Решение № 9852 от 26.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15132/2018 г.

Решение № 9852 от 26.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 15132/2018 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на главния секретар на Министерски съвет против решение № 5799 от 15.10.2018 г. по адм. дело № 1078/2018 г. на Административен съд – София-град. В нея са развити доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му при неправилно приложение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания за отмяната му по чл. 209, т. 3 АПК. Ответникът по касационната жалба – Д. Иванов, изразява становище, че обжалваното решение е правилно и не са налице сочените касационни основания за отмяната му. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество е неоснователна, по следните съображения: С обжалваното решение Административен съд – София град е отменил заповед № Н-005/04.01.2018 г. на главния секретар на Министерски съвет, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на Д. Иванов за длъжността - главен юрисконсулт в отдел "Обществени поръчки и информационни технологии", дирекция "Административно и правно обслужване и управление на собствеността", с I старши ранг. Съдът е установил точно фактическите обстоятелства и е достигнал до обосновани правни изводи. За да отмени оспорения административен акт съдът правилно е приел, че заповедта е издадена от компетентен орган в предвидената от закона форма, но при неправилно тълкуване и приложение на материалния закон и в противоречие с целта на закона. Извел е обосновано извод, че в конкретния случай не са налице материалноправните предпоставки на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл.) и е констатирал несъобразяване с основните принципи, залегнали в Административнопроцесуалния кодекс от органа по назначаване при упражняване на правомощието си да прекрати служебното правоотношение със служителя. Жалбоподателят Д. Иванов (сега ответна страна) е служител в администрацията на Министерски съвет от 1998 г., първоначално по трудово правоотношение, а считано от 2000 г. – по служебно правоотношение, като е заемал различни длъжности. За периода от 1.11.2005 г. до 2.09.2014 г. Д. Иванов е изпълнявал по служебно правоотношение длъжността "главен юрисконсулт" в дирекция "Административно-правно обслужване и управление на собствеността", а от 2.09.2014 г. до 2.02.2017 г. е назначен на длъжността - началник отдел в дирекция "Административно-правно обслужване и собственост". Със заповед № Н-178/03.02.2017 г. на главния секретар на МС, служителят е преназначен на длъжност началник отдел "Административно-правно обслужване, управление на собствеността и обществени поръчки" /АПОУСОП/. Със заповед на министър-председателя № Н-1604/23.10.2017 г. е утвърдено длъжностно разписание на администрацията на МС, считано от 1.11.2017 г., като в дирекция "Административно-правно обслужване и управление на собствеността" с численост от 94 бр. служители, са закрити отдел "Административно-правно обслужване, управление на собствеността и обществени поръчки" и отдел "Информационно обслужване", а е създаден отдел "Административни дейности и обществени поръчки". По предложение на главния секретар на МС и изразено съгласие от Д. Иванов, във връзка със закриването на отдел "Административно-правно обслужване, управление на собствеността и обществени поръчки", със заповед № Н-1647/31.10.2017 г. на главния секретар на МС, жалбоподателят е преназначен на длъжност главен юрисконсулт в отдел "Административни дейности и обществени поръчки", считано от 1.11.2017 година. Със заповед № Н – 1793/21.12.2017 г. на министър-председателя е утвърдено длъжностно разписание, считано от 1.01.2018 г., като в дирекция "Административно-правно обслужване и управление на собствеността" е запазена числеността от 94 щ. бр., закрит е отдел "Административни дейности и обществени поръчки" – 29 щ. бр. и са създадени два отдела – "Обществени поръчки и информационни технологии" – 15 щ. бр. и няма незаети бройки, и "Административни дейности и собственост" – 14 щ. бр., от които тази за длъжността началник отдел е свободна. Със заповед № Н-1796/21.12.2017 г., считано от 1.01.2018 г., служителят е преназначен на длъжност главен юрисконсулт в отдел "Обществени поръчки и информационни технологии". С Постановление № 334/29.12.2017 г. на МС за изменение на Устройствения правилник на МС и на неговата администрация е намалена числеността на дирекция "Административно-правно обслужване и управление на собствеността" с една щатна бройка - от 94 на 93 щатни бройки. С доклад № 02. 24-4/03.01.2018 г. на директора на дирекция "Административно-правно обслужване и управление на собствеността" е направено предложение до главния секретар на МС да бъде съкратена длъжността главен юрисконсулт в отдел "Обществени поръчки и информационни технологии". В обстоятелствената част на доклада е посочено, че със заповед № Н-1793/21.12.2017 г. е утвърдено длъжностно разписание на администрацията на МС, с което в дирекция "Административно-правно обслужване и управление на собствеността" се създават следните отдели: отдел "Административни дейности и собственост", отдел "Обществени поръчки и информационни технологии" и отдел "Снабдяване", а дейностите по процесуално представителство – изготвянето на искови молби, жалби, становища по правни казуси и др., свързани с процесуално представителство на администрацията на МС се обособяват преимуществено в отдел "Административни дейности и собственост". С оспорената заповед № Н-005/04.01.2018 г., главният секретар на МС е прекратил служебното правоотношение на Д. Иванов на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и Постановление № 334/29.12.2017 г. на МС за изменение на Устройствения правилник на МС и на неговата администрация /ДВ, бр. 2 от 3.01.2018 г. /, считано от 4.01.2018 година. Съдът е обсъдил представените по делото писмени доказателства и изслушаната съдебно-икономическа експертиза, в която е направен подробен анализ и съпоставка на длъжностни нива, на функциите и задачите от длъжностните характеристики, относими към спора и на функциите и задачите на длъжността, която е заемал Д. Иванов, както и на заетите и свободни длъжности и обосновано е посочил, че функциите и задачите на длъжността, заемана от служителя - главен юрисконсулт в отдел "Административни дейности и обществени поръчки", се съдържат в длъжностната характеристика на длъжността "главен юрисконсулт" в отдел "Обществени поръчки и информационни технологии", като при последната функциите са разширени, допълнена с нови задължения, изцяло свързани със Закона за обществените поръчки. Съдът е установил също, че в дирекция "Административно и правно обслужване и управление на собствеността" към 1.11.2017 г. има свободни две щатни бройки – 1 щ. бр. за главен експерт и 1 щ. бр. за старши експерт в отдел "Административни дейности и обществени поръчки". Към 1.01.2018 г. има две свободни щ. бр. за длъжностите началник отдел "АДС" и началник отдел "Снабдяване и транспорт" и 1/2 за длъжността изпълнител-хигиенист. Установил е и че към 4.01.2018 г., двете свободни длъжности за началник отдел "Административни дейности и собственост" и началник отдел "Снабдяване и транспорт" се изпълняват от служители от отделите по съвместителство. Длъжността началник отдел "Административни дейности и собственост", съобразно заповед № Н-338/23.03.2018 г., въз основа на доклад да директор на дирекция "АПОУС", е заета считано от 2.04.2018 г. по служебно правоотношение от главен експерт В. Панайотова, изпълнявала до този момент длъжността по съвместителство. При тези фактически установявания, съдът обосновано е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, при спазване на изискванията за форма и съдържание и в съответствие с административнопроизводствените правила, но е материално незаконосъобразна и издадена в противоречие с целта на закона. Съдът е приел, че след настъпилата структурна промяна, в отдел "Обществени поръчки и информационни технологии" в дирекция "АПОУС" е съкратена една длъжност "главен юрисконсулт" - от 2 на 1 щ. бр., т. е. длъжността е запазена, но е намален броят на служителите, ангажирани с нейното изпълнение, като органът по назначаване е обвързан с утвърденото от министър-председателя длъжностно разписание. Привеждайки съществуващия щат към новата структурна промяна обаче, административният орган е бил длъжен да се съобрази с основни принципи и засягайки правата на съответните държавни служители, е следвало да приложи онези мерки, които са били по-благоприятни за тях. Счел е, че по отношение на служителя Д. Иванов органът по назначаването не е спазил цитирания принцип, като преназначавайки лице на друга длъжност от администрацията (макар и не "главен юрисконсулт", а "главен експерт"), е приложил по-неблагоприятна мярка, предвид това, че при наличието на свободна и незаета длъжност за "началник отдел", заемана по съвместителство и впоследствие заета от държавния служител (главен експерт, съвместявал длъжностите). Съдът правилно е приел за релевантно в случая обстоятелството, че към датата на прекратяване на служебното правоотношение на Иванов са били налице вакантни щатни бройки, за които жалбоподателят е отговарял на изискванията да ги заеме, още повече е изпълнявал аналогични функции и задачи в същата дирекция. Като е прекратил служебното правоотношение с жалбоподателя, което съставлява по-неблагоприятна възможност, отколкото да бъде преназначен на друга, дори и от по-ниска степен длъжност, органът по назначаване е издал административния акт в нарушение на целта на закона и в нарушение на принципа на съразмерност. Правилно съдът е посочил, че случая по-благоприятно за администрацията на МС би било преназначаването на един държавен служител, разполагащ с професионален опит, необходимата квалификация и рутина и заемал длъжността "главен юрисконсулт", а до 1.11.2017 г. длъжността началник на отдел "Административно и правно обслужване, управление на собствеността и обществените поръчки") на незаетата длъжност "началник отдел" или дори и на длъжност "главен експерт" при правилна реорганизация. В тази насока аргументирано е изтъкнал, че държавният служител Д. Иванов е с дългогодишен стаж в администрацията на Министерския съвет – 20 г., притежава необходимите квалификационни умения, назначаван е на длъжността началник отдел "Административно-правно обслужване и собственост" за период от почти 3 години, след което е заемал и длъжността началник отдел "Административно и правно обслужване, управление на собствеността и обществени поръчки" за период от почти 1 година. В този контекст, съдът като е проследил хронологично проведените реорганизации в дирекция "Административно-правно обслужване и управление на собствеността", изключително краткото време между последното назначение и прекратяване на служебното правоотношение на служителя, е достигнал до верен извод, че действията на органа не са насочени към оптимизиране на работата чрез осъществяване на дейността от по-малко, но по-квалифицирани служители, а към произволно упражняване на административните правомощия по освобождаване на служителите и назначаване на нови, било такива, които са съвместявали или премествани от други администрации по реда на чл. 81а от ЗДСл, без да е обоснована тяхната необходимост. Изложените мотиви в доклад № 02. 24-4/03.01.2018 г. на директора на дирекция "Административно и правно обслужване и управление на собствеността" не налагат обратен извод, т. к. преценката за намаления обем работа, с който е мотивирана отпадналата необходимост от 2 бр. за юрисконсулт в отдела, визира период от 2 дни: от 1.01.2018 г., когато е създаден отдел "Обществени поръчки и информационни технологии" до 3.01.2018 г. - датата на изготвяне на доклада. Ето защо, съдът правилно е приел, че при запазване на броя на щатната численост (с оглед преназначаването на държавен служител на свободна щатна бройка и преминаването на държавен служител на държавна служба в друга администрация) в дирекцията и извършване на реорганизация, която касае единствено промяна на длъжностите, по същество се цели заобикаляне на закона, чрез промяна само на нормативно определената позиция на длъжността, но при запазена нужда от извършване на задачите и функциите й. Съгласно чл. 4, ал. 2 от АПК, административните актове се издават за целите, на основанията и по реда, установени от закона, като административният орган е задължен, когато от две или повече законосъобразни възможности да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото, както и да се въздържа от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно и не са налице касационни основания за отмяната му, поради което следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора, Министерски съвет - юридическото лице, в чиято структура е касационният жалбоподател, следва да заплати на ответника по касация Д. Иванов сумата 500 лв., разноски за адвокатско възнаграждение пред касационната инстанция. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение,