Решение № 5302 от 24.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11143/2016 г.

Решение № 5302 от 24.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11143/2016 г., V о., докладчик съдията Емил Димитров Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Министъра на здравеопазването, чрез процесуален представител, против решение № 5141 от 18.07.2016 г., постановено по адм. д. № 4285/2015 г. по описа на Административен съд С.- град в частта, с която е отхвърлена жалба на Министъра на здравеопазването срещу решение № 134/24.03.2015 г. на Комисията за защита от дискриминация.

Иска се отмяна на съдебното решение в обжалваната част като неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Претендира разноски.

Ответникът - Комисията за защита от дискриминация (КЗД), чрез процесуален представител оспорва касационната жалба и моли обжалваното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски.

Ответникът - К. С. И., чрез процесуален представител в писмен отговор оспорва касационната жалба и моли същата да бъде оставена без уважение. Претендира разноски.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК . При разглеждането и по същество настоящият съдебен състав установи следното:

С решение № 5141 от 18.07.2016 г., постановено по адм. д. № 4285/2015 г. Административен съд С.-град:

1. Оставя без разглеждане жалба на Министерство на здравеопазването, срещу решение № 134/24.03.2015 г. на Комисията за защита от дискриминация, пети специализиран постоянен заседателен състав и прекратява производството по адм. д. № 4285/2015 г.

1. Отхвърля жалбата на Министъра на здравеопазването срещу решение № 134/24.03.2015 г. на Комисията за защита от дискриминация, пети специализиран постоянен заседателен състав, по преписка № 433/2013 г., с което по оплаквания на К. С. И. за дискриминация по признак "увреждане", КЗД:

• установява на осн. чл. 65, т. 1 от ЗЗДискр, че Министерски съвет на РБ и Министъра на здравеопазването са извършили нарушение на чл. 10 и чл. 11 от ЗЗДискр, изразяващо се в бездействие за осигуряване пълното заплащане на животоспасяващото медицинско изделие "ресинхронизираща система за стимулация с кардиовертер дефибрилатор" във връзка с лечението на нуждаещите се от поставянето му пациенти.

• установява на осн. чл. 65, т. 1 от ЗЗДискр, че Министерски съвет на РБ и Министъра на здравеопазването са извършили дискриминация по признак "увреждане" по см. на чл. 2 от Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания и чл. 2, § 2 вр. чл. 12 от Международния пакт за икономически, социални и културни праваспрямо К. С. И.

• препоръчва на осн. чл. 47, т. 6 от ЗЗДискр Министерски съвет на РБ и Министъра на здравеопазването да предприемат необходимите мерки за премахването на фактическа дискриминация, в която се намират лицата, нуждаещи се от употребата на животоспасяващи медицински изделия, и в частност лицата, нуждаещи се от поставяне на ресинхронизираща система за стимулация с кардиовертер дефибрилатор, в т. ч. създаването на гаранции за достъп до тези животоспасяващи медицински изделия посредством пълното им заплащане от страна на държавата.

Видно от съдържанието на жалбата на Министъра на здравеопазването, предмет на оспорване пред първата инстанция е решение № 134/24.03.2015 г. на Комисията за защита от дискриминация в неговата цялост. Съдът се е произнесъл по жалбата, включително по отношение частта от обжалваното решение, с която КЗД на основание чл. 47, т. 6 от ЗЗДискр е препоръчано на министъра на здравеопазването да предприеме необходимите мерки за премахването на фактическа дискриминация.

В посочената част обаче решението на КЗД не представлява индивидуален административен акт, годен за оспорване. Волеизявлението на КЗД по чл. 47, т. 6 от ЗЗДискр е с препоръчителен характер и не създава права или задължения нито засяга законни интереси на адресата. Съобразяването от органа, в процесния случай Министъра на здравеопазването, с дадените препоръки, е предоставено изцяло на неговата воля. Препоръките по чл. 47, т. 6 от ЗЗдискр не са принудителни административни мерки, нямат правнообвързващ ефект и за изпълнението им не е предвидена държавна принуда. Препоръките не представляват и санкция за техния адресат, а изпълняват превантивна функция, свързана с правомощието на КЗД да осъществява контрол по спазване на антидискриминационното законодателство.

В процесния случай първоинстанционния съд е формирал мотиви без да разграничи отделните части на оспореното решение, като в заключение е приел за законосъобразен извода на КЗД, че с бездействието си компетентният административен орган- Министъра на здравеопазването, е нарушил разпоредбите на чл. 10 и чл. 11 от ЗЗДискр, за което са му дадени съответни препоръки в съответствие с разпоредбата на чл. 47, т. 6. Същевременно с диспозитива на решението е отхвърлена изцяло жалбата, която както се посочи по-горе касае и частта от решението на КЗД, относно даване препоръки на държавни органи за предприемане на превантивни мерки.

Оспорването на Министъра на здравеопазването е било процесуално недопустимо в частта относно дадените препоръки на осн. чл. 47, т. 6 от ЗЗдискр и административният съд е следвало да го остави без разглеждане поради липса на годен за оспорване административен акт, съставляващ процесуална предпоставка за упражняване правото на оспорване от категорията на абсолютните, и да прекрати образуваното по този повод пред него съдебно производство в тази му част.

Ето защо след като АССГ с решението, в обжалваната му част, се е произнесъл по акт, неподлежащ на оспорване, е постановил недопустим съдебен акт, който следва да бъде обезсилен на основание чл. 221, ал. 3 от АПК, а производството по делото в тази му част се прекрати.

В останалата част решението на АССГ е допустимо и правилно.

Правилен е извода на АССГ, че обжалваният административен акт е постановен от компетентен орган, в кръга на правомощията му по чл. 47 от ЗЗДискр и при постановяването му не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, установени в чл. 50 и сл. от ЗЗДискр.

КЗД в съответствие с предоставената и компетентност в чл. 47, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр, в процесния случай е установила, че нуждата от животоспасяващо лечение на К. С. И., страдащ от сърдечна недостатъчност/камерна тахикардия/, поставя същия в значително по-неблагоприятно положение в сравнение с останалите физически лица, включително и в сравнение с пациентите, страдащи от заболявания, които нямат животозастрашаващ характер.

Нарушението е изразено в липсата на пълно реимбурсиране на необходимото животоспасяващо лечение на лицето, осъществимо чрез поставяне на пейсмейкър (CRT-D), с включен кардиовертер дефибрилатор -апарат, който в случай на камерна тахикардия да възобнови сърдечната функция посредством електрошок, като Министерство на здравеопазването и Министъра на здравеопазването са извършили нарушение на чл. 10 и чл. 11 от ЗЗДискр и по този начин са осъществили спрямо К. И. дискриминация по признак "увреждане" по см. на чл. 2 от Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания и чл. 2, § 2 вр. чл. 12 от Международния пакт за икономически, социални и културни права.

Съгласно на § 1, т. 1 от Закона за интеграция на хората с увреждания (ЗИХУ) "Увреждане" е всяка загуба или нарушаване в анатомичната структура, във физиологията или в психиката на даден индивид.

Същевременно според даденото определение в чл. 2 от Конвенцията за правата на хората с увреждания /Ратифицирана със закон, приет от 41-ото НС на 26.01.2012 г. - ДВ, бр. 12 от 10.02.2012 г. Издадена от Министерството на труда и социалната политика, обн., ДВ, бр. 37 от 15.05.2012 г., в сила от 21.04.2012 г./, "Дискриминация по признак на увреждане" означава всякакво правене на разлика, всякакви ограничения или изключения, основаващи се на увреждане, имащи за цел или последица нарушаване или отменяне на зачитането, признаването или равноправното упражняване на всички права на човека и основни свободи в политическата, икономическата, социалната, културната, гражданската или всяка друга област. Това включва всякакви форми на дискриминация, включително отказ за предоставяне на разумни улеснения.

Съответно "Разумни улеснения" означава всякакви необходими и подходящи модификации и приспособления, които не водят до непропорционално или неоправдано обременяване на околните, когато такива са необходими във всеки конкретен случай, за да се осигури на човека с увреждане признаването или упражняването на всички права и основни свободи наравно с всички останали.

В случая безспорно К. И. е попаднал под неблагоприятното въздействие на заболяването и за него са налице обстоятелства по см. на § 1, т. 1 от ЗИХУ. Същият обаче е и засегнато лице, част от определена категория граждани на РБ, а именно тези, страдащи от заболяване сърдечна недостатъчност /камерна тахикардия/, по отношение на които не е осигурено лечение чрез терапия с необходимото медицинско изделие, поради неосигуряването му чрез пълно заплащане на стойността му със средства от републиканския бюджет извън обхвата на задължителното здравно осигуряване и/или от бюджета на лечебните заведения /по чл. 5 от ЗЛЗ./.

Съгласно чл. 12 от Международния пакт за икономически, социални и културни права /Ратифициран с Указ № 1199 на Президиума на Народното събрание от 23.07.1970 г. - ДВ, бр. 60 от 1970 г. Издаден от Министерството на външните работи, обн., ДВ, бр. 43 от 28.05.1976 г., в сила от 23.03.1976 г./, 1. Държавите - страни по този пакт, признават правото на всяко лице да постигне възможно най-добро състояние на физическо и душевно здраве.; 2. Мерките, които държавите - страни по този пакт, ще вземат, за да се осъществи напълно това право, трябва да включват и мерките, необходими за: a) намаляване броя на мъртвородените деца и детската смъртност, както и за здравословното развитие на детето; b) всестранното подобряване хигиената на околната среда и промишлената хигиена; c) предотвратяването и лекуването на епидемичните, ендемичните, професионалните и други заболявания, както и борбата с тях; d) създаването на условия, които да осигурят на всички медицинска помощ и медицинско обслужване в случай на болест.

Липсата на механизъм за изпълнението на действащите законови норми по начин, който да гарантира реализирането на основните права на посочената по-горе група граждани, закрепени в Конституцията на РБ и в международните договори, по които Р. Б. е страна, има за последица и настоящото нарушение на чл. 10 и чл. 11 от ЗЗДискр от страна на МС на РБ и Министъра на здравеопазването. Това е видно и от начина, по който се прилага Законът за медицинските изделия, по-специално в частта му относно регулацията на медицинските изделия, които могат да бъдат заплащани със средства от бюджета на Националната здравноосигурителна каса, от държавния бюджет, извън обхвата на задължителното здравно осигуряване, от държавния бюджет, чрез бюджета на Министерството на труда и социалната политика, от бюджета на лечебните заведения по чл. 5 от Закона за лечебните заведения, както и със средства на лечебните заведения с държавно и/или общинско участие по чл. 9 и 10 от Закона за лечебните заведения.

Според чл. 30а, ал. 1 от ЗМИ, Изпълнителната агенция по лекарствата поддържа на интернет страницата си списък на цитираните медицински изделия, като съгласно чл. 30а, ал. 3 от с. з. условията и редът за включване в списъка по ал. 1 и за неговото поддържане се определят в наредба на Министерския съвет, приета по предложение на министъра на здравеопазването и министъра на труда и социалната политика. В приетата Наредба за условията и реда за съставяне на списък на медицинските изделия по чл. 30а от Закона за медицинските изделия и за определяне на стойността, до която те се заплащат, са посочени както Условията и реда за определяне стойността на медицинските изделия, заплащани от бюджета на НЗОК, така и Условията и реда за определяне стойността на медицинските изделия, заплащани от държавния бюджет извън обхвата на задължителното здравно осигуряване и от бюджета на лечебните заведения по чл. 1, т. 1, буква "г".

Дали медицинското изделие ще бъде заплатено /и в какъв размер/ от бюджета на НЗОК или от дължания бюджет извън обхвата на ЗЗО, е предмет на решение на органа, отговорен за държавната политика в сферата на здравеопазването, поради което негово е задължението "de minimum" при наличната нормативна уредба да намери необходимия баланс в рамките на съответния бюджет и при максимално използване на наличния финансов ресурс, да гарантира изпълнението на поетите от държавата задължения по чл. 4 от Конвенцията за правата на хората с увреждане, чрез осигуряване на съответното разумно улеснение /прилагане животоспасяващ лечебен метод - имплантиране на пейсмейкър (CRT-D), с включен кардиовертер дефибрилатор/, както правилно са приели административния орган и първоинстанционния съд.

Защитеният признак "увреждане" се обосновава не от наличието на съответното заболяване, а от последиците, които това заболяване има за отделния индивид и за група хора, носители на заболяването, които последици препятстват пълноценното им участие в обществения живот равноправно с останалите членове на обществото.

В този смисъл законосъобразни са изводите на съда, че правото на здравни грижи, гарантирано от Конституцията на РБ и приложимата законова уредба - Закона за здравето и Закона за здравното осигуряване, попада в обхвата на забраната на чл. 6, ал. 1 от ЗЗДискр, съгласно който текст забраната за дискриминация действа спрямо всички при упражняването и защитата на предвидените в Конституцията и законите на Р. Б. права и свободи. Министърът на здравеопазването като орган разполагащ и със законодателна инициатива и собствена компетентност, включително да ободрява бюджета на НЗОК, не е предприел необходимите действия с цел осигуряване равни възможности на лицата с увреждания да получават своевременно жизненонеобходимите им медицински изделия, чрез регламентиране пълното им заплащане от бюджета на НЗОК.

Не се кредитират доводите в касационната жалба. Както се отбеляза по-горе, касае се за разумно разпределение на финансов ресурс по изпълнение на действащото законодателство и международните актове, по които РБ е страна, с цел упражняване правото на здравни услуги на определена категория субекти, по отношение на които са налице обстоятелства по см. на § 1, т. 1 от ЗИХУ, по начин, който би им дал възможност да получат достъп до съответния животоспасяващ стандарт на здравеопазване.

На следващо място в процесния случай не касае установяване на пряка дискриминация по см. на чл. 4, ал. 2, вр. чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр по признак "увреждане", а е установено нарушение на чл. 11 и чл. 12 от ЗЗДискр и извършване на дискриминация по признак "увреждане" по см. на чл. 2 от Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания и чл. 2, § 2 вр. чл. 12 от Международния пакт за икономически, социални и културни права, поради което извършването на анализ на "сходни случаи" и аргументиране в този смисъл от страна на КЗД е ирелевантно за настоящия казус.

Съобразно изложеното, като е приел, че административния орган в хода на валидно проведено административно производство е приложил правилно действащите материалноправни разпоредби, първоинстанционния съд е постановил съдебен акт в съответствие с материалния закон.

Не се констатира от настоящия състав необоснованост на първоинстанционното решение. Изводите на Административен съд С.-град кореспондират със събраните по делото доказателства и са формирани след тяхната правилна преценка.

На основание горното настоящият съдебен състав приема, че при постановяване на съдебния акт, в тази му част, не са допуснати посочените от касатора нарушения по чл. 209, т. 3 от АПК. Съдебното решение е законосъобразно и обосновано и следва да бъде оставено в сила.

Предвид изхода на спора следва да се уважи претенцията на Комисия за защита от дискриминация за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Искането е направено своевременно и е основателно в размер на 100 лв., предвид чл. 78, ал. 8 от ГПК вр. с чл. 37 от ЗПП.

Претенцията на К. С. И. за присъждане на разноски не следва да бъде уважена, тъй като няма данни за направени по делото разноски пред настоящата инстанция, нито доказателства за осъществена правна помощ по реда на ЗПП от процесуалния представител на страната адвокат М. А.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, ал. 3 АПК, Върховният административен съд, Пето отделение