.07.2017 г. (л. 110) министерството уведомява федерацията, че прекратява без предизвестие споразумението за разсрочено плащане поради непогасяване в срок на уговорените вноски от страна на федерацията. Писмото е получено на 01.08.2017 г. лично от Н. В. - изпълнителен директор на федерацията. Процесният отказ за подновяване на спортна лицензия е издаден на 10.08.2017 г. и е мотивиран с констатация, че към момента на издаването му цялата сума по цитираното споразумение в размер на 476 105,51 лева (четиристотин седемдесет и шест хиляди сто и пет лева и 51 ст.) е изискуема ведно с лихвите. Неплащането само на една от вноските по споразумението прави цялата сума изискуема, а в случая е просрочено плащането на седем вноски на обща стойност 141 953, 26 лв. Предвид изложеното ответникът е приел, че сдружение "Българска федерация по шахмат" има просрочени задължения към държавата и на основание чл. 17б, ал. 4, т. 6 от ЗФВС е постановил процесния отказ за подновяване на спортна лицензия. След постановяването му Заповед № РД-09-138/16.03.2016 г. на министъра на младежта и спорта за спиране на финансовото подпомагане на БФШ е отменена с Решение № 10582 от 21.08.2017 г. по адм. дело № 4855/2016 г. на ВАС, влязло в сила на 03.01.2018 г. Отмяната на заповедта е мотивирана с наличие на основание за незаконосъобразност по чл. 146, т. 4 от АПК - противоречие на материалноправните разпоредби. Съдът е приел, че съгласно действащата към момента на издаване на заповедта разпоредба на чл. 16, ал. 1, т. 1 от Наредба № 1 от 8.05.2014 г. за финансово подпомагане на спортни дейности (обн. ДВ бр. 40/2014 г.), при констатиране на незаконосъобразно или нецелесъобразно разходване на предоставените финансови средства министърът на младежка и спорта има правомощие да спре финансовото подпомагане на отделни дейности или на всички дейности, но само по конкретен договор. Съдът е приел, че не е налице материалноправно основание по действащата правна уредба за спиране въобще на финансово подпомагане на спортна организация, а само по конкретен договор. От представените от жалбоподателя доказателства - препис от искова молба на Министерството на младежта и спорта вх. № 109783 от 21.08.2017 г., определение по хода от 05.12.2017 г. по гр. дело № 10635/2017 г. по описа на СГС и справка за движението по последното дело се установява, че относно задължението на федерацията за възстановяване на процесната сума е налице висящ гражданскоправен спор, който не е приключил с влязло в сила решение към датата на приключване на устните състезания по настоящото съдебно производство. По делото са налице данни, че Инспекторатът по чл. 64а от ЗФВС е извършил две проверки относно изразходването на средствата, предоставени на федерацията за финансово подпомагане. Първата проверка е възложена със Заповед № РД-09-475/08.10.2015 г. и е приключила с доклад вх. № 22-00-139 от 16.02.2016 г. Цитираното по-горе споразумение за разсрочване е сключено въз основа на констатациите от същия доклад на Инспектората. През 2017 г. е извършена още една проверка на Инспектората по чл. 64а от ЗФВС, приключила с Доклад вх. № РД-09-678/9 от 01.08.2017 г. Докладът е цитиран на последното заседание на Комисията за лицензиране и атестиране във връзка с подновяването на лицензията на федерацията, без обаче да са обсъдени неговите констатации и кои от тях се възприемат. Федерацията е подала възражение вх. № 09-00-21/3 от 08.08.2017 г. срещу последния доклад. Това възражение също не е обсъдено нито от Комисията за лицензиране и атестиране, нито от министъра на младежта и спорта. При така установената фактическа обстановка, съдът достигна до следните правни изводи: Съгласно чл. 10, ал. 1 от ЗФВС спортните организации са юридически лица, които осъществяват тренировъчна, състезателна и организационно-административна дейност по един или няколко вида спорт и развиват и популяризират физическото възпитание и спорта. Спортните организации са: спортни клубове, спортни федерации и национални спортни организации (чл. 10, ал. 2 от ЗФВС). В чл. 17, ал. 1 от ЗФВС е предвидено, че министърът на младежта и спорта издава, подновява, отказва и отнема спортна лицензия на спортни федерации и национални спортни организации при условията на този закон и по ред, определен с издадена от него наредба. Съгласно чл. 17б, ал. 1 и 2 от ЗФВС лицензираните спортни организации подлежат на атестация за подновяване на лицензията. Заявлението за подновяване на спортната лицензия и документите към него се подават не по-късно от два месеца преди изтичането на срока на действащата лицензия по ред, определен с наредбата по чл. 17, ал. 1 . Атестацията се извършва от комисия, назначена от министъра на младежта и спорта. С. З. № РД-09-339 от 29.05.2017 г. на министъра на младежта и спорта е назначена Комисия за лицензиране и атестиране и са утвърдени Правила и ред за работа на Комисията за лицензиране и атестиране (л. 181 и сл.). По делото не се спори, че жалбоподателят е подал заявление в срок с необходимите документи за подновяване на спортна лицензия. Основанието за отказа е квалифицирано по чл. 17б, ал. 4, т. 6 от ЗФВС, който предвижда, че министърът на младежта и спорта може да откаже подновяване на спортна лицензия, когато има просрочени задължения към държавата и/или общините, освен ако е допуснато разсрочване или отсрочване на задълженията. При проверка на законосъобразността на отказа съобразно очертаните предели в чл. 168 от АПК съдът установи, че административният акт е издаден от компетентен орган в кръга на предоставените му правомощия по чл. 17б, ал. 4, т. 6 от ЗФВС. Н. са оплакванията на жалбоподателя за нищожност поради издадена по-рано заповед за спиране на финансовото подпомагане, тъй като двете заповеди имат различен предмет. При издаването на акта е спазена законоустановената форма, но са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила - отменително основание по чл. 146, т. 3 от АПК. Отказът е постановен при неизяснена фактическа обстановка и липса на мотиви. Единствените доказателства, на които се позовава обжалваната заповед, това са споразумението за разсрочване, поканата за доброволно изпълнение и писмото, с което министерството уведомява федерацията, че прекратява споразумението едностранно и без предизвестие. В заповедта се посочва, че на заседания на Комисията за лицензиране и атестиране (КЛА) на 20.04.2017 г., 12.06.2017 г. и 04.08.2017 г. са разгледани заявлението с приложените документи, както и становища от "Национална спортна база" НАД, "Академика 2011" ЕАД, Инспектората по чл. 64а от ЗФВС, Дирекция "Финанси" и Дирекция "Елитен спорт (Спорт за високи постижения)" в Министерството на младежта и спорта (ММС). От съдържанието на заповедта не се установява конкретно кое становище на Инспектората се възприема от издателя на заповедта. Видно от съдържанието на протокола от проведеното трето и последно заседание на КЛА на 09.08.2017 г. (л. 92 от делото), в него е посочен доклад на Инспектората на ММС с вх. № РД-09-678/9/01.08.2017 г. за незаконосъобразно изразходвани средства в размер на 2 097 461,43 лв. Докато в оспорената заповед се сочи като дължима сумата в друг размер - 476 105,51 лв. Относно основанието на възникване на задълженията и срокът за изпълнението им няма данни нито в протокола на КЛА, нито в заповедта. В протокола на КЛА единствено се цитират наименования на документи и датата на съставянето им, като не се взема отношение дали техните констатации съставляват фактическо основание за процесния отказ. В заповедта дори няма позоваване на конкретен документ, съставен от Инспектората, поради което не може да се приеме, че заповедта инкорпорира фактическите и правни изводи на проверяващия орган. Още повече, че в случая са извършени две проверки от Инспектората - първата проверка е извършена преди сключването на споразумението за разсрочване, а втората след сключването му. Следователно изводът на органа за просрочени финансови задължения не е обоснован с конкретни факти и обстоятелства, което да позволи съдът да извърши проверка дали наличните по преписката документи съставляват годни доказателства за установяване на съществуването им. Отделно от това, възпроизведените данни в протокола на КЛА за незаконосъобразно изразходвани средства в размер на 2 097 461,43 лв. касаят хипотеза на отнемане на лицензията на основание чл. 17в, т. 9 от ЗФВС, а не предмета на обжалваната заповед, която съставлява отказ за подновяване на лицензия на основание чл. 17б, ал. 4, т. 6 от ЗФВС. Процесният случай, който касае отказ за подновяване на лицензия на основание на чл. 17б, ал. 4, т. 6 от ЗФВС, следва да бъде разграничен също така от хипотезата на чл. 17в, т. 5 от ЗФВС. М. и разпоредбите на чл. 17б, ал. 4, т. 6 и чл. 17в, т. 5 от ЗФВС да изискват изпълнението на едни и същи предпоставки - наличието на просрочени задължения към държавата и/или общините, освен ако е допуснато разсрочване или отсрочване на задълженията, тези разпоредби касаят различни правомощия на министъра. За разлика от отнемането на лицензията на основание чл. 17в, т. 5 от ЗФВС, при което министърът действа при обвързана компетентност, то при отказа за подновяване на лицензия на основание чл. 17б, ал. 4, т. 6 от ЗФВС министърът действа при оперативна самостоятелност, т. е. наред с констатацията за наличие на просрочени задължения, тяхното основание, размер и срок, органът следва да изложи мотиви за издаването му с оглед принципа на съразмерност, установен в чл. 6 от АПК. В конкретния случай органът е следвало да извърши преценка дали са изчерпани възможностите за изпълнение на задълженията и в действителност на какви причини се дължи неизпълнението, включително дали причина за това е спряното финансово подпомагане на федерацията, за което впоследствие е установено, че е разпоредено с незаконосъобразен административен акт. Както и ако федерацията остане без лиценз (по делото има данни, че в нея членуват 83 клуба по шахмат) поради отказа за подновяването му или напротив бъде подновен този лиценз - в кой от двата случая е защитен в по-висока степен държавният и общественият интерес и в кой от двата случая е по-голяма вероятността да бъдат възстановени средствата, за които ответникът счита, че са изразходени незаконосъобразно. Органът не е анализирал в периода до края на 2016 г. какви суми не са получени от федерацията в резултат от спряното финансово подпомагане и тези суми дали биха били достатъчни за погасяване на задълженията. В процесната заповед въобще не е засегнат въпросът относно спирането на финансовото подпомагане на федерацията, нито по преписката е приложена заповедта, с която е разпоредено това. Заповедта е представена за първи път от жалбоподателя - л. 33 от делото. В утвърдените от ответника Правила и ред за работа на Комисията за лицензиране и атестиране в ММС, приложение към Заповед № РД-09-339 от 29.05.2017 г., раздел III, чл. 6, ал. 2 е предвидено, че ако комисията констатира, че заявителят или представените от него документи не отговарят на нормативно установените изисквания, на заявителя се изпраща писмено уведомление с указания за отстраняване на констатираните нередовности и/или представяне на липсващите документи в срок, определен от комисията. В ал. 5 е предвидено, че когато комисията установи, че и след предоставената му възможност по реда на ал. 2, заявителят не отговаря на нормативно установените изисквания, тя прави мотивирано предложение за отказ за издаване или подновяване на спортната лицензия. В конкретния случай на заявителя е предоставена възможност за плащане на вноските по споразумението чрез отправената покана. Със същата покана е предупреден, че неплащането е основание за отказ за подновяване на лицензията. Постъпилото предложение за ново разсрочване и погасяване на първите седем вноски обаче не е разгледано от комисията. Предложението за ново разсрочване не е обсъдено и от административния орган - издател на акта. Не са искани допълнителни документи, от които да се установи дали федерацията действително разполага със сумата за първите седем вноски за 2017 г., т. е. дали предложението й е финансово обезпечено. По делото е безспорно установено, че Министерството на физическото възпитание и спорта е сключило с жалбоподателя договори № 36-00-14/21.01.2014 г. и № 36-00-381/08.05.2014 г. за предоставяне на финансови средства, както следва: 476 000 лв. за провеждане на Европейско индивидуално първенство за жени в гр. П. и 447 870 лв. за провеждане на Европейски индивидуални купи по шахмат за мъже и жени А./Златни пясъци. Относно изразходването на средствата е извършена извънпланова проверка на Инспектората по чл. 64а от ЗФВС, възложена със Заповед № РД-09-475/08.10.2015 г. и приключила с доклад вх. № 22-00-139 от 16.02.2016 г. на Инспектората. Инспекторатът е установил незаконосъобразно изразходване, което според ответника е основание за възстановяването на предоставените средства. Въз основа на резултатите от проверката на Инспектората по чл. 64а от ЗФВС е издадена заповед за спиране на финансовото подпомагане на федерацията. Въз основа на същия доклад е сключено извънсъдебно споразумение за разсрочване на подлежащите на възстановяване суми. Дали обаче сключването на споразумение за разсрочване съставлява признание на задължението за възстановяване на процесната сума, направено от страна на федерацията, е част от предмета на спора по гр. дело № 10635/2017 г. по описа на СГС, което понастоящем не е приключило с влязъл в сила съдебен акт. По същото дело следва да бъде решен и въпросът дали е налице незаконосъобразно разходване на средства, предоставени по реда на ЗФВС. П. наличие на висящ гражданскоправен спор относно основанието и размера сумите, които административният орган счита, че подлежат на възстановяване, то констатацията на органа за тяхното просрочие, послужила като основание за издаване на процесния административен акт, остава недоказана. По изложените съображения отказът е постановен, без да са изяснени фактите и обстоятелствата от значение за случая и без да се обсъдят възраженията на заинтересованото лице, с което е нарушена процесуалната разпоредба на чл. 35 от АПК. Наред с тези нарушения, в акта не са изложени мотиви, които да позволят на съда да извърши проверка дали законосъобразно органът е упражнил предоставената му оперативна самостоятелност и дали е спазен принципът на съразмерност по чл. 6 от АПК. Нарушенията са съществени по своя характер, тъй като са довели до издаването на акта при неизяснена фактическа обстановка и при липса на мотиви, като в крайна сметка тяхното естество не позволява съдът да извърши проверка на материалната законосъобразност на акта и съответствието му с целта на закона. Допуснатите съществени нарушения на административнопроизводствените правила са основание по чл. 146, т. 3 от АПК за отмяна на административния акт като незаконосъобразен. Предвид това, че подновяването на спортна лицензия е въпрос, предоставен от законодателя на преценката на административния орган, то съдът не може да замества административния орган като събира доказателства служебно и решава този въпрос по същество в съдебното производство. Преписката следва да бъде изпратена за ново произнасяне, като относимите факти и обстоятелства към подновяване на лицензията, както и възраженията на заинтересованото лице следва да бъдат обсъдени както от помощния орган - Комисията за лицензиране и атестиране, така и от компетентния за произнасяне по заявлението административен орган - министъра на младежта и спорта. При новото произнасяне административният орган следва да съблюдава принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК, като изложи конкретни мотиви за формираната от него воля при упражняване на вменените му от законодателя правомощия при условията на оперативна самостоятелност. Необходимо е също така административният орган ясно и безпротиворечиво да посочи фактическото основание за издаване на акта и доказателствата, които установяват неговото съществуване. Съобразно изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК съдът следва да осъди Министерството на младежта и спорта - юридическото лице, в чиято структура е органът - ответник, да заплати на жалбоподателя направените по делото разноски - платена държавна такса в размер на 10 лв. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. 2 и чл. 173, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение