Решение № 2742 от 24.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 6335/2011 г.

Решение № 2742 от 24.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 6335/2011 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на областния управител на област Стара Загора против решение № 56/21.03.2011 г. постановено по адм. дело № 579/2010 г. на Административен съд - Стара Загора, с което е отхвърлