Решение № 9467 от 28.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2778/2011 г.

Решение № 9467 от 28.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2778/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Йовка Дражева Производството е по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационната жалба на министъра на околната среда и водите против решение по адм. д. № 8197/2010 г. по описа на ВАС, V отделение. Касационният жалбоподател иска отмяна на решението с доводи за необоснованост и нарушение на материалния закон. Съдът тълкувал неправилно, че рециклирането и оползотворяването са с равно по степен значение, което не отговаря на смисъла на чл. 11, ал. 2, т. 2, б. "д" и § 9, ал. 1, т. 6, б. "а", б. "б." и б. "ж", както и на § 1, т. 17 от ПЗР на ЗУО, като има позоваване на Директива 75/42/ЕО от 15.07.1975 г. на Съвета, отменена с Директива 2006/12/ЕО на Европейския парламент. В чл. 7 от Директива 2006/12/ЕО се посочва, че повторната употреба и рециклиране на материали следва да бъдат предпочетени пред оползотворяването на отпадъци за получаване на енергия. Йерархията на отпадъци в чл. 4 посочва рециклирането пред всяко друго оползотворяване. Ясна е разликата и между обезвреждане и оползотворяване. Първоинстанционният съд е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, защото не е обсъдил относимите за спора факти и ангажирани доказателства по делото, вследствие на което е допуснал необоснованост на решението. Въобще липсват мотиви за сключения с "Топливо" ЕООД договор за оползотворяване на опаковки от дървесина само с код R, и липсата на право това дружество да извършва дейност по рециклиране. Отпадъците са ползвани за получаване на брикети за горене и не е изпълнена целта за рециклиране. Използването на отпадъци за получаване на енергия се обозначава с друг код R1 и не представлява рециклиране. Неправилно съдът е приел, че "Импакт Корпорейшън" не носи отговорност за действията на подизпълнителите, с които е в договорни отношения като организация по оползотворяване на отпадъци на опаковки, съгласно чл. 11, ал. 4 от § 1, т. 26 от ЗУО, защото тя гарантира изпълнението на посочени дейности. Липсата на инсталация за рециклиране на площадката на "Ел Ди Си интернешънъл" ЕООД в м."Стоян Станков парцел" е основание за отнемане на разрешителното. Представените договори с три общини не доказват изпълнение на задължение за разделяне на отпадъците. Оспорен е размерът на адвокатското възнаграждение, защото не е дадена възможност на процесуалния представител на административния орган да се запознае с размера и се прави искане за намаляване. Ответната страна "Импакт Корпорейшън" АД оспорва касационната жалба като неоснователна. Рециклирането е форма на оползотворяване на отпадъците по § 1, т. 9 и т. 17 от ДР на ЗУО. Директива 75/42/ ЕИО се отменя с Директива 2008/98/ЕО, считано от 12.12.2010 г. Тази директива създава занапред нова йерархия на опциите за управление на отпадъците, а понятието "рециклиране" има определение в § 1, т. 9 от ДР на ЗУО. Жалбоподателят твърди, че няма задължение да контролира дейности на трето лице, в случая "Топливо" ЕООД, което само по себе си извършва дейност подлежаща на публично-правен контрол от страна на МОСВ. Констативният протокол е от 2010 г., а не от 2009 г. След като "Топливо" ЕООД има право да извършва всички дейности по оползотворяване на отпадък с код R, това означава, че може и да рециклира отпадък - дейност с код R1 по § 1, т. 17, б. "а" от ДР на ЗУО. По второто основание за отнемане на разрешението се обсъждат дейности на трето лице - "Ел Си Си интернешънъл" ЕООД, която дейност може да се контролира само от административния орган. Освен това позоваването на констативен акт от 20.04.2009 г. е неправилно, а има данни за действаща инсталация за 2009 г. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Съдът се е позовал на Директива 75/42/ЕО, която е отменена. Решението на съда противоречи на ЗУО, защото не е съобразен § 1, т. 17 и § 9, ал. 1, т. 6, б. "б" от от ДР на ЗУО. Операцията "оползотворяване чрез изгаряне" не е обозначена като рециклиране. Върховният административен съд, I колегия, петчленен състав, като взе предвид, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК, намира същата за допустима. Разгледана по същество е основателна по следните съображения: С решение № 176/6.01.2011 г. по адм. д. № 8197/2010 г. по описа на ВАС, V отделение, е отменено като незаконосъобразно решение № 136/13.05.2010 г. на министъра на околната среда и водите, с което е отнето разрешение № ООП-18-00/1.06.2007 г., издадено от министъра на околната среда и водите заради неизпълнение на предвидените в чл. 11, ал. 2 от ЗУО цели по оползотворяване и рециклиране на отпадъци от дървесина, пластмаса и за несключени три договора с общини от общо декларирани девет договора за въвеждане на ефективни системи за разделно събиране на отпадъци от опаковки в общини. Съгласно чл. 236, ал. 2 от ГПК вр. с чл. 144 от АПК съдът е длъжен да изложи мотиви за доводите и възраженията на страните, преценка на доказателствата, фактическите констатации и правни изводи. Неизпълнението на това задължение по относими за спора факти, доводи и приложим материален закон, представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Всъщност в обжалваното пред настоящата съдебна инстанция решение са изложени същите правни изводи, които тричленният съдебен състав на ВАС вече е развил към съдебния си акт по адм. д. № 10954/2009 г. по описа на ВАС, V отделение (отменено с решение по адм. д. № 10754/2010 г. по описа на ВАС, II колегия, V членен състав), но с друг предмет на делото - заповед РД-438/5.05.2010 г. за събиране на продуктова такса. Има подробно развити съображения на стр. 2, стр. 3, и стр. 4 от решението кога се дължи заплащане на продуктова такса, които мотиви обаче са неотносими към предмета на спора. Поради тази причина по делото не са изложени правни изводи по всички наведени доводи на страните, относими към правилното решаване на спора. Съдът приел, че оползотворяване чрез изгаряне на отпадъци от дървесина с код R1 за получаване на енергия по § 1, т. 17, б. "а" от ДР на ЗУО представлява постигане на целите по чл. 11, ал. 2 от ЗУО, защото отговаря на чл. 12 от Директива 75/42/ЕО и е регламентиран метод и начин на обезвреждане на отпадък. Относно второто основание за отмяна на административния акт е посочено, че след като жалбоподателят е възложил с договор обработването на пластмасов отпадък на "Ел Ди Си Интернешънъл", той не може да носи отговорност за действията на това юридическо лице. Въобще липсват мотиви дали се приема за установено непостигане на целите по ЗУО относно дейността по отпадъци от пластмаса. За третото основание за отнемане на разрешението са развити правни изводи, че в съдебното производство са опровергани констатациите за несключени договори с три общини Алфатар, Кайнарджа и Дулово, защото такива договори са представени с дати от 21.07.2009 г. и от м. октомври 2009 г. Няма развити съображения дали за търговското дружество жалбоподател е налице задължение за сключване и изпълнение на договори за разделно събиране на отпадъци с посочените три общини, за да е от значение доказването на този факт като основание за отнемане на разрешение. Съгласно чл. 68, т. 2 от ЗУО компетентният орган отнема разрешението по чл. 37 за извършване на дейностите по оползотворяване и/или обезвреждане на отпадъци, когато са налице действия или бездействия от страна на организацията по оползотворяване и това е довело до съществено неизпълнение на целите по този закон или на наредбите по чл. 24, ал. 2. "Импакт Корпорейшън" АД е организация по оползотворяване на отпадъци по опаковки по смисъла на чл. 11, ал. 4 и § 1, т. 26 от ДР на ЗУО. Касационният жалбоподател твърди, че съдът приел неправилно "Импакт Корпорейшън" АД за дружество, което пуска на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, но това са мотивите на стр. 3 от решението, които са неотносими към предмета на спора, защото са развити относно продуктовата такса - предмет на адм. д. № 8197/2010 г. по описа на ВАС, V отделение. За правилното решаване на спора съдът е дължал отговор на въпроса дали е налице действие или бездействие от страна на организацията по оползотворяване и дали то е съществено неизпълнение на целите по Закона за управление на отпадъци и наредбите по чл. 24, ал. 2 от ЗУО. Освен това в настоящия казус е издаден административен акт, с който е отнето разрешение заради допуснати три нарушения от търговското дружество, поради което е налице обективно съединяване на волеизявленията на административния орган в една заповед и съдът е длъжен да отговори на въпроса: в случай, че за някое от нарушенията не е налице основание за отнемане на разрешение, неопорочената част от заповедта може ли да породи самостоятелно целените правните последици ("Административно право", автор К. Лазаров, изд. "Фенея, 2009 г.). По одиторския доклад на дружеството, изготвено от регистриран одитор Атанаска Симеонова, внесено с вх. № 26-00-1116/30.03.2010 г. за периода от 1.01.2009 г. до 31.12.2009 г. от общо 16 128, 390 тона отпадъци е посочено, че общо са рециклирани отпадъци от опаковки 7 633.604 тона, при оползотворени отпадъци от опаковки в същия размер от 7 633.604 тона, от които се сочат 743. 000 тона от дърво, което представлявало рециклирани отпадъци от опаковки от дърво 28,11 %, при установени задължителни квоти по § 9, ал. 1, т. 6, б. "ж" от ЗУО от 15 %. Проблемът е, че дървесината е преработена в брикети за горене по договор с друго дружество - преработвател, притежаващо разрешение за дейност по оползотворяване на отпадъци ( № 11-ДО-148-01 от 18.06.2009 г.) с код R и код на отпадъка 15 0103. Всички лица, които по чл. 11, ал. 1 от ЗУО пускат на пазара продукти след употребата, на които се образуват масово разпространени отпадъци, отговарят за тяхното разделно събиране, повторна употреба, рециклиране и оползотворяване, като тези си задължения те изпълняват индивидуално или чрез колективни системи, представлявани от организация по оползотворяване (чл. 11, ал. 4), след получаване на разрешение по чл. 37 от ЗУО. "Импакт Корпорейшън" АД е такава организация по оползотворяване, с предмет на дейност управление на дейностите по разделно събиране, рециклиране и оползотворяване на масово разпространени отпадъци, чрез която се изпълняват задължения посочени в чл. 11, ал. 1 от ЗУО. Издадено й е разрешение № ООп-18-00/1.06.2007 г. на основание чл. 64, ал. 1 вр. с чл. 62, ал. 1 от ЗУО на министъра на околната среда и водите за срок до 1.06.2012 г. за извършване на дейности по организация по оползотворяване за изпълнение на задълженията по чл. 11, ал. 1, ал. 2, ал. 3, ал. 4, т. 2 и ал. 6 от ЗУО и Наредбата за опаковките и отпадъците при спазване на задължителните условия, регламентирани в Приложение № 1 към разрешението. Сред тях са различни задължения с оглед осигуряване изпълнението на целите по чл. 11, ал. 2 от ЗУО и сроковете по § 9 от ПЗР на ЗУО, включително по т. 24 осигуряване за своя сметка изпълнението на заложените разчети в инвестиционната й програма за изпълнение на целите на нейните членове по ЗУО и Наредбата. Видно от чл. 62, ал. 4, т. 7 от ЗУО и чл. 29 от Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки задължително при издаване на разрешението се представя програма по чл. 29, ал. 1, т. 4 от ЗУО за управление на дейностите по отпадъците, с която програма търговското дружество се задължава като организация, извършваща дейност по оползотворяване на отпадъците. "Целите по този закон" по смисъла на чл. 62 от ЗУО са посочени в чл. 1, ал. 3 от ЗУО и чл. 11, ал. 2 вр. с § 9 от ПЗР на ЗУО и представляват такова управление на отпадъците (като съвкупност от права и задължения, решения и действия и дейности, свързани с образуването и третирането им, както и формите на контрол върху тези дейности) с цел предотвратяване, намаляване или ограничаване на вредното им въздействие върху човешкото здраве и околната среда. Цел по закона е рециклиране и оползотворяване на отпадъците от опаковките като процент от теглото им, подробно посочено в чл. 11, ал. 2, т. 1 и т. 2 от ЗУО, като отделно законодателят посочва поетапно постигане на целите в сроковете по § 9 на ПЗР от ЗУО. От гледна точка на така изброените по-горе цели, съдът няма изложени мотиви защо приема, че същите са постигнати по отношение рециклиране на отпадъци от дървесина и пластмаса. Относно приложението на чл. 62 от ЗУО първоинстанционният съд е развил и неправилни изводи, че дружеството не може да носи отговорност за чужди действия. Всъщност не това се има предвид в закона. Основание за отнемане на разрешение са такива действия и бездействия на организацията по оползотворяване, които да са в причинна връзка с непостигането, на която и да е от целите "по" Закона за управление на отпадъците. Става въпрос за такова поведение на организацията (действие или бездействие), което да има за резултат непостигане целите на закона и виновно поведение не се търси. Достатъчно е да не са постигнати заявените с програмата на организацията и посочените от закона цели. Така е, защото е важно да се постигне такова управление на отпадъците, което да е в интерес на цялото общество и здравето на отделния индивид. Организация по оползотворяване на отпадъците е длъжна така да организира разрешените й по ЗУО дейности и съответно да избере подходящите изпълнители, за да успее да постигне целите по ЗУО. Друго тълкуване на сега действащото законодателство би имало за последица прехвърляне на поети пред държавата задължения и отговорности по управлението на отпадъците на други трети лица, които са във веригата по третиране на отпадъците, което е недопустимо в отношенията между държавата и организацията по оползотворяване на отпадъците, поела задължения във връзка с управлението на отпадъците. Съгласно чл. 15 "Отговорност за управление на отпадъците", т. 2 от Директива 2008/98/ЕО от 19.11.2008 г. на Европейския парламент и на Съвета, държавите членки могат да определят условията за носене на отговорност и да решат в какви случаи първоначалният причинител на отпадъци носи отговорността по цялата верига на третиране на отпадъците или в кои случаи отговорността на причинителя и на притежателя може да бъде поделена или прехвърлена между лицата, участващи във веригата на третиране. Вярно, че тази директива е със срок на транспониране до 12.12.2010 г., т. е. към момента на издаване на Решение № 136 от 13.05.2010 г. не е имала директно действие, но цитираният текст е само аргумент, че в рамките на ЕО няма задължително правило кой точно по веригата за третиране на отпадъци трябва да носи отговорност, защото тази преценка е предоставена изцяло на националния законодател. Първоинстанционният съд е обсъждал Директива 75/42/ЕО, но същата е отменена с Директива 2006/12/ЕО, която прави по-ясно разграничение между производител и притежател на отпадъци, дава определения на понятията "управление", "обезвреждане" и "оползотворяване" и насърчава с преамбюла и чл. 3, б. "б" оползотворяването на отпадъци чрез рециклиране пред използването им като източник на енергия, посочва и операциите по оползотворяване (Приложение II Б) като видове, един от които е рециклирането. Няма спор, че дървесните отпадъци от опаковки са ползвани за брикети за получаване на енергия по смисъла на § 1, т. 17, б. "а" от ДР на ЗУО, което е само вид оползотворяване на отпадъци с код R1. Съгласно § 9, ал. 1 от ПЗР на ЗУО целите по чл. 11, ал. 3 се постигат поетапно, като по § 9, ал. 1, т. 6 от 1.01.2009 г. до 31.12.2009 г. не по-малко от 15 на сто от теглото на образуваните отпадъци от опаковки от дървесина се рециклират. Изразът "оползотворяване на отпадъци" е обяснен в § 1, т. 17 от ДР на ЗУО и включва всяка една от операциите по използване на отпадъците като гориво или по друг начин за получаване на енергия ( R1), пречистване или регенериран на разтворители (R2), рециклиране или възстановяване на органични вещества, които не са използвани като разтворители (R3), рециклиране или възстановяване на метали и метални съединения (R4) и т. н., т. е. рециклирането е вид оползотворяване и представлява дейност за възстановяване или възобновяване на суровинните свойства, както гласи определението по § 1, т. 9 от ДР от ЗУО. Съдът неправилно тълкува посочените текстове от закона, а не е изложил мотиви защо счита, че са постигнати целите по ЗУО от гледна точка на посочените по-горе разпоредби и Директива 2006/12/ЕО, след като няма рециклиране на дървесни отпадъци по смисъла на § 1, т. 9 от ДР на ЗУО за 2009 г. Единственият довод на съда да приеме, че не е налице основание за отнемане на разрешението заради нерециклирани пластмасови отпадъци е, че по договор сключен между "Импакт Корпорейшън" АД и "Ел Ди Си Интернешънъл" от 3.01.2009 г. и 23.11.2009 г. първото дружество като възложител е предоставило на второто търговско дружество като преработвател да приеме на своята площадка и рециклира срещу заплащане отпадъци от пластмаса, поради което за липсата на инсталация на площадката в местността "Стоян Станков парцел" с. Извор, "Импакт Корпорейшън" АД не може да носи отговорност. Тези изводи на съда са незаконосъобразни, предвид изложеното по-горе относно отговорността. При новото разглеждане на делото съдът следва да обсъди дали съобразно чл. 170, ал. 1 от АПК административният орган е доказал съществено неизпълнение на целите по закона за календарната 2009 г. Контролът по ЗУО е правомощие на съответните посочени в закона органи и по принцип бива предварителен, текущ и последващ, поради което следва да се обсъдят ангажираните доказателства с извършения последващ контрол през 2010 г. Относно спора дали е налице основание за отнемане на разрешение, заради нарушение на чл. 21, ал. 1 от НООО във връзка с липсата на сключени и неизпълнени договори с общините Алфатар, Кайнарджа и Дулово за разделно събиране на отпадъци, първоинстанционният съд е развил мотиви, че в хода на съдебното производство са представени договори с тези общини и те опровергават констатациите за липсата им. Посочено е, че констативният протокол от 20.04.2010 г. е неотносим за спора. Липсват правни изводи дали за "Импакт Корпорейшън" ЕООД съществува въобще задължение да сключва договори с общини за разделно събиране за 2009 г., за да се обсъжда доказването му, в какъвто смисъл има оплаквания в първоинстанционната жалба. Решението следва да бъде отменено, като делото да се върне за ново разглеждане от друг тричленен съдебен състав, който да обсъди действащата правна уредба към момента на издаване на решение № 136/13.05.2010 г. на министъра на околната среда и водите, съобразно ангажираните по делото доказателства и установени факти за действия и бездействия за неизпълнение на целите по ЗУО и наредбите по чл. 24, ал. 2. При новото разглеждане на делото следва да развият правни изводи относно прилагането на посочените в мотивите към настоящата решение разпоредби и разликата, която законодателят прави между отделните видове дейности по оползотворяване на отпадъците, сред които рециклирането и целите по закона, които се постигат с всяка от тези дейности. В случай, че приеме за недоказано някое от трите основания за отнемане на разрешението, съдът е длъжен да развие съображения дали в останалата си част заповедта може да породи правни последици. По отношение на искането за намаляване на адвокатското възнаграждение ще се произнесе първоинстанционния съд при новото разглеждане на спора. Предвид изложеното и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, I колегия, петчленен съдебен състав,