Решение № 2832 от 21.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 15101/2018 г.

Решение № 2832 от 21.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 15101/2018 г., III о., докладчик председателят Галина Христова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на Общинския съвет И., чрез председателя си адв. Д. Димитров, срещу Решение № 93 от 31.10.2018 г. постановено по адм. дело № 137/2018 г. от Административен съд Р. с доводи за нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Иска се отмяната на обжалвания съдебен акт. Протестиращият прокурор от Окръжна прокуратура – Р. не е взел становище. Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Настоящата инстанция, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното: Касационната жалба е депозирана в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна и е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред първоинстанционния съд е Правилника за организация и дейността на Общински съвет – И., неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация мандат 2015-2019 г., приет с Решение № 5 по Протокол № 2 от 13.11.2015 г. и в условията на алтернативност срещу чл. 3, ал. 1, т. 23, т. 24; чл. 4, ал. 3; чл. 10, ал. 2, чл. 11, ал. 1, т. 10 в частта "упражнява контрол върху разходването на средствата, разчетени по бюджета за издръжка на общинския съвет"; чл. 12, ал. 3, т. 7 в частта "местожителство" и чл. 93, ал. 1 от Правилника, протестиран от прокурор при Окръжна прокуратура Р.. С обжалваното решение съдът е отменил Правилника за организация и дейността на Общински съвет – И., неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация мандат 2015-2019 г. приет с Решение № 5 по Протокол № 2 от 13.11.2015 г. на Общински съвет И.. Със същото решение съдът е осъдил ОбС – И. да заплати на ОП – Р. понесените по делото разноски. За да постанови този резултат съдът от първата инстанция е установил, че в протеста на Прокуратурата се съдържат доводи, че Правилника е приет в нарушение на чл. 26, ал. 3 и 4 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), алтернативно е посочено, че оспорените отделни разпоредби от него противоречат на нормативни актове от по-висока степен, като се иска от съда да бъде отменен изцяло. При евентуалност иска отмяна на оспорените разпоредби от същия Правилник. Съдът е приел, че при приемане на Правилника са допуснати съществени нарушения на административно - производствените правила, а именно нарушения на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА, в редакцията им към 11. 2015 г., което съставлява самостоятелно и достатъчно основание за отмяната му изцяло на основание чл. 146, т. 3 АПК. Решението е валидно, допустимо и правилно. Съдът е изложил обосновани мотиви, при правилно приложение на материалния закон, които настоящият съдебен състав споделя изцяло, без да е необходимо да ги повтаря – чл. 221, ал. 1, предл. последно АПК. Констатираните от първостепенния съд съществени нарушения на процесуалните правила са достатъчни за отмяна на оспорвания правилник без да се обсъждат доводите на касатора по същество. Съгласно чл. 186, ал. 1 и ал. 2 АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Прокурорът може да подаде протест срещу акта. Съгласно чл. 7, ал. 1 ЗНА: "Правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност". В случая първоинстанционният съд правилно е приел, че допуснатите нарушения на процесуалните норми на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА са съществени по своя характер. Трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органа, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. В случая безспорно е установено, че на заинтересованите лица не е бил даден 14-дневен срок за предложения и становища на проекта. Съдът от първата инстанция правилно е приел, че в протокола от заседанието на Общински съвет И., на което е приет Правилника е посочено, че дневният ред, заедно с докладните записки са публикувани на интернет страницата на общината, но с оглед на доказателствата в тази връзка се е установило, че от публикуването на докладната записка за внасяне на проекта за Правилник за приемане от общинския съвет до датата на заседанието, на която е приет Правилника не са били изминали изискуемите се от закона 14 дни. В тази връзка, нарушението на чл. 26, ал. 2 ЗНА е съществено, тъй като нормата, и установения с нея срок, обезпечава правото на участие на заинтересованите лица, чието упражняване винаги би могло да доведе до друг изход от провежданото административно производство. Отделно от това разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА кореспондира с чл. 77 АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е сторено. Неспазването на чл. 77 АПК и чл. 26, ал. 2 ЗНА представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт с по-висока степен според правилото на чл. 142, ал. 1 АПК и чл. 15 ЗНА. На следващо място, разпоредбата на чл. 28 ЗНА предвижда, че проектът на подзаконовия нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния орган. Такива мотиви към процесния Правилник липсват, както е видно от пълната административна преписка, представена по делото. Те не се съдържат в докладната записка, нито пък са приложени като отделен документ към административната преписка, а и не са посочени в протокола от заседанието на общинския съвет. Липсват и данни за обсъждания при приемане на Правилника, но дори да имаше такива, те нямат обхвата и задълбочеността, изискуеми за мотивите към проектите на подзаконови нормативни актове. Вземането на решение от общинския съвет, без да е спазена процедурата по обществени консултации и без да са налице мотиви за приемане на текстовете, съответни на законовото изискване, както и без тези мотиви и самият проект на акта в тази част действително и в рамките на законово определения срок да са станали достояние на засегнатите лица, не са просто нарушения на административно производствените правила. Те са особено съществени процесуални нарушения, защото касаят правила, които обезпечат принципи на производството по издаване на подзаконови нормативни актове. Изпълнението на правилата представлява задължително условие за законосъобразност на процедурата, респ. неспазването на императивните норми е основание за отмяна на нормативния акт, без да се обсъждат доводите на касатора по същество. Констатираните нарушения на административнопроизводствените правила са достатъчно основание за отмяна на Правилника в неговата цялост, при което административният съд не е дължал изследване материалната законосъобразност на всяка една разпоредба от нея. При така изложените мотиви настоящият съдебен състав намира, че обжалваното решение е правилно и като такова следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение,