Решение № 5636 от 26.05.2026 г. на ВАС по адм. д. № 3239/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на „Солар Парк“ ЕООД, ЕИК 200814054, чрез адв. Павлова и адв. Церовски, срещу решение № 42390/17.12.2025 г., постановено по адм. д. № 1920/2025 г. по описа на Административен съд - София град. В касационната жалба са изложени доводи за неправилност на съдебното решение като постановено в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът поддържа, че първоинстанционният съд е извършил непоследователен анализ на главния иск по чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) и на предявения при условията на евентуалност иск по чл. 2в, ал. 1 ЗОДОВ за обезщетение за имуществени вреди, причинени от незаконосъобразно бездействие на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР). Като съществен порок определя липсата на мотиви по наведените възражения и релевантните факти за изхода на делото. В тази насока оспорва съдебния извод, че поведението на административния орган в случая не може да бъде квалифицирано като незаконосъобразно бездействие по смисъла на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. В отделен пункт на касационната жалба развива доводи за нарушения при произнасянето по евентуалния иск с правно основание чл. 2в, ал. 1 ЗОДОВ. Отправя молба за отмяна на съдебното решение и постановяване на ново по същество, с което така предявените искове срещу КЕВР да бъдат уважени. Претендира сторените разноски за двете съдебни инстанции, съгласно представените доказателства и списък на разноските. Ответникът – КЕВР, чрез юрк. Методиева и юрк. Райков, оспорват касационната жалба по съображения в становище по съществото на спора и в писмени бележки, с молба да бъде отхвърлена, а първоинстанционното решение – оставено в сила като правилно и законосъобразно. Претендират разноски за касационната инстанция. Прокурорът от Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на осмо отделение, след преценка по допустимостта на касационната жалба, правилността на решението на заявените касационни основания и извършена служебна проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от легитимирана страна, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество е основателна. Производството пред Административен съд София – град е било образувано по искова молба с вх. № 4316/21.02.2025 г., подадена от „Солар Парк“ ЕООД, с която са предявени искове срещу КЕВР с правно основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ във вр. с чл. 203 АПК и в условията на евентуалност - чл. 2в, ал. 1 ЗОДОВ, за заплащане на обезщетение в общ размер на 95 305,78 лв., от които главници в общ размер на 86 657,21 лв. и лихви, посочени по месеци, за претърпени имуществени вреди от незаконосъобразно бездействие по чл. 31б, ал. 2 от Закона за енергетиката (ЗЕ) в периода 01.01.2024 г. - 30.06.2024 г., респ. съществено нарушение на Правото на ЕС, ведно със законната лихва върху главницата за периода от датата на подаване на исковата молба до окончателното изплащане на дължимите суми. Имуществените вреди се претендират като пропуснати ползи от реализацията на произведените от ищеца количества електрическа енергия и продадени на организиран борсов пазар, чрез търговец на електрическа енергия, за които съответния период са получени премии за компенсация от Фонд "Сигурност на електроенергийната система" (ФСЕС) в по-нисък размер, тъй като КЕВР не е изпълнила задължението си по чл. 31б, ал. 2 ЗЕ да измени определените премии, но не по-често от веднъж на 6 месеца, при условие че е налице съществено изменение между определената прогнозна пазарна цена за базов товар за този период спрямо постигнатата и прогнозната такава за оставащия срок от периода на организиран борсов пазар на електрическа енергия. По фактите съдът е установил, че ищецът притежава фотоволтаична електрическа централа „Солар Парк", с инсталирана мощност от 2 МВт, находяща се в гр. Летница, обл. Ловеч и въведена в експлоатация. Произвежданата от дружеството електрическа енергия се изкупува по преференциална цена 485,60 лв./МВтч, съгласно дългосрочен договор № 294 от 02.07.2012 г., сключен с „ЧЕЗ Електро България" АД, за изкупуване на електрическата енергия за срок от 20 години и Решение № Ц-18 от 20.06.2011 г. на КЕВР. Посоченият договор е прекратен с влизане в сила на договор за компенсиране с премии № ВЕИ-431 от 30.08.2019 г., сключен с ФСЕС, в сила от 01.10.2019 г. със срок до 14.06.2032 г. Размерът на премията се определя на основание §34, ал. 2 ПЗР ЗИД ЗЕ, като разлика между определената до влизането в сила на този закон преференциална цена и определената прогнозна пазарна цена за електрическа енергия, произведена от възобновяеми източници в зависимост от първичния енергиен източник – в случая слънчева енергия. За периода от 01.07.2023 г. до 30.06.2024 г. определената премия за ФтЕЦ „Солар парк" е в размер на 235,33 лв./МВтч, посочена по т. 2.10 от Решение № Ц-13/30.06.2023 г. на КЕВР. На следващо място в съдебното решение са отбелязани измененията в разпоредбите на чл. 31б, ал. 2 ЗЕ, ДВ бр. 86 от 2023 г., в сила от 13.10.2023 г. и чл. 40, ал. 2 от Наредба № 1 от 14.03.2017 г. за регулиране на цените на електрическата енергия, издадена от КЕВР (НРЦЕЕ), ДВ бр. 41 от 2024 г., в сила от 10.05.2024 г., както и твърденията на ищеца във връзка с постигнатата пазарна цена за базов товар за периода от 01.07.2023 г. до 31.12.2023 г., прогнозната такава за оставащия срок от ценовия период от 01.01.2024 г. до 30.06.2024 г. и направените от негова страна предварителни изчисления по отношение на дължимата премия в случай на „съществено изменение“ по смисъла на §1, т. 16а ДР НРЦЕЕ. Налице е сключен договор за изкупуване на електроенергия от 18.09.2019 г. с „Болкан Лоджик" ООД (лицензиран търговец на електрическа енергия и координатор на комбинирана/стандартна балансираща група), изменен с допълнително споразумение от 28.12.2023 г. За изясняване на фактическата обстановка по делото съдът е назначил съдебно-икономическа експертиза (СИЕ). Заключенията на вещото лице – основно и допълнително, са приобщени към доказателствения материал без оспорване от страните в с.з. 17.09.2025 г. и с.з. на 26.11.2025 г. Резултатите от СИЕ са дадени в констативната част на съдебния акт. С протоколно определение от 26.11.2025 г. (повторна номерация на л. 370-371 от делото, тъй като в първоначалната номерация от л. 359 до л. 387 от делото е приложено заключението на СИЕ), административният съд е допуснал изменение на иска - за сумата от 22 840,84 лв., представляваща обезщетение за вреди от бездействие на КЕВР в периода от 01.05.2024 г. до 31.05.2024 г.; законна лихва за забава в размер на 2 056,09 лв. от 01.07.2024 г. до датата на подаване на исковата молба; за сума в размер на 27 715,96 лв., представляваща обезщетение за вреди от бездействие за периода от 01.06.2024 г. до 30.06.2024 г.; мораторна лихва в размер на 2 165,82 лв., върху тази главница за периода от 01.08.2024 г. до датата на подаване на исковата молба, както и законната лихва от подаване на исковата молба до датата на окончателното изплащане на дължимите суми. От правна страна съдът е приел исковете с основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, при евентуалност чл. 2в, ал. 1, т. 1 ЗОДОВ, за допустими и неоснователни. На първо място е обсъдил реда и предпоставките за ангажиране на извъндоговорна отговорност за нарушение на правото на ЕС, уредена в чл. 240, § 2 ДФЕС. В тази насока е извел основните принципи според цитираната в мотивите практика на Съда на ЕС и е достигнал до заключение, че събраните доказателства по делото не установяват неправомерно поведение и достатъчно съществено нарушение на правна норма от Директива 2018/2001 на ЕП и на Съвета от 11.12.2018 г. или на принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания при упражняване на правомощията на държавата, които са ѝ предоставени. Искът срещу ответника е неоснователен и недоказан поради липсата на един от кумулативно изискуемите елементи от състава на отговорността на държавата и общините по чл. 2в, ал. 1, т. 1 ЗОДОВ, което важи съответно и за претенцията за присъждане на лихви върху главницата. Относно предявените искове по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ съдът достигнал до извод, че липсва пряка и непосредствена връзка с отменения административен акт, респективно липса на бездействие, което според тезата на ищеца е налично бездействие, изразяващо се в неиздаване на акт по чл. 31б, ал. 2 ЗЕ. Намерил е за ирелевантни към правния спор всички доводи в жалбата, тъй като административният орган дължи издаването на административен акт в изпълнение на посочените в законовата разпоредба условия, а не извършване на фактическо действие. Изменението на определените премии комисията извършва с решение-административен акт, представляващ волеизявление на властнически орган по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Настоящият тричленен състав на Върховния административен съд в съответствие с чл. 218 и чл. 220 АПК приема, че обжалваното първоинстанционно решение е валидно и допустимо, но частично неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Фактическата обстановка е изяснена при надлежно разпределение на доказателствената тежест между страните в процеса и не е спорна. Главният въпрос по делото се концентрира изцяло върху предпоставките за основателност на предявените главни искове от „Солар Парк“ ЕООД срещу КЕВР с правно основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ във вр. с чл. 203 АПК за заплащане на обезщетение за претърпени имуществени вреди от незаконосъобразно бездействие по чл. 31б, ал. 2 ЗЕ в периода от 01.01.2024 г. до 30.06.2024 г. и в условията на евентуалност - чл. 2в, ал. 1, т. 1 ЗОДОВ. Преди изводите по същество е необходимо да се отбележи, че се споделят касационните оплаквания за липса на последователност и вътрешно противоречие в мотивите на съдебния акт. Правната квалификация на иска е задължение на съда, който изхожда от изложените фактически твърдения в обстоятелствената част на исковата молба и от заявения петитум. В случая административният съд не е съобразил поредността на предявените от „Солар Парк“ ЕООД искове за обезщетение по ЗОДОВ, като не само в мотивите, но и в постановения диспозитив, се е произнесъл на първо място по евентуалния иск за имуществени вреди вследствие от нарушаване правото на ЕС (чл. 4, § 3 и чл. 6, § 1 и 2 Директива 2018/2001 на ЕП и на Съвета). В съдебната практика не съществува колебание, че когато са предявени няколко иска в условията на евентуалност, съдът е длъжен да разгледа първо главния иск и само ако го отхвърли като неоснователен и недоказан, той е длъжен да разгледа останалите твърдения на ищеца. Противното разбиране би обезсмислило основните положения в процеса. С оглед на приетата неоснователност и на двата иска, с отделни и същински мотиви по всеки от тях, допуснатото от съда нарушение не е съществено, тъй като не се отразява на постановеното в диспозитива на решението. Принципно верни са изложените съображения от административния съд по отношение на необходимостта от установяване на кумулативните предпоставки за основателност на иска с правно основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Съгласно разпоредбата на чл. 4 ЗОДОВ, отговорността на държавата по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ може да бъде ангажирана само за имуществените и неимуществените вреди, които са пряка и непосредствена последица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Липсата на всяка от изброените предпоставки води до неоснователност на иска, като доказателствената тежест е за ищеца. Отговорността по предявените искове по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ е безвиновна, обективна за имуществени вреди, причинени от незаконосъобразно бездействие на КЕВР. Неправилна е преценката на съда за отсъствието на първия елемент от фактическия състав по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ – незаконосъобразно бездействие при или по повод изпълнение на административна дейност. Сред задълженията на КЕВР във връзка с Ценовото регулиране по раздел IV, Глава трета „Регулиране на дейностите в енергетиката“ от ЗЕ, е изменението на определените премии, но не по-често от веднъж на 6 месеца, при условие че е налице съществено изменение между определената прогнозна пазарна цена за базов товар за този период спрямо постигнатата и прогнозната такава за оставащия срок от периода на организиран борсов пазар на електрическа енергия – чл. 31б, ал. 2 ЗЕ, изм. ДВ бр. 86 от 2023 г., в сила от 13.10.2023 г. От страна на касатора не се оспорва и не се сочат доказателства за предприети действия съгласно закона и утвърдените процедури за формирани работни групи, осъществени анализи между определената прогнозна цена за базов товар за периода 01.07.2023 г. - 30.06.2024 г. спрямо постигнатата и прогнозната такава за оставащия срок от периода, изготвени доклади, проведени заседания и обсъждания на необходимостта от откриване на процедура по изменение на премиите, при условията на чл. 31б, ал. 2 ЗЕ и изрично уредената възможност за приемане на съкратени процедури и срокове. Бездействието на КЕВР е основание за отговорност, тъй като се изразява в неизпълнение на административното правомощие, възложено с изменението на приложимата нормативна уредба. Последното обхваща както визираните фактически, така и правните действия (в този смисъл са решение № 4954/08.05.2026 г. по адм. д. № 11421/2025 г. по описа на ВАС, решение 409/16.01.2025 г. по адм. д. № 6988/2024 по описа на ВАС и др.), вкл. действията, за които по смисъла на чл. 21 АПК органът постановява индивидуален административен акт, както и административните услуги по смисъла на § 1, т. 2 от Закона за администрацията (решение № 2914/20.03.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9719/2024 г. по описа на ВАС). Установените фактически обстоятелства от съда, събраните писмени доказателства и СИЕ по делото обуславят извод за наличие на всички елементи от фактическия състав на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ за ангажиране отговорността за вреди на ответника в първоинстанционното производство. В исковия период и до приемането на Решение № Ц-15/30.06.2024 г. на КЕВР, не е налице изменение на определената съгласно Решение Ц-13/30.06.2023 г. премия в размер на 235,33 лв./МВтч., независимо от установените от доказателствената съвкупност законови предпоставки. Съгласно легалната дефиниция на § 1, т. 16а ДР НРЦЕЕ, „съществено изменение между определената прогнозна пазарна цена за базов товар за съответен период спрямо постигнатата и прогнозната такава за оставащия срок от периода“ е налице, ако това изменение е в размер над 15 на сто. Изплащането на премиите се осъществява по силата на нормативно уреден механизъм, при който определящ размера на дължимото плащане към производителя е актът на регулатора относно стойността на премията. Противоправното бездействие за иницииране на административно производство за неговото изменение при настъпване на законовите предпоставки, предопределя размера на престацията, която производителят следва да получи за съответния период от ФСЕС. Неблагоприятният имуществен резултат следва пряко и непосредствено от неизпълнение на задължението на регулатора да инициира производството за актуализация, което води до изплащане на по-нисък размер от дължимия за съответния период. От констатациите и заключението по основната СИЕ, изготвени при използване на въведената с подзаконовия акт Методика за определяна на прогнозна пазарна цена, е видно, че отклонението на определената от КЕВР ППЦБТ от 01.07.2023 г. спрямо постигнатата цена на пазар „Ден напред“ на БНЕБ в началото на м. декември 2023 г. е с 17,4%, съответно в края на м. декември 2023 г. е 27,7%, които стойности превишават изискуемия минимум от 15% за изменение на премиите, изплащани от ФСЕС за електрическа енергия. Съществено изменение по см. на § 1, т. 16а ДР НРЦЕЕ от 15,9% е констатирало вещото лице по поставените задачи и според допълнителното заключение на СИЕ. Тъй като според основната СИЕ отклонението за м. ноември е под 15% (14,6%), именно данните за м. декември са релевантни при преценката за изменение на премиите от 01 януари на следващата година, какъвто подход се възприема от КЕВР с двете приети решения по изменение от 2022 г. и 2025 г. При прогнозна цена за базов товар към края на м. декември 2023 г. е в размер на 185,47 лв./МВтч.; групов коефициент според Решение № Ц-13/30.06.2023 г. - 0,97619 и прогнозна пазарна цена за групата на производителите на електрическа енергия, произведена от слънчева енергия в размер на 181,05 лв./МВтч., премия за електрическа енергия, произведена от слънчева енергия при преференциална цена от 485,60 лв./МВтч. е изчислена на 304,55 лв./МВтч. При получени приходи от премии в размер на 235,33 лв./МВтч., изплатени от ФСЕС, разликата до премията, която „Солар Парк“ ЕООД би получило при своевременно изпълнение на задължението по чл. 31б, ал. 2 ЗЕ от страна на КЕВР е в размер на 69,22 лв./МВтч. (вж. основна ССЕ, задача 5, табл. 2) или приходи от коригираната премия в общ размер на 90 090,52 лв. – главници и претендираната лихва за забава от датата на преустановяване на бездействието - 01.07.2024 г., в общ размер на 7 961,01 лв.: за м. 01.2024 г. в размер на 7 995,60 лв. – главница и 706,55 лв. – лихва; за м. 02.2024 г. в размер на 11 213,64 лв. – главница и 990,91 лв. – лихва; за м. 03.2024 г. в размер на 14 951,52 лв. – главница и 1 321,22 лв. – лихва; за м. 04.2024 г. в размер на 17 166,56 лв. – главница и 1 516,95 лв. – лихва; за м. 05.2024 г. в размер на 17 512,66 лв. – главница и 1 547,54 лв. – лихва; за м. 06.2024 г. в размер на 21 250,54 лв. – главница и 1 877,84 лв. – лихва. Горните суми отговарят на допуснатото от съда изменение в размера на исковете на основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, чиято основателност е предпоставка за дължимост на законната лихва за забава върху главниците за периода от датата на подаване на исковата молба на 21.02.2025 г. до датата на окончателното им изплащане. Обезщетението се олихвява от момента на изискуемостта му, което при вреди от незаконосъобразни бездействия на административни органи е моментът на преустановяване на противоправното поведение, в унисон с установената съдебна практика – ТР №3 от 22.03.2004г. по т.д. №3/2004г. на ОСГК на ВКС.На основание чл.4 и чл.12 от Закон за въвеждане на еврото в България сумите се присъждат в евро с обозначена левова равностойност. Установяване се наличие и на пряка причинно-следствена връзка между бездействието на КЕВР и настъпилите имуществени вреди за ищеца. Изплащането на премиите се осъществява по силата на нормативно уреден механизъм, при който определящ за размера на дължимото плащане към производителя е актът на регулатора, с който се установява стойността на премията. Именно противоправното бездействие на административния орган за иницииране на административно производство и издаване на съответния акт при наличие на предпоставките за това е довело да причинената имуществена вреда за правоползващото се дружество – изплащане на премии в по-нисък размер от дължимия за посочения период. Сключеният договор с Фонд „Сигурност на електроенергийната система“ има подчинен и обслужващ характер спрямо нормативно установения режим на компенсиране. Той урежда единствено начина на администриране на плащанията, отчитането на произведените количества и реда за разплащане, но не поражда сам по себе си правото на премия и не съдържа правна възможност страните да определят, договарят или изменят нейния размер. Размерът на премията произтича от закона и се конкретизира единствено чрез решение на КЕВР. Договорът не представлява самостоятелна причина за настъпването на вредоносния резултат и не е годен да прекъсне причинно-следствената връзка между противоправното бездействие на КЕВР и настъпилата имуществена вреда. Неблагоприятният имуществен резултат следва пряко и непосредствено от неизпълнението на задължението на регулатора да инициира производство за актуализиране на премията при наличие на законовите предпоставки, което води до изплащане на по-нисък размер от дължимия за съответния период. С оглед приетата основателност на главния иск, претендираните алтернативно суми и при условията на евентуалност искове за присъждане на обезщетението на основание чл. 2в, ал. 1, т. 1 ЗОДОВ, правилно са отхвърлени от първоинстанционния съд, макар и в неправилна последователност. В тази си част решението на АССГ следва да се остави в сила. Предвид изхода на спора обжалваното решение следва да се отмени и в частта за разноските като на основание чл. 10, ал. 3 ЗОДОВ на ищеца следва да се присъдят и направените по делото разноски в общ размер на 7 386,63 евро за двете съдебни инстанции, вкл. платена държавна такса за касационно обжалване в размер на 51,13 евро, държавна такса за първоинстанционното производство в размер на 25,56 евро, депозит за СИЕ в общ размер на 1 174,44 евро и платено адвокатско възнаграждение в първоинстанционното производство в размер на 6 135,50 евро. Воден от горното и на основание чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 221, ал. 2, изр. първо АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение,