Решение № 8838 от 14.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5038/2016 г.

Решение № 8838 от 14.07.2016 г. на ВАС по адм. д. № 5038/2016 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието и храните, представляван от юрк. Петкова, против решение № 2454 от 07.03.2016 г., постановено по адм. дело № 592/2015 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отменена издадената от него на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) заповед № РД-15-1013/13.12.2014 г. за прекратяване на служебното правоотношение на А. Е. Б., считано от 13.12.2014 г., за длъжността "главен експерт", с придобит ранг II-младши в отдел "Инвестиции и управление на собствеността" към дирекция "Финансово-стопански дейности" на Министерство на земеделието и храните (МЗХ). По поддържаните оплаквания за неправилност на обжалвания съдебен акт, поради нарушение на материалния закон - касационно основание по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му и решаване на спора по същество. Претендират се разноски. Ответникът - А. Е. Б., чрез пълномощника си по делото, оспорва жалбата. Моли съдебното решение да се остави в сила и да й се присъдят разноски, срещу чийто размер поради прекомерност касаторът възразява. Участвалият в касационното производство прокурор мотивира заключение за неоснователност на касационното оспорване. Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав, като разгледа жалбата по същество на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, я намира за основателна, по следните съображения: За да отрече законосъобразността на разпореденото прекратяване на служебно правоотношение в хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - съкращаване на длъжността, мотивирано с ПМС № 394 от 11.12.2014 г. (обн. ДВ бр. 103/2014 г.) и утвърдено длъжностно разписание (ДР) на МЗХ, в сила от 13.12.2014 г., тричленният състав на ВАС е формирал решаващ извод за противоречие на атакуваната заповед с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Преценявайки, че след извършеното преструктуриране в МЗХ заеманата от Б. позиция в длъжностното разписание не е съкратена, нито е заличена като система от функции, съдът е извел заключение за неправомерно уволнение на държавния служител. При извършената статистическа съпоставка между двете ДР - това, действащо от 05.12.2014 г. и процесното, в сила от 13.12.2014 г., тричленният състав е счел, че с новото длъжностно разписание липсва реално съкращаване на длъжности, т. к. общата численост на служителите в администрацията е запазена, новосформираните две дирекции ("Инвестиции и управление на собствеността" и "Финансово управление") имат 2 щатни бройки повече в сравнение със закритата дирекция "Финансово-стопански дейности", в която е била назначена жалбоподателката, като общият брой на служителите, заемащи длъжността "главен експерт" в трите нови отдела на Дирекция "Инвестиции и управление на собствеността", е увеличен с 2 щатни бройки, съпоставено с техния общ брой в отдели "Инвестиции и управление на собствеността" и "Стопански дейности" на предишната дирекция "Финансово-стопански дейности". Като обстоятелство, компрометиращо законосъобразността на волеизявлението на органа по назначаването за прекратяване на служебното правоотношение, съдът е посочил наличието към датата на издаване на оспорената заповедта на една незаета бройка за длъжността "главен експерт" в друг отдел - "Стопански дейности", за която, позовавайки се на заключението на вещото лице, е приел, че съкратената служителка напълно отговаря на изискванията за заемането й. Становището за порочност на акта съдът е основал и на съждения за нарушение на принципите на съразмерност (чл. 6 АПК) и на законност (чл. 4 АПК) в контекста на въпроса за необходимостта от извършената структурна реорганизация. Решението е неправилно. В противоречие с доказателствата по делото и с материалния закон първоинстанционният съд е формирал неверен и необоснован извод за незаконосъобразност на заповед № РД-15-1013/13.12.2014 г. на министъра на земеделието и храните. Спорът по делото се концентрира върху въпроса за осъществяването на предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, а именно - налице ли е съкращаване на заеманата от държавния служител длъжност. Касационната инстанция счита, че е налице реално намаляване на щатните бройки за длъжността "главен експерт", представляващо основание за прекратяване на служебното правоотношение между страните. Възприетото от тричленния състав обратно разбиране не кореспондира на действителното фактическо и правно положение. Фактите по казуса са безспорно установени. Към момента на уволнението й А. Е. Б. е изпълнявала длъжността "главен експерт" в отдел "Инвестиции и управление на собствеността" към дирекция "Финансово-стопански дейности" на МЗХ. Посочената дирекция, с обща численост 55 души, се е състояла от общо четири отдела, два от които са били съответно: отдел "Инвестиции и управление на собствеността", с предвидени 3 щатни бройки за длъжността "главен експерт" (едната, от които е заеманата от Б.) и отдел "Стопански дейности", с предвидена 1 бройка за позицията "главен експерт". С процесното длъжностно разписание на МЗХ, в сила от 13.12.2014 г., на мястото на дирекция "Финансово-стопански дейности" са създадени две нови дирекции с обща численост 57 души: дирекция "Финансово управление", формирана от два отдела, и дирекция "Инвестиции и управление на собствеността", състояща се от три отдела, както следва: отдел "Инвестиции" с предвидени 2 щатни бройки за длъжността "главен експерт", отдел "Управление на собствеността", в който не фигурира длъжност "главен експерт" и отдел "Стопански дейности" със заложени 4 щатни бройки за длъжността "главен експерт". Няма спор, че в цифрово изражение с новото длъжностно разписание щатните бройки в министерството са останали непроменени - 602, както и че общата численост на служителите в двете новосъздадени дирекции е увеличена с 2 щатни бройки в сравнение с тази на закритата дирекция, респ. - сумарно за трите отдела на дирекция "Инвестиции и управление на собствеността" е предвиден по-голям брой служители (2 бройки повече), които да изпълняват длъжността "главен експерт", в съпоставка с предходните два отдела ("Инвестиции и управление на собствеността" и "Стопански дейности") в бившата дирекция "Финансово-стопански дейности". Посоченото разширяване на персоналния състав обаче се дължи на предвиден по-голям брой служители за друга длъжност "главен експерт", чиято характеристика е несъвместима със заеманата от уволнената служителка позиция. Цитираното от съда увеличение на щатните бройки за длъжността "главен експерт" от 1 брой на 4 бройки касае отдел "Стопански дейности", развиващ дейност от организационно-технически характер, свързана с поддържането и функционирането на оборудването и електронната техника в сградата на МЗХ. По основна цел, област на дейностите, задължения, отговорности и изисквания за заемане, длъжността "главен експерт" в отдел "Стопански дейности" няма нищо общо с изпълняваната от Б. длъжност и критериите за заемането й. Поради това, противно на приетото от тричленния състав, наличието на вакантна щатна бройка за неотносима длъжност "главен експерт" (в отдел "Стопански дейности") не отрича факта на съкращаване на щата за длъжността на засегнатото лице, нито компрометира законосъобразността на процесното уволнение. По делото е прието заключение на допусната от съда експертиза, с поставени от оспорващата задачи, съгласно което функциите и задълженията, залегнали в длъжностната й характеристика се констатират изцяло в една от двете длъжностни характеристики на "главен експерт" в новия отдел "Инвестиции" в новосформираната дирекция "Инвестиции и управление на собствеността" и в минимална степен в тези за длъжностите "държавен експерт" и "младши експерт" в отдел "Управление на собствеността" и в другата бройка за длъжността "главен експерт" в отдел "Инвестиции", като жалбоподателката е съответствала на изискванията за заемане на една от длъжностите "главен експерт" в отдел "Инвестиции" в дирекция "Инвестиции и управление на собствеността". Възложените за експертно изследване от вещото лице въпроси са неотносими към предмета на настоящия спор, от една страна, а от друга - отговорите на експертизата потвърждават правомерността на волеизявлението на органа по назначаване. Отделно от това, изцяло лишена от истинност е констатацията на съда, че според заключението на вещото лице Б. напълно отговаряла на изискванията за заемане на наличната една свободна бройка за длъжността "главен експерт" в отдел "Стопански дейности" - подобен въпрос нито е бил обект на анализ в експертизата, нито е формирано изявление от вещото лице в сочения от съда смисъл. Изводът на тричленния състав за отсъствие на редуциран щат по отношение на длъжността "главен експерт" с характеристиките на заеманата от Б. преди уволнението й длъжност, почива на погрешна оценка на фактите. От значение за правилното разрешаване на спора е съпоставката на щатния брой само за длъжността "главен експерт", с функции, задачи и изисквания като на изпълняваната от съкратения служител такава, а