Решение № 13716 от 15.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6150/2019 г.

Решение № 13716 от 15.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6150/2019 г., I о., докладчик съдията Мадлен Петрова Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба на директор на Областна дирекция (ОД) на ДФ "Земеделие" гр. Разград, чрез ст. юрк. М. Абилов против решение № 32/25.03.2019 г. на Административен съд – Разград, постановено по адм. дело № 222/2018 г., с което е отменен акт за установяване на публично държавно вземане № 17/06/1/0.0.0362/2/01/04/01 с изх. № 01-170-6500/315#3 от 27.11.2018 г.

В касационната жалба са изложени оплаквания за нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост на решението – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Касаторът оспорва изводите на съда за приложимост на чл. 9б, т. 2 от ЗПЗП в конкретния случай. Счита, че на основание § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД ЗПЗП (ДВ, бр. 2/2018 г.) до изтичане периода на мониторинг т. е. до изтичането на срока, в който съответният бенефициент е задължен да спазва договора за предоставяне на безвъзмездната финансова помощ, е приложим досегашния ред. Позовава се на чл. 63 от Регламент № 1306/2013 г., уреждащ неправомерните плащания, според която разпоредба когато се установи, че даден бенефициент не изпълнява критериите за допустимост, ангажиментите или други задължения, свързани с условията за предоставяне на помощта или подкрепата, предвидени в секторното законодателство в областта на селското стопанство, помощта не се изплаща или се оттегля изцяло или частично и когато е приложимо съответните права по чл. 21 от Регламент (ЕС) № 1307/2013 г. не се предоставят. Счита, че в конкретния случай се касае за правни последици от неизпълнение на задължения по договора за подпомагане от страна на Р. Г., поради което и на основание чл. 63 от Регламент 1306/2013 г. и чл. 38, ал. 1 от Наредба № 14 от 28.05.2015 г. са налице фактически и правни основания за издаване на АУПДВ по чл. 166 ДОПК, а не на решение за финансова корекция по ЗУСЕСИФ.

Искането е за отмяна на първоинстанционното съдебно решение и потвърждаване на оспорения административен акт. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът – Р. Петрова от [населено място], [област], чрез адв. Я. Стоянов оспорва касационната жалба и моли да се остави в сила решението.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на първо отделение, като взе предвид доводите на страните и установените по делото факти, на основание чл. 218 и чл. 220 АПК, приема следното:

Касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна, поради следното:

Предмет на оспорване пред административния съд е бил акт за установяване на публично държавно вземане № 17/06/1/0.0.0362/2/01/04/01 с изх. № 01-170-6500/315#3 от 27.11.2018 г. издаден от директора на ОД на ДФ "Земеделие" – Разград, с който на Р. Петрова от [населено място], [област] е отказано изплащането на финансова помощ представляваща второ плащане по договор № 17/06/1/0.0.0362 от 22.01.2016 г. по подмярка 6.1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР 2014–2020 и е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер 24 447.50 лева. Актът е издаден на основание чл. 166 ДОПК, чл. 20а, ал. 1 от ЗПЗП и чл. 42, т. 8 във връзка с чл. 13, ал. 1, т. 2 пр. второ от Наредба № 14/28.05.2015 г., чл. 18, ал. 1, изр. второ и по аргумент от чл. 9, ал. 2 и чл. 10, т. 2, чл. 38, ал. 1, т. 2 пр. първо, т. 9 във връзка с чл. 13, ал. 1, т. 2 пр. 2 и т. 23 във връзка с чл. 18 от Наредба № 14/28.05.2015 г.

За да отмени оспорения акт съдът е приел, че са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В мотивите си е посочил, че производството по издаване на АУПДВ по чл. 166, ал. 1 ДОПК е приложимо в случаите, когато специален закон не установява други правила за установяване на публичните вземания. Според съда с приемането на ЗУСЕСИФ (ДВ бр. 101/22.12.2015 г. в сила от 25.12.2015 г.) е въведен специален ред за установяване на неправилно изплатените средства по проектите и за извършване на финансови корекции – чл. 69 и сл. от закона. В § 4, ал. 3 от ДР на закона, е предвидено, че по отношение предоставянето на безвъзмездната финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по ПРСР, този закон намира приложение, доколкото друго не е предвидено в конкретно изброени регламенти на ЕС, ЗПЗП или акт по неговото прилагане. От 2018 г. е създадена разпоредбата на чл. 9б ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018 г.), с която е въведено разграничение по отношение на мерките и подмерките, по които управляващият орган провежда производствата по реда на специалния закон и тези, за които се прилагат общите правила на ЗУСЕСИФ. Съдът е приел, че подмярка 6.1. Стартова помощ за млади земеделски стопани не попада в кръга на мерките по чл. 21, параграф 1 б. "а" и "б", чл. 28, чл. 29, чл. 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 г., за които по силата на чл. 9б, т. 1 ЗПЗП е приложим специалният закон. Мерките за финансово стимулиране на млади земеделски стопани, обективирани като стартова помощ, сред които и процесната мярка попадат в приложното поле на чл. 19 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 г., респективно в обхвата на чл. 9б, т. 2 ЗПЗП. С тези аргументи и предвид обстоятелството, че административното производство по издаване на оспорения АУПДВ е започнало на 27.03.2018 г., съдът е приел за приложим реда по ЗУСЕСИФ. На това основание е обосновал краен извод, че е следвало да бъде издадено решение за финансова корекция по чл. 73 ЗУСЕСИФ от ръководителя на управляващия орган. Според съда отказът за извършване на второ плащане по договор за подпомагане не може да бъде извършено чрез АУПДВ.

По тези съображения е приел, че оспореният акт е незаконосъобразен на основание чл. 146, т. 3 АПК и е постановил отмяната му, като е възложил в тежест на администрацията сторените от жалбоподателя съдебни разноски.

Решението е неправилно постановено.

Основателни са оплакванията в касационната жалба за нарушение на материалния закон и съществени нарушения на съдопроизводствените правила.

Принципно вярно съдът е посочил, че към момента на издаване на оспорения АУПДВ от 27.11.2018 г., законът предвижда две самостоятелни административни производства пред ДФ Земеделие по прилагане на мерките от Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ 2014- 2020. Това засяга и установяването на публичните вземания, произтичащи от прилагането на посочените мерки и реда за издаване на административни актове – чрез извършване на финансова корекция по реда на ЗУСЕСИФ или чрез издаването на акт за установяване на публично държавно вземане по реда на чл. 166 ДОПК. Поради това преценката за законосъобразност на оспорения административен акт, в това число и спазването на административнопроизводствените правила по чл. 146, т. 3 АПК, налага да се направи разграничение между производствата, свързани с разходите по ПРСР 2014 – 2020 по ЗПЗП и ЗУСЕСИФ според правната уредба, действаща от влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018).

Съгласно § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ (ред. ДВ бр. 2/2018 г.) предоставянето на безвъзмездна финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на разходите по ПРСР се извършват при условията и по реда на този закон, доколкото друго не е предвидено в Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г. – "Регламент (ЕС) № 1305/2013 г.") и Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ, L 347/549 от 20 декември 2013 г. – "Регламент (ЕС) № 1306/2013"), в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. От тази разпоредба следва, че по отношение разходите по Програмата за развитие на селските райони (ПРСР), ЗУСЕСИФ е общ закон и се прилага, доколкото в специалния закон (Регламент (ЕС) № 1305/2013, Регламент (ЕО) 1306/2013 г., ЗПЗП и актовете по прилагането му) не е предвидено друго.

С влизане в сила на ЗИД ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018 г.) в чл. 1, т. 7 от ЗПЗП е въведена промяна в предмета на правната уредба по този закон, като е ограничено приложното му поле до мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013 и до конкретно изброени мерки и подмерки от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. - по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20 декември 2013 г.), наричан по-нататък "Регламент (EC) № 1305/2013", доколкото в този закон не е предвидено друго за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г.

В тази връзка в чл. 9б ЗПЗП за Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. е предвидено, че производствата пред управляващия орган или Държавен фонд "Земеделие" – Разплащателна агенция, се провеждат посредством:

1. Интегрираната система за администриране и контрол по реда на глава трета от ЗПЗП – за мерките и подмерките по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013;

2. Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕСИФ (ИСУН) по реда и при условията на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове – за останалите мерки и подмерки.

В конкретния случай се касае за административно производство по прилагане на подмярка 6. 1. "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка "Развитие на стопанства и предприятия" от ПРСР за периода 2014 – 2020, която попада в обхвата на чл. 9б ЗПЗП.

Правилно съдът е определил, че тази подмярка не е сред мерките и подмерките изчерпателно изброени в чл. 9б, т. 1 ЗПЗП – по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, ЗЗ и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013. Касае за подпомагане по мярка по чл. 19 от Регламент (ЕО) № 1305/2013 "Развитие на стопанството и стопанската дейност", която съгласно параграф 1, б. а), i, на същата разпоредба, обхваща помощ при стартиране на млади земеделски стопани. На това основание правилно съдът е преценил, че процесната подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани", от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" се обхваща от разпоредбата на чл. 9б, т. 2 ЗПЗП, но въпреки това неправилно е приел, че административното производство е по реда на ЗУСЕСИФ. При преценката си за вида на акта и процесуалния ред за неговото издаване, съдът не е съобразил преходната разпоредба на § 12, ал. 1 от ПЗР на ЗИД на ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018 г.), според която започналите производства по издадените до датата на влизането в сила на този закон наредби по прилагането на мерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. и на мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г. се довършват по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг. Аргумент за приложимост на досегашния ред е и разпоредбата на § 4 от ПЗР на Наредба № 4/30.05.2018 г. за условията и реда за изплащане, намаляване или отказ за изплащане, или за оттегляне на изплатената финансова помощ за мерките и подмерките по чл. 9 б, т. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители, на министъра на земеделието, храните и горите (обн. ДВ бр. 48/08.06.2018 г.) Според тази разпоредба, новата наредба се прилага за проектни предложения по мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от ЗПЗП, подадени след влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на ЗПЗП (ДВ, бр. 2 от 2018 г.)

В конкретния случай производството по подпомагане е започнало по Наредба № 14/28.05.2015 г. за прилагане на подмярка 6. 1 "Стартова помощ за млади земеделски стопани" от мярка 6 "Развитие на стопанства и предприятия" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020 г., издадена на основание чл. 9а от ЗПЗП, въз основа на заявление за подпомагане, подадено от Р. Петрова на 08.07.2015 г., заповед за одобрение на заявлението за подпомагане № 03-170-РД/35 от 20.01.2016 г. на директора на ОД на ДФ Земеделие – Разград и договор за отпускане на безвъзмездна финансова помощ от 20.01.2016 г., преди влизане в сила на ЗИД ЗПЗП /ДВ бр. 2/2018/. Периодът на мониторинг, в който ползвателят е длъжен да предоставя на Фонда изискваните му данни, документи и/или информация необходими за преценка относно точното изпълнение на неговите договорни и нормативни задължения, както и всички други ангажименти, произтичащи от отпусната помощ, е 5 години и шест месеца, считано от сключването му на 22.01.2016 г. съгласно чл. 13, ал. 2 и чл. 43, ал. 4 от договора. Този период не е изтекъл към момента на подаване на заявката за второ плащане и образуване на производството пред ДФ Земеделие по издаване на оспорения акт, поради което за установяване на публични държавни вземания е приложим досегашният ред - чрез акт по чл. 166, ал. 2 ДОПК, а не редът по ЗУСЕСИФ, към който препраща чл. 9б, т. 2 ЗПЗП (ред. ДВ бр. 2/2018 г.)

От друга страна посочените фактически и правни основания за издаване на оспорения акт касаят неизпълнение на критериите за подбор по чл. 42, т. 8 във връзка с чл. 13, ал. 1, т. 2 пр. второ и чл. 38, ал. 1, т. 2 и т. 9 от Наредба № 14/28.05.2015 г., а не основания за извършване на финансови корекции по чл. 70, ал. 1, т. 1- т. 9 ЗУСЕСИФ. В тази връзка основателно е възражението в касационната жалба, че неизпълнението на описаните в АУПДВ задължения се отнася за критериите за допустимост, ангажиментите и другите задължения, свързани с условията за предоставяне на помощта или подкрепата, предвидена в секторното законодателство в областта на селското стопанство по смисъла на чл. 63 от Регламент (ЕО) 1305/2013 г., при които помощта не се изплаща или се оттегля изцяло или частично.

По изложените съображения, настоящият състав намира, че съдът е определил вида на акта и реда за неговото издаване в нарушение на § 12, ал. 1 ПЗР на ЗИД ЗПЗП (ДВ бр. 2/2018), което е опорочило и изводите му за нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на оспорения акт. В решението липсват мотиви по спазването на правилата на АПК за издаване на АУПДВ и по материалната законосъобразност на отказа за извършване на второ плащане и определеното публично вземане за възстановяване на първото плащане по договора, което препятства преценката на касационната инстанция по материалния закон съгласно чл. 220 АПК. Поради това решението следва да се отмени и делото следва да се върне за ново разглеждане от друг състав на административния съд.

При този изход на спора, по разноските за настоящото касационно производство следва да се произнесе първоинстанционният съд, на основание чл. 226, ал. 3 АПК.

Водим от горното, Върховният административен съд, първо отделение,