Решение № 12586 от 22.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 308/2016 г.

Решение № 12586 от 22.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 308/2016 г., IV о., докладчик съдията Светослав Славов Производството е по чл. 185 - чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по жалба на Сдружение "Регионален природозащитен център - На ти с природата", със седалище и адрес на управление, гр. С., ул. "Г. С. Р." №..., вх. ..., представлявано от Г. П., председател на Управителния съвет на сдружението, с която оспорва законосъобразността на разпоредбата на чл. 73, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за лова и опазване на дивеча /ППЗЛОД/, приет с Постановление на Министерски съвет /ПМС/ № 151 от 13.06.2001 г., обн., ДВ, бр. 58 от 29.06.2001 г., в сила от 29.06.2001 г., в редакцията й изменена с § 48 от ПМС № 94 от 22 април 2003 г., който текст гласи: "Унищожаването на подивели и скитащи кучета и котки, както и на кучета, придружаващи стада от домашен добитък, без поставени спъвачки с дължина 30 см. на нивото на лакътната става, в ловностопанските райони се извършва във всички дни на седмицата". С жалбата са релевирани доводи за незаконосъобразност на оспорената разпоредба, поради противоречие с чл. 1 от Протокол № 1 към Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи /ЕКПЧ/, чл. 17, ал. 1 и ал. 3 от Конституцията на Р. Б., чл. 216, ал. 1 от Наказателния кодекс и чл. 40, ал. 2 от Закона за лова и опазване на дивеча /ЗЛОД/. Жалбоподателят прави искане да бъде отменена като незаконосъобразна оспореният текст от подзаконовия нормативен акт. В съдебно заседание, жалбоподателят, представляван от председателят на управителния съвет, заявява становище в което поддържа жалбата си и моли съда да отмени обжалваната разпоредба по наведените доводи в нея. Ответната страна - Министерски съвет на Р. Б., чрез надлежно упълномощения процесуалния представител гл. юрк. И. Г., в съдебното заседание и в представената писмена защита оспорва жалбата с доводи за неоснователност на оспорването, с искане да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответната страна - изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по горите, чрез процесуалния си представител юрк. Д. А. заявява становище за неоснователност на жалбата. Представя писмено становище и моли съда да постанови решение с което жалбата на Сдружение "На ти с природата" да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура излага становище за основателност на искането за отмяна на оспореният текст по съображения, че противоречат на материалноправните норми от по-висока степен, а именно ЗЛОД, както и накърняваща правото на собственост, гарантирана в чл. 17, ал. 1 и ал. 3 от Конституцията на Р. Б.. Предлага жалбата да бъде уважена. Жалбата е предявена срещу разпоредба от нормативен административен акт, подлежащ на оспорване и от сдружение с нестопанска цел, което с оглед предмета си на дейност и приетото с ТР № 2 от 12.02.2010 г. на ОС на съдиите във Върховния административен съд по т. д. № 4/2009 г. има правен интерес от оспорването, поради което е допустима, като по отношение на нейната допустимост съдът се е произнесъл и с определение от 22.01.2016 г. по адм. дело № 308/2016 г. по описа на съда. Разгледана по същество жалбата е основателна. Предмет на оспорване е разпоредбата на чл. 73, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за лова и опазване на дивеча /ППЗЛОД/, приет с Постановление на Министерски съвет /ПМС/ № 151 от 13.06.2001 г., обн., ДВ, бр. 58 от 29.06.2001 г., в сила от 29.06.2001 г., в редакцията й изменена с § 48 от ПМС № 94 от 22 април 2003 г., който текст гласи "Унищожаването на подивели и скитащи кучета и котки, както и на кучета, придружаващи стада от домашен добитък, без поставени спъвачки с дължина 30 см. на нивото на лакътната става, в ловностопанските райони се извършва във всички дни на седмицата", която е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 от ЗНА и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 1 АПК. С разпоредбата на § 11 от Закона за лова и опазване на дивеча, законодателят е делегирал правомощия на Министерският съвет да приеме правилник за прилагането на закона в 6-месечен срок от влизането му в сила, което обосновава извод, че оспореният акт е издаден от орган, който е имал материалната компетентност по смисъла на чл. 76, ал. 1 предл. 2 от АПК. Оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган, при изрично предвидена законова делегация, в рамките на материалната му компетентност и в предписаната писмена форма и е обнародван в Д. вестник, видно от представените по преписката доказателства са спазени всички изисквания на чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 1 от Закона за нормативните актове. Настоящият съдебен състав намира, че атакуваната разпоредба от Правилника за приложение на Закона за лова и опазването на дивеча не съответства на разпоредбата на чл. 40, ал. 2 от Закона за лова и опазването на дивеча и Конституцията на Р. Б. С оспорената разпоредба на чл. 73, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за лова и опазване на дивеча в редакцията й изменена с § 48 от ПМС № 94 от 22 април 2003 г., към текста, който гласи: "Унищожаването на подивели и скитащи кучета и котки в ловностопанските райони се извършва във всички дни на седмицата" е изменена, като след думата "котки" е поставена запетая и добавено "както и на кучета, придружаващи стада от домашен добитък, без поставени спъвачки с дължина 30 см. на нивото на лакътната става". Съгласно разпоредбата на чл. 40, ал. 1 от Закона за лова и опазването на дивеча, в който е регламентирано, че с цел запазване на екологичното равновесие и устойчиво развитие на популациите при доказана необходимост се регулира числеността на някои видове дивеч при условия и по ред, определени с правилника за прилагането на закона, като в ал. 2 от същата разпоредба, конкретно е посочено, че подивелите и скитащи кучета и котки в ловностопанските райони се унищожават. При това изчерпателно посочване на видовете животни и техните характеризиращи признаци за които законодателят е възприел като застрашаващи запазването на екологичното равновесие, като с цел опазването на дивеча е допуснал тяхното унищожаване. В посочената по-горе разпоредба на § 11 от Закона за лова и опазване на дивеча, с която са делегирани правомощия на Министерският съвет приеме правилник, който по смисъла на чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове "Правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност, поради което е основателно възражението в жалбата, че оспореното допълнение към разпоредбата на чл. 73, ал. 3 от ППЗЛОД не кореспондира с този в закона. Нещо повече, след като правното регулиране за опазване на дивеча за което законодателят е предвидил правомощието на Изпълнителната агенция по горите, която се подпомага от ловните сдружения за извършване на унищожаването на подивелите и скитащи кучета и котки е намерило първичната си уредба именно в Закона за лова и опазването на дивеча, но не го е предвидил като мярка по отношение на кучета, придружаващи стада от домашен добитък, без поставени спъвачки, поради което е недопустимо компетентния орган да разширява приложното поле и по отношение на такива животни с посочената поведенческа особеност. Доколкото правомощието на административния орган да издаде нормативен акт за прилагане на закон в неговата цялост, то в случая се касае за доразвиване и регламентиране на хипотеза на чл. 40, ал. 2 от ЗЛОД. В този смисъл допълването на разпоредбата на чл. 73, ал. 3 от ППЗЛОД излиза и извън кръга на въпроси, за които издателят на подзаконовия нормативен акт е бил овластен да го издаде. Законът е нормативен акт от по-висока степен. Правилникът не може да съдържа разпоредби, които противоречат на нормативен акт от по-висок ранг, тъй като съгласно императивното изискване на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове, нормативният акт следва да съответства на Конституцията на РБ и на другите нормативни актове от по-висока степен. Неоснователен е доводът на ответника относно съответствието на допълненият текст в оспорената разпоредба е извършено въз основа на допуснатата от закона възможност за доразвиване на законовата разпоредба на чл. 40, ал. 2 от ЗЛОД, като това допълване съответства на целта на закона, като доразвива идеите му, без да им противоречи. Съгласно тази разпоредба и във вр. с правомощията въведени в чл. 4 от ЗЛОД, където регулацията на правилата за организация на ловното стопанство, което е част от държавната политика и попада в областта на изпълнителната дейност, но третирането на кучетата, придружаващи стадата от домашен добитък, без поставени спъвачки с тези които са подивели и скитащи, като еднакво застрашаващи дивеча в ловностопанските райони не съответства на целта на закона. Характеристиката им "придружаващи стадата" следва да се тълкува, като елемент на социализация в поведението им, поради което е недопустимо тяхното приравняване с подивелите и скитащи кучета. Нещо повече, след като в чл. 91а от ЗЛОД, е уредена от законодателя хипотеза при която е предвидил административно наказателна отговорност на собствениците на овчарски и пастирски кучета без спъвачки извън населени места и има за цел да предпише поведение на лицата, които имат контрол над тези животни, да се въздържат от воденето на кучета без предписаните мерки за предотвратяване на възникване на застрашаващо поведение към дивеча в ловностопанските райони, то с направеното изменение на атакуваната разпоредба е въведно различно третиране при еднаква хипотеза. Възраженията на ответните страни не обосновават извод, различен от изведения, а именно, че обжалваният подзаконов нормативен акт в оспорената част противоречи на норми от по-висок ранг, т. е. е постановен в нарушение на чл. 15, ал. 1 ЗНА, изискващ съответствие на нормативния акт с Конституцията и другите нормативни актове от по-висока степен. Тук следва да се допълни и че съгласно чл. 4, ал. 1 от КРБ, Р. Б. е правова държава и се управлява според Конституцията и законите на страната. Налага се извод за материална незаконосъобразност на оспорената част на разпоредба на чл. 73, ал. 3 от ЗЛОД и твърденията на ответниците за противното не намират опора в закона. На практика с оспорената разпоредба по отношение на кучета, придружаващи стада от домашен добитък за пръв път се въвеждат мерки за тяхното унищожаване, което е в противоречие с чл. 7, ал. 2 от ЗНА. Тези отношения следва да бъдат уредени в първоначално със закон. Подзаконовия нормативен акт би могъл впоследствие да ги конкретизира и да уреди детайлно отношенията по тяхното приложение, но не и да ги въвежда за първи път. Ето защо този текст е добавен в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона. При този анализ и след извършената цялостна проверка по чл. 168, ал. 1 от АПК на отменителните основания по чл. 146 от АПК, и извод за наличие на това по чл. 146, т. 4 от АПК, Върховния административен съд, в настоящия си състав преценява разпоредбите на чл. 73, ал. 3 от ППЗЛОД за незаконосъобразна в оспорената й част и следва да бъде отменена като противоречаща на нормативен акт от по-висока степен. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 пр. 2 АПК Върховният административен съд, четвърто отделение