не на общата бройка за всички длъжности "главен експерт" по старото и по новото ДР. Като не е провел дължимото съдържателно разграничение за различните длъжности "главен експерт", а е съотнесъл буквално и механично данните за общата щатна численост съгласно двете противопоставяни разписания към фактическия състав на разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, тричленният състав е приложил неправилно материалния закон. Основание за прекратяване на служебното правоотношение по реда на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл е установен юридическият факт "съкращаване на длъжността", за чието възникване е достатъчно фактическото премахване на съответната длъжност като нормативно определена позиция в щатното (длъжностното) разписание, което премахване да е обусловено от действително преустановяване на изпълняваната по тази длъжност служебна дейност, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, съобразно легалното определение на понятието "длъжност в администрацията", регламентирано с разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. По дефиниция длъжността се свързва с изпълнение на конкретен вид дейност, която може да се извършва от едно или повече лица, чийто брой (щат) в рамките на нормативно предвидената обща численост на служителите се определя от органа по назначаване. В контекста на релевантната правна уредба, за да е налице "съкращаване на длъжността" по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл е необходимо кумулативно да са налице двете предпоставки: длъжността да е отпаднала като нормативно определена позиция, с пълно премахване на функциите, задълженията и изискванията за заемане; или респ. - тяхното изменение да е толкова значително, че новата им съвкупност и критериите за тяхното осъществяване да налагат извод за наличие на качествено нова длъжност. По преценка на органа по назначаването може да се преустанови някоя от осъществяваните в администрацията видове дейност или да се намали обемът на дейността, което се изразява в премахване на предвидените в длъжностното разписание щатни бройки. И в двата случая е налице съкращаване на длъжността като основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. За постановяване на уволнението е достатъчно наличието на посоченото правно основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, инкорпориращо в себе си по хипотеза и фактическото такова, което в процесния казус е безспорно установено. Относима към предмета на спора е единствено съпоставката между длъжностите "главен експерт" в закрития отдел "Инвестиции и управление на собствеността" и в новия отдел "Инвестиции", т. к. според новото разписание такава длъжност не е предвидена в отдел "Управление на собствеността", а длъжността "главен експерт" в отдел "Стопански дейности" се характеризира с коренно различни изисквания, функции и задължения, поради което априори е изключена от обхвата на сравнение. Както се посочи по-горе, за законосъобразността на уволнението по цитираната разпоредба е ирелевантна общата численост на персонала в администрацията към датата на прекратяване на служебното правоотношение. Анализът на щатните разписания от 05.12.2014 г. и от 13.12.2014 г. и на приложените по делото длъжностни характеристики води на извод, че функциите и задачите, които е осъществявала Б. като "главен експерт" продължават да съществуват, но е налице намаляване на броя на изпълняващите съответната длъжност служители от 3-ма в премахнатия отдел "Инвестиции и управление на собствеността" на 2-ма в новия отдел "Инвестиции". При съкращаване на щата от три на две работни места, органът по назначаването е следвало да освободи от длъжност един служител, в случая - това е първоинстанционната жалбоподателка Б.. Законът не изисква специална мотивировка и не свързва уволнението с определено поведение на служителя, а с политика на редуциране на длъжностите, която се провежда по целесъобразност на органа по назначаването. Преценката му кой държавен служител да освободи е израз на оперативна самостоятелност и не подлежи на съдебен контрол, защото за него не съществува законово регламентирано задължение за извършване на подбор. Въпросът дали Б. би могла да заема длъжността "главен експерт" в отдел "Инвестиции" е без значение, т. к. щатът е съкратен, а двете предвидени бройки по действащото разписание са заети от двамата служители, изпълнявали същата длъжност в предишния отдел "Инвестиции и управление на собствеността". Съдът не следва да обсъжда и да прави сравнение с други длъжности, в случая - с "държавен експерт" и с "младши експерт" в отдел "Управление на собствеността", т. к. това са различни нормативно определени позиции с различни функции, още повече, че в случая липсва и съдържателно припокриване на длъжностните им характеристики с тази на заеманата от Б. длъжност. Неотносим към законосъобразността на разпореденото прекратяване на служебното правоотношение е и факта на наличие към датата на издаване на заповедта на вакантно място за длъжността "главен експерт" в отдел "Стопански дейности". Предметът на спора е очертан от въпроса осъществено ли е действително съкращаване на длъжността, заемана от уволнения служител, чийто положителен отговор в случая отрича основателността на първоинстанционното оспорване. Правнонесъстоятелно е изведеното от тричленния състав заключение за порочност на уволнението, поради извършена структурна реорганизация в нарушение на принципите за съразмерност и законност. В рамките на предоставената му оперативна самостоятелност органът по назначаването разполага с възможността да извършва структурни промени, водещи до закриване на едни длъжности и разкриване на други длъжности, като тези действия са извън обхвата на съдебния контрол. Въпрос на собствено усмотрение на органа е определянето на наименованието и съответната система от функции, задължения и изисквания на всяка една длъжност в нормативно установените административни звена и допълнително обособените с щатното разписание отдели и сектори на тези звена (Арг.: чл. 11, вр. с чл. 4 ЗА). Свободната преценка е важима и по въпроса коя от няколкото длъжности да бъде премахната (като система от функции, задължения и изисквания) при реално съкращаване на длъжности, свързано с намаляване на бройки длъжности от щатното разписание или тяхна трансформация в рамките на общата численост, нормативно установена от съответния УП. В този смисъл, целесъобразността на вътрешно-организационното управление и на кадровата политика на ръководителя на ведомството не е елемент от съдебната проверка. Освен, че засяга въпрос извън предметния обхват на спора, неподлежащ нито на косвен, нито на самостоятелен съдебен контрол, изводът на съда за незаконност, неразумност, недобросъвестност и несправедливост на предприетите от министъра на земеделието и храните структурни промени е лишен от доказателствена основа и от правна логика. Несподелимо е и съждението, че преобразуването на отдел "Инвестиции и управление на собствеността" в дирекция със същото наименование индикирало повишаване на значимостта на това звено, поради което заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на А. Б. била несъответна на целта на закона. С Длъжностното разписание, мотивирало освобождаването на държавния служител от длъжност, е отпуснат по-голям щат за длъжността "главен експерт" в отдел "Стопански дейности" за сметка на съкращаване на броя служители за тази длъжност в отделите "Инвестиции" и "Управление на собствеността". Продължилата да съществува по новото щатно разписание система от функции, изисквания и задължения за процесната длъжност "главен експерт" като щатна бройка е с една по-малко в сравнение с предходното разписание. Приоритет е отдаден на отдел "Стопански дейности", а не на структурното звено, в което е била назначена Б. Съдът е игнорирал факта, че в новосформираната дирекция, носеща формално наименованието на предишен отдел, е включен и отдел "Стопански дейности", натоварен с различна дейност от тази на бившия отдел "Инвестиции и управление на собствеността". Ето защо, припознатата от тричленния състав връзка между порок на акта по чл. 146, т. 5 АПК и начина на преобразуване на отделните структурни единици в министерството почива на необоснована правна преценка. По изложените съображения касационната жалба се явява основателна. Проверяваното съдебно решение страда от пороците по чл. 209, т. 3 АПК и подлежи на отмяна. Спорът следва да бъде решен по същество от настоящата инстанция, като се отхвърли жалбата на А. Е. Б. срещу заповедта на министъра на земеделието и храните за прекратяване на служебното й правоотношение. С оглед изхода на спора в касационната му фаза и предвид заявеното от касатора искане за присъждане на разноски, в полза на МЗХ се дължат такива в размер на 300 (триста) лева - определено по реда на чл. 7, ал. 1, т. 4 във вр. с § 1 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения юрисконсултско възнаграждение, която сума ответникът по касация и първоинстанционен жалбоподател следва да бъде осъден да заплати. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 2 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия