Решение № 11933 от 21.12.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Столичен общински съвет срещу Решение 1252 от 28.02.2022 г. на Административен съд София - град по административно дело 9657/2021 г. С обжалваното решение съдът е отменил чл. 103 от Наредбата за организацията на движението на територията на Столична община, приета с Решение 521 по Протокол 48 от 26.09.2013 г. на Столичен общински съвет (Наредбата/ НОДТСО). Касационният жалбоподател Столичен общински съвет, счита решението за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита, че съдът неправилно е приел, че е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като с Писмо, изх. 1200-600 от 11.07.2011 г. на Столична община, е изискано становище от Агенцията за хората с увреждания, като както е видно от писмото и от приложението към него, е изпратен и текстът на чл. 51 от Наредбата. Агенцията за хората с увреждания е изразила Становище, изх. 0023-2671 от 09.08.2011 г. Съдът неправилно възприема основно доказателство по делото и стига до неправилен извод, че в посоченото писмо е изложено, че становището е изискано само относно безплатно и неограничено във времето паркиране на пътни превозни средства (ППС), които обслужват лицата с увреждания пред сградата по настоящ адрес на същите лица и че в такъв обхват е и отговорът на Агенцията. Твърди, че при изменението от 2013 г. Столична община също е поискала становище относно разпоредбите от Наредбата, засягащи хората с увреждания, като е получила положително Становище, изх. 0023-0221 от 24.01.2013 г. Сочи, че в актуалния Закон за хората с увреждания (ЗХУ) чл. 10, ал. 3, т. 9, изискването и предоставянето на становище от Агенцията няма задължителен характер. Към момента на постановяване на съдебното решение, по аргумент от чл. 192а АПК, в ЗХУ не се съдържа подобно императивно изискване. Счита, че в чл. 99а от Закона за движение по пътищата (ЗДвП), законодателят е предвидил за хората с трайни увреждания карта за паркиране на местата, определени за превозните средства, обслужващи същите и използване на улеснения при паркиране. В този смисъл, тази карта предоставя преференция при паркиране, а не безусловно безплатно паркиране. Следвайки указанията на ЗХУ и логиката на ЗДвП, чрез текстовете на Наредбата, СОС е предоставил улеснение при паркиране в зоните за почасово платено паркиране, за хората с трайни увреждания, като е въвел за тях режим на преференциално паркиране. Разпоредбата на чл. 103 от Наредбата е част от позитивното право и следва да се спазва от всички субекти, като същата е в съответствие с българското и европейското законодателство. Прави искане решението да бъде отменено. Претендира юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на платеното адвокатско възнаграждение. Касационният жалбоподател се представлява от юрисконсулт Б. Гошева. Ответникът по касационната жалба М. Палюшева, изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения в представен по делото писмен отговор. Претендира разноски и за двете съдебни инстанции. Ответникът се представлява от адв. К. Иванов и адв. Н. Стойчев Софийска адвокатска колегия. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. От фактическа страна в първоинстанционното производство е установено следното: Предмет на оспорване е разпоредбата на чл. 103 (Нов - Решение 521 по Протокол 48 от 26.09.2013 г.) от Наредба за организация на движението на територията на Столична община. Разпоредбата гласи: "При недостиг на паркоместа по чл. 85 и чл. 86, паркирането се извършва по реда на раздел 2.1.". Съгласно чл. 85 от Наредбата, на територията на Столична община, в паркингите общинска собственост - открити, покрити, подземни, многоетажни и от смесен вид се осигуряват определен брой места за преференциално паркиране на ППС, превозващи хора с трайни увреждания. В съответствие с чл. 86 от Наредбата, на територията на Столична община в зоните за почасово платено паркиране, се осигуряват определен брой фиксирани и обозначени места за преференциално паркиране на ППС, превозващи хора с трайни увреждания. Видно от Експертно решение 0054 от 04.01.2019 г. на първи състав на ТЕЛК към МБАЛ Благоевград, М. Палюшева е с 95 % трайно намалена работоспособност без чужда помощ. На М. Палюшева е издадена Карта за паркиране на хора с трайни увреждания сериен 3865/19, валидна до 01.01.2022 г. С Писмо, изх. 4631/1/ от 25.06.2021 г. на директора на дирекция Паркиране и мобилност в Център за градска мобилност ЕАД, М. Палюшева е уведомена, че на 19.05.2021 г., в 17:10:51 часа, мобилен екип "скоби" на дружество е установил паркиране на ППС с рег. [номер] в "Зелена зона" за почасово платено паркиране. Проверката в информационната система е удостоверила липса на заплащане за паркиране чрез SMS, а визуалната проверка от длъжностното лице е установила липса на валиден талон за паркиране на предното стъкло на ППС. Автомобилът е бил принудително задържан с техническо средство тип "скоба", а в последствие принудително преместен на специализиран паркинг. Представен е фискален бон от 19.05.2021 г., от който се установява, че е заплатен престой в специализиран паркинг, принудително преместване на ППС и принудително задържане на ППС със скоба. Производството по приемането на оспорения текст е образувано с Доклад вх. СО-9300-309/05.09.2013 г. относно проект за Наредба за изменение и допълнение на НОДТСО. В този проект се предвижда уреждане на обществените отношения, свързани с паркирането на пътни превозни средства на територията на Столична община. В предложения проект е предвидено режимът на преференциално паркиране на МПС, превозващи хора с трайни увреждания, да бъде уреден в Раздел 3.1, чл. 85 -103. Посочено е, че с този раздел се въвежда легална терминология, която в досегашната уредба липсва, както и се предлагат конкретни разпоредби, имащи за цел реалното облекчаване на режима на паркиране на гражданите с трайни увреждания, като в чл. 91 са изложени критериите за определяне на правоимащите при издаването на карти за преференциално паркиране на ППС, превозващи хора с трайни увреждания в зоните за почасово платено паркиране, а в разпоредбите на чл. 92 до 103 вкл. в голяма степен се предоставя изчерпателна и ясна уредба на обществените отношения, свързани с преференциите на хората с увреждания. От приложена извадка от електронната страница на Столична община се установява, че проектът за приемане на Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за организация на движението на територията на СО (приета с Решение 332 по Протокол 48 от 19.05.2005 г.; последващи изм. и доп. с Решение 634 по Протокол 32 от 20.12.2012 г.) е публикуван на 05.09.2013 г. В своето заседание на 11.09.2013 г. Постоянната комисия по транспорт, транспортна инфраструктура и безопасност на движението разглежда предложените изменения и допълнения и взема решение да подкрепи предложения проект. Проектът за изменение и допълнение на Наредбата е разгледан и от Постоянната комисия по местно самоуправление и нормативна уредба на 18.09.2013 г., която взема мотивирано решение, с което подкрепя предложения проект. Наредбата за изменение и допълнение на НОДТСО е приета от СОС на заседанието, проведено на 26.09.2013 г., с Решение 521 по Протокол 48, т.3. Със Заповед РД 15 209 от 10.10.2013 г. на Областния управител на област София град, проектът за Наредба за изменение и допълнение на Наредбата за организация на движението на територията на Столична община, приет с Решение 521 по Протокол 48 от 26.09.2013 г. на СОС, е бил върнат за ново разглеждане. Проектът за наредба е приет отново с Решение 605 на Столичен общински съвет от 24.10.2013 г. В решението е посочено, че постигането на една от основните цели на настоящата Наредба за изменение и допълнение на НОДТСО, а именно интеграцията на хора с увреждания, се гарантира и от изчерпателно изброените в чл. 90 критерии и условия за определяне на правоимащи лица с трайни увреждания за безплатно и денонощно паркиране на превозващите ги ППС върху специално определено и сигнализирано за тази цел място. В чл. 91 са посочени и критериите за определяне на правоимащи лица при издаване на карти за преференциално паркиране на ППС, които превозват хора с трайни увреждания в зоните за почасово платено паркиране и паркингите общинска собственост на територията на Столична община, а в разпоредбите на чл. 92 до 103 включително, в голяма степен се предоставя изчерпателно и ясна уредба на обществените отношения, свързани с предоставените преференции на хората с увреждания. Предоставено е Становище, изх. 0023-0221 от 24.01.2013 г., от Агенция за хората с увреждания към Министерство на труда и социалната политика. Становището е изготвено е по повод на писмо на Столичен общински съвет, което е засягало Решение на АССГ, относно разпоредбата на чл. 51, ал. 5 и Приложение 11 от Наредбата, отнасящо се до издаването на карти за преференциално паркиране в зоните за почасово платено паркиране на територията на Столична община. При така установената фактическа обстановка, от правна страна съдът приема, че оспорваната разпоредба е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона форма, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Анализирайки разпоредбата на чл. 8, т. 4 от Закона за интеграция на хората с увреждания (ЗИХУ, отм. ДВ, бр. 105, в сила от 01.01.2019 г.) и чл. 10, ал. 3, т. 9 ЗХУ съдът приема, че становището на Агенцията за хората с увреждания трябва да бъде част от административната преписка. Първоинстанционният съд счита, че Становище, изх. 1200-6000/11.07.2011 г. се отнася до изменения, свързани с безплатно и неограничено във времето паркиране на ППС, които обслужват лица с увреждания пред сградата по настоящ адрес на същите лица и се отнасят до предходна редакция на Наредбата. Становището по Писмо, изх. 1200 110 от 27.01.2012 г. се отнася до изменения, които са свързани с категорията лица, които имат преференциални карти, а Становище, изх. 0023 221 от 24.01.2013 г. се отнася до разпоредби, които са свързани с издаването на карти за преференциално паркиране в зоните за почасово платено паркиране на Столична община. Съдът сочи, че нарушението на императивна норма винаги представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, особено когато съобразяването й би довело до различни правни изводи. Неучастието и невземането на становище на Агенцията за хората с увреждания при изготвянето на проекта на наредбата, което е задължително според чл. 8 ЗИХУ (отм., в редакцията му, действала към приемането на оспорената разпоредба), представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. По изложените съображения, съдът обосновава извод за незаконосъобразност на оспорената разпоредба. Решението е правилно. Производството по издаване на нормативните административни актове е регламентирано в Глава пета, Раздел III АПК и доразвито в Закона за нормативните актове (ЗНА), към който препраща чл. 80 АПК. В съответствие с чл. 26, ал. 1 ЗНА (в приложимата редакция) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Именно по тази причина тяхното несъобразяване винаги представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и съставлява самостоятелно основание за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК. В тази насока правилно съдът е приел, че решението е взето в нарушение на изискването за даване на задължително становище от Агенцията за хората с увреждания. Съгласно чл. 15, ал. 1 от Указ 883/1974 г. за прилагане на ЗНА органът, който отговаря за изготвяне на законопроекта, го изпраща заедно с мотивите на заинтересуваните министерства, други ведомства или обществени организации, които организират неговото обсъждане и дават мотивирано становище. Съгласно разпоредбата на чл. 8, т. 4 ЗИХУ (отм., ДВ бр. 105 от 18.12.2018 г.), Агенцията за хората с увреждания осъществява изпълнението на държавната политика за интеграция на хората с увреждания, като участва и дава задължително становище при изготвянето на проекти на нормативни актове, свързани с хората с увреждания. Следователно, изискването и даването на становище от Агенцията за хората с увреждания към момента на приемане на Наредбата е било задължително, като в случая става въпрос за процедурата по приемане на акта, а не за съответствието му с материалния закон по смисъла на чл. 192а, изречение второ АПК. Неспазването на това императивно изискване води до опорочаване на административнопроизводствените правила при издаване на акта. Допуснатото нарушение е от категорията на съществените, с оглед възможността становището на Агенцията да доведе до различно съдържание на подзаконовия нормативен акт. По отношение относимостта към процесната процедура на представените по делото становища от 2011, 2012 и 2013 г. от Агенцията за хората с увреждания, първоинстанционният съд е изложил подробни мотиви, които в съответствие с чл. 221, ал. 2 АПК, настоящият съдебен състав намира за ненужно да преповтаря. Възражението на касатора, че доколкото с Решение 4818 от 29.04.2015 г. по адм.д. 8901/2014 г. на Върховния административен съд, е оставено в сила Решение 3159 от 12.05.2014 г. по адм.д. 6668/2013 г. на Административен съд София град, с което е отхвърлена жалба срещу чл. 91 от Наредбата, не са установени съществени нарушения на процесуалните правила при издаване на подзаконовия нормативен акт, то по отношение на този въпрос е налице влязло в сила съдебно решение, е неоснователно. Предмет на това съдебно производство е законосъобразността само на чл. 91 от Наредбата и действието на решението, в съответствие с чл. 193, ал. 2 АПК, с което жалбата срещу посочената разпоредба е отхвърлена, се отнася само за предмета на делото и касаторът не може да се позовава на евентуална обвързваща настоящия съд и страните сила на мотивите по посочените съдебни решения. По изложените съображения, настоящият състав намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, на основание чл. 38, ал. 2 от Закона за адвокатурата (ЗА) във връзка с чл. 143 АПК, касаторът следва да заплати възнаграждение за оказаната на ответника по касация безплатна правна помощ по чл. 38, ал. 1, т. 2 ЗА. На основание чл. 8, ал. 3 от Наредба 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, за процесуално представителство, защита и съдействие по административни дела без определен материален интерес, извън случаите по ал. 2, касаторът следва да заплати на Адвокатско дружество Димитров, Перов и Ко , сумата от 1000 лв. Възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение е неоснователно, тъй като в случая размерът е нормативно установен. Неоснователна е претенцията на касатора за присъждане на разноски за първоинстанционното производство, тъй като такива са му присъдени с обжалваното съдебно решение. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение