Решение № 270 от 10.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3135/2016 г.

Решение № 270 от 10.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3135/2016 г., IV о., докладчик председателят Галина Матейска Производството пред тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по постъпила касационна жалба от Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" гр. С., чрез юрисконсулт Д. К., срещу решение № 10 от 14.01.2016 г. по адм. дело № 744/2015 г. на АС (Административен съд) - П., III състав, с което се отменя по жалбата на К. А. Д., Уведомително писмо с изх. № 02-130-6500/4506 от 13.08.2014 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схеми и мерки за директни плащания за кампания 2013 г. и административната преписка се изпраща за ново произнасяне. Жалбоподателят счита, че решението е незаконосъобразно, постановено при неправилно прилагане на материалния закон и необоснованост, поради което моли да бъде отменено и вместо него да се постанови друго, с което да се остави без уважение жалбата срещу процесния индивидуален административен акт. В жалбата са развити подробни съображения за така заявените пороци, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касаторът обжалва решението и в частта относно присъдените разноски като твърди, че е направено възражение за прекомерност, а освен това разноските следва да бъдат определени при окончателното разрешаване на правния спор, а в случая диспозитивът на решението е отмяна на административния акт и връщане на преписката на административния орган за ново произнасяне. Ответникът - К. А. Д. от гр. П., не заявява становище по жалбата. Участващият в производството по делото на основание чл. 217, ал. 2 от АПК представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че касационната жалба е допустима и по същество е неоснователна. Не са налице касационните основания по чл. 209, т. 3 от АПК и решението на административния съд като законосъобразно следва да бъде оставено в сила. С оглед датата на изпращане чрез куриерска служба BUL POST - 11.02.2016 г., настоящият състав на ВАС намира, че входираната на 12.02.2016 г. касационна жалба на Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" гр. С., се явява депозирана в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14-дневен срок от съобщаване на решението на 28.01.2016 г., и като подписана от надлежно упълномощен процесуален представител на страна по чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, е процесуално допустима. Разгледана по същество, се явява неоснователна. С решение № 10 от 14.01.2016 г. по адм. дело № 744/2015 г., в производство по реда на чл. 145 от АПК, Административен съд - П., III административен състав, на основание чл. 172, пр. 2 от АПК, ОТМЕНЯ Уведомително писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за кампания 2013 г., изх. № 02-130-6500/4506 от 13.08.2014 г. на Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" Разплащателна агенция - А. Д., в частта, с която е наложена санкция и е отказано изплащане на субсидията по НР1 в размер на 2740.86 лева, по СЕПП в размер на 6868.67 лева, а по НР2 в размер на 16.43 лева, като е наложена и санкция за бъдещ период по СЕПП в размер на 3002.14 лева, а по НР1 в размер на 2433.21 лева. С втори диспозитив съдът ИЗПРАЩА преписката на Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция за ново произнасяне, в едномесечен срок от влизане в сила на решението, с указания по тълкуването и прилагането на закона съобразно изложеното в мотивите и с трети диспозитив съдът ОСЪЖДА Изпълнителния директор на Д. фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция да заплати на К. А. Д. от гр. П., ул. "А. К." .№... направените по делото разноски в размер на 710 лева. За да постанови този резултат, първоинстанционният съд, който според разпоредбата на чл. 164 от АПК разглежда делото в състав от един съдия, от установените по делото факти и съпоставянето им към материалното право, е направил правния си извод, че при извършената административна проверка е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила от страна на ДФЗ, поради това, че допустимият слой площи за подпомагане е бил променен след подаване на заявлението за подпомагане на площ, като не е налице процесуален ред, по който жалбоподателката да може да се запознае с материалите и евентуално направи възражения, които ако биха били разгледани, вероятно резултатите от уведомителното писмо биха били други. Освен това съдът е констатирал, че не е извършена проверка и не са установени вида на заявените за подпомагане пасища - това дали са продуктивни или слабопродуктивни, каквато класификация същите следва да имат съгласно чл. 14, ал. 1 от Наредба № 5/10.03.2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища. Съдът се е позовал на изслушаната съдебно-техническа експертиза, според която изключените площи от заявлението на жалбоподателката представляват пасища, мери, които съгласно изработената Карта на възстановената собственост (КВС) са девета категория и се класифицират като слабопродуктивни пасища на основание чл. 14, ал. 5 от Наредба № 5/10.03.2010 г. При изготвяне на специализирания слой МЗХ, като орган, който поддържа СИЗП не се е съобразил с данните, предоставени от КВС по отношение на категориите почви при класификацията на пасищата, както и не са направени проверки на място за определяне на видовете и гъстотата на съществуващата растителност. Съдът е счел, че това процесуално нарушение, допуснато в хода на административното производство е съществено, тъй като е повлияло върху крайния акт, с който е приключило производството. Нарушенията на административнопроизводствените правила на чл. 35 и чл. 36 от АПК е послужило като основание на съда да отмени оспореното писмо и да върне преписката за преизчисления на оторизираната сума. Предвид този изход на делото, съдът е счел, че следва да осъди ответника да заплати направените пред първата инстанция разноски по делото - своевременно поискани от жалбоподателя в размер на 710 лева, от които 10 лв. внесена държавна такса и 700 лв. за адвокатски хонорар. Така постановеното съдебно решение е правилно. Преди всичко следва да се отбележи, че производството по адм. дело № 744/2015 г. по описа на Административен съд - П. е повторно образувано след отмяната на първото съдебно решение, постановено по адм. дело № 823/2014 г., с решение № 10521 от 12.10.2015 г. на тричленен състав на Върховния административен съд - Четвърто отделение по адм. дело № 5290/2015 г. и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на същия съд. Касационният състав е констатирал, че са останали неизяснени правнорелевантни за спора факти и обстоятелства по делото, а именно налице ли е съответствие между обжалваната част от оспореното уведомително писмо и заповед № РД - 09-114/27.02.2014 г., с която е одобрен окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", в частта й за процесните парцели, заявени от К. А. Д., което следва да се установи с експертиза, а освен това вещото лице следва да извърши проучване при ответника и да даде заключение дали е извършена проверка относно вида на заявените за подпомагане площи - дали те са продуктивни или слабопродуктивни пасища. П. А. съд - П. е обжалвано УВЕДОМИТЕЛНО ПИСМО ЗА ИЗВЪРШЕНА ОТОРИЗАЦИЯ И ИЗПЛАТЕНО ФИНАНСОВО ПОДПОМАГАНЕ ПО СХЕМИ И МЕРКИ ЗА ДИРЕКТНИ ПЛАЩАНИЯ за кампания 2013 г., издадено от Изпълнителния директор на ДФ (Д. фонд) "Земеделие", гр. С., с изх. № 02-130-6500/4506 от 13.08.2014 г. С това писмо адресатът К. А. Д. от гр. П., ул. "А. К." .№..., УРН: 487316 се уведомява за оторизирана и изплатена субсидия по отношение на подадено Заявление за подпомагане с УИН: 13/110413/68100 за кампания 2013, както следва: П. С. за единно плащане на площ (СЕПП) - за декларираните в заявлението площи и след прилагане на процедурата по чл. 58 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. на Комисията от 30 ноември 2009 г. е оторизирана сумата от 0 лева, тоест въпреки, че е поискана сума от 6868.67 лева, не е оторизирана и респективно не е изплатена никаква сума, видно от Таблица № 1 и Таблица № 2. По мярката"Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони" (НР1) - за декларираните в заявлението площи и след прилагане на процедурата по чл. 16 от Регламент (ЕС) № 65/2011 г. на Комисията от 27 януари 2011 г. е оторизирана сумата от 0 лева, тоест въпреки, че е поискана сума от 2740.86 лева, не е оторизирана и респективно не е изплатена никаква сума, видно от Таблица № 1 и Таблица № 2. По мярката "Плащания на земеделски стопани за райони с ограничения, различни от планинските райони" (НР2) - за декларираните в заявлението площи и след прилагане на процедурата по чл. 16 от Регламент (ЕС) № 65/2011 г. на Комисията от 27 януари 2011 г. е оторизирана сумата от 1542.93 лева, тоест от поисканите 1559.36 лева, сумата е намалена с 16.43 лева, видно от Таблица № 1 и е изплатена сумата посочена в Таблица № 2. Освен това, са наложени санкции за бъдещ период в размер общо на 5435.35 лв. и по конкретно: по СЕПП в размер на 3002.14 лв. в съответствие с чл. 58 от Регламент 1122/2009 г. и по НР1 в размер на 2433.21 лв. в съответствие с чл. 16 от Регламент 65/2011 г. Изобщо вече няма никакъв спор по въпроса, че писмото, макар и да е наречено "уведомително", не само уведомява, но и засяга пряко и непосредствено правата и законните интереси на земеделския производител - кандидат за подпомагане, поради което носи белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК и подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по критериите на чл. 146 АПК. Няма вече и спор в съдебната практика, че уведомителните писма са мотивирани, като мотивите се съдържат както в съответните колони на таблиците в самия административния акт, така и в тези, които са посочени като приложения към него - неразделна част от акта. Словесната и табличната част на уведомителното писмо представляват едно цяло и затова се приема, че в административния акт се съдържат и правни, и фактически основания, поради което същият се явява мотивиран и не страда от порока по чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Точно това е приел и предходният тричленен състав на ВАС - Четвърто отделение в своето решение по адм. дело № 5290/2015 г. На това място следва за прецизност да се отбележи, че според подадените от К. А. Д. Заявление за регистрация 2013 от 18.03.2013 г. и Заявление за подпомагане 2013 от 26.03.2013 г. - Форма за физически лица, лицето е кандидатствало за финансово подпомагане още и по Схема за национални доплащания за крави с бозаещи телета, обвързана с производството (НДК), но в процесното уведомително писмо няма произнасяне по тази схема, няма и жалба и затова НДК не е била предмет на обсъждане в развилите се досега три съдебни производства. Необходимо е да се посочи за пълнота, че финансовото подпомагане в Р. Б. започва от 2007 г., тоест 2007 г. е първата година за която земеделските стопани имат правото на директни плащания за земеделските площи, които ползват на територията на страната, като подаването на заявления продължава и за кампания 2013 г. Целта е да се подпомагат земеделските производители при провеждане на Общата селскостопанска политика на Европейския съюз (ОСПЕС), за която вече има нов програмен период "2014 - 2020 г.", като са предвидени нови мерки, нови условия и ред за подпомагане. За процесния период от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) "2007 - 2013 г." като нормативна база е приложимо както националното законодателство - Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и множество наредби, така и различни Регламенти (ЕО или ЕС) относими за конкретния период. За изпълнение на функциите на Разплащателната агенция за прилагане на ОСПЕС се създава Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК), което е изискване по Г. 4 на Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета и дял III от Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. На основание чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП е издадена и специална Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол. Според чл. 1 от тази Наредба (преди изменението в ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.), системите са: 1. система за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане; 2. система за идентификация на земеделските парцели; 3. система за идентификация и регистрация на животните; 4. интегрирана система за контрол и 5. интегрирана информационна система. Всички посочени системи с изключение на т. 4 се изграждат и поддържат въз основа на регистри и графична информация като компютризирани база данни. Интегрираната система за контрол (т. 4) служи за извършване на проверки на подадените заявления за подпомагане, а електронната база данни за годните за подпомагане площи е част от СИЗП (Системата за идентификация на земеделските парцели) - последната е основна част от ИСАК (Интегрирана система за администриране и контрол). Правното основание е чл. 37 от ЗПЗП (преди изменението в ДВ, бр. 12 от 13.02.2015 г.) и чл. 24 от Наредбата (преди изм. в ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.). Проверките са два вида: административни и проверки на място. Административните проверки на подадените заявления се извършват като се съпоставят включените в тях данни с данните от системата за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане, системата за идентификация на земеделските парцели и системата за идентификация и регистрация на животните и от своя страна включват: 1. проверки за допустимост на кандидата; 2. проверки за допустимост на земеделските площи; 3. кръстосани проверки между данните в заявлението и отделните регистри; 4. кръстосани проверки между данните в отделните заявления за наличие на едни и същи площи, декларирани от повече от един земеделски стопанин. Проверките на място се правят не на всички заявления, а на случаен принцип (метод на риск-анализ) само на 5 % от подадените заявления за подпомагане, като се извършват чрез: инспекция на земеделското стопанство и методи за дистанционно наблюдение. Цялата тази описана процедура се развиваше при действащата към датата на издаване на процесното уведомително писмо нормативна регламентация преди изменението на ЗПЗП и Наредбата през 2015 г. През 2012 г. в СИЗП се създава специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", който се обновява и актуализира за всяка кампания. Този специализиран "слой" представлява дешифрация (дистанционно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, изготвена чрез самолетно или сателитно заснемане на територията на страната за съответната година. В конкретния случай не е било спорно, че за кампания 2013 г. със заповед на Министъра на земеделието и храните № РД 09-840 от 02.12.2013 г., на основание чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105 от 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол, е одобрен обновен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", а със заповед на Министъра на земеделието и храните № РД 09-114 от 27.02.2014 г., на основание чл. 16г, ал. 2 от същата Наредба № 105/2006 г., е одобрен окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", като на ДФ "Земеделие" са предадени цифрови географски данни от СИЗП. На това място за яснота е необходимо да се направи разграничение между двата вида заповеди на министъра на земеделието и храните - едната е за одобряване на обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" и както се каза се издава на основание чл. 16б от Наредба № 105/2006 г., а другата е за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" и се издава на основание чл. 16г от Наредба № 105/2006 г. Само за прецизност проследявайки законодателството следва да се посочи още, че след изменението на наредбата в ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г., окончателният специализиран слой вече е наречен "Площи, допустими за подпомагане", както всъщност е бил наречен в една предходна редакция на наредбата в ДВ, бр. 21 от 13.03.2012 г. За конкретния случай е приложима редакцията, в която специализираният слой е наречен "Площи в добро земеделско състояние". В случая на заявените от жалбоподателката К. А. Д. площи не са извършвани проверки на място, а са извършени само административни проверки. Физическата проверка на място не е задължителна и се извършва само на 5% от подадените заявления на случаен принцип, в която извадка не е попаднало заявлението на този кандидат. Противно на приетото от първоинстанционния съд, от данните по делото се установява, че на К. А. Д. е дадена възможност, от която тя се е възползвала като е подала възражение срещу заповед № РД 09-840/02.12.2013 г. на Министъра на земеделието и храните за одобряване на обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", за кампания 2013 г., за четири парцела. Извършена е проверка по възражението, която по принцип е по два начина: в случаите, в които заявените от кандидата площи попадат в частта от територията на страната покрита със самолетни/сателитни снимки от същата година, се проверява коректността на извършената дешифрация, а в другите случаи, когато заявените за подпомагане площи са определени за теренна проверка на място, се проверява коректността на нанасяне на констатацията от проверката в базата данни на СИЗП и на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за съответната кампания. Случаят на жалбоподателката попада в първия подход за проверка, каквато е извършена и резултатите са отразени в писмо изх. № 94-1364 от 16.04.2014 г., надлежно връчено на 24.04.2014 г., видно от приложеното още по първото адм. дело № 823/2014 г. "известие за доставяне". Безспорно е, че на декларираните площи не са извършвани теренни проверки (междувпрочем разпоредбите за които са отменени като незаконосъобразни с решение № 1155 от 02.02.2015 г. по адм. дело № 10538/2014 г. на тричленен състав на Върховния административен съд - Второ отделение, оставено в сила с решение № 7501 от 22.06.2015 г. по адм. дело № 4327/2015 г. на петчленен състав на Върховния административен съд). По същото това дело пълномощникът на жалбоподателката е заявил в открито съдебно заседание на 24.11.2014 г., че не са обжалвали Заповед № РД 09-114/27.02.2014 г. на Министъра на земеделието и храните, като се е позовал на раздел IV от същата. Съгласно посочения раздел от заповедта, "при несъгласие с резултатите от извършените от Разплащателната агенция окончателна оторизация и плащания на площ за 2013 г., вкл. на основание несъгласие с обхвата на окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за Кампания 2013, всеки земеделски стопанин може да оспори тези резултати чрез обжалване на издаваното от Разплащателната агенция след окончателната оторизация официално уведомително писмо (индивидуален административен акт), в което същите са обективирани". Точно това е направила и К. А. Д., като е обжалвала Уведомителното писмо за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания за кампания 2013 г., с изх. № 02-130-6500/4506 от 13.08.2014 г. на Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция, а не заповедта на Министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", за кампания 2013 г. Въпросът какъв е характера на тази заповед и възможността за нейното обжалване е разрешен две години по-късно, а именно в Тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г. на Общото събрание на съдиите от двете колегии на Върховния административен съд, постановено по тълкувателно дело № 1/2015 г. и по-конкретно в точка 2 е прието, че е допустим съдебен контрол на заповедта на министъра на земеделието и храните, издадена на основание чл. 16г, ал. 4 (предишна ал. 2) от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, с която се одобрява окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние". От изложеното до тук следва извода, че дори първоинстанционният съд да е осъществил косвен съдебен контрол върху законосъобразността на заповед № РД 09-114/27.02.2014 г. на друг административен орган - Министъра на земеделието и храните, както твърди касационния жалбоподател, то това е направено в съответствие с раздел IV на същата тази заповед. Изпълнени са и указанията на тричленния състав на ВАС в отменителното решение, което е задължително за по-долната съдебна инстанция, а именно, да се установи вида на заявените за подпомагане пасища - дали те са продуктивни или слабопродуктивни. Според приетото по делото заключение на вещото лице - агроном-полевъд, както е посочил и първоинстанционния съд, по Картата на възстановената собственост (КВС), земите са IХ-та категория, която се квалифицира като слаба продуктивност. Според приетото по делото заключение на вещото лице със специалност "Геодезия и картография", площите извън допустимия слой, тоест изключените площи са установени като неподходящи поради наличие на мозаечно разположени храсти, групи дървета и оголен скалист терен. Тези площи представляват пасища, мери, които по изработената КВС са девета категория и се квалифицират като слабопродуктивни на основание чл. 14, ал. 5 от Наредба № 5/10.03.2010 г. и при изготвяне на специализирания слой МЗХ не се е съобразил с данните, предоставени от КВС по отношение на категориите почви при класификацията на пасищата. Само за пълнота следва да се посочи, че моментното състояние на пасищата е неотносимо за спора, защото е меродавен въпроса за състоянието им през 2013 г., а не през следващите години от разглеждането на делото - 2014, 2015, 2016 или 2017 г. Макар и да е налице съответствие между обжалваната част от оспореното уведомително писмо и заповед № РД - 09-114/27.02.2014 г., с която е одобрен окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", в частта й за процесните парцели, заявени от К. А. Д., то това не игнорира факта, че административният орган МЗХ при изготвяне на слоя не се е съобразил с вида на пасищата, на база на определената по КВС категория. Като се вземе предвид факта на допустимост на обжалване на уведомителното писмо с възражения за несъгласие относно обхвата на окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние", за кампания 2013 г., предвидено в Раздел IV на заповед № РД - 09-114/27.02.2014 г., както и указанията на предходния тричленен състав на ВАС - Четвърто отделение, то оплакванията в касационната жалба се явяват неоснователни. Обжалваното пред ВАС съдебно решение следва да бъде оставено в сила изцяло, включително и в частта му за присъдените разноски. Възражението за прекомерност на основание чл. 78, ал. 5 от ГПК, макар и направено своевременно, не е основателно. Размерът на адвокатското възнаграждение не е прекомерно голям с оглед фактическата и правна сложност на делото. Освен това следва да се има предвид, че разпоредбата на чл. 226, ал. 3 от АПК се прилага, когато делото се връща за ново разглеждане от друг състав на съда, а не когато се връща за ново произнасяне на административния орган. С оглед изхода на делото пред настоящата инстанция, разноски не се дължат на никоя от страните. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд - Четвърто отделение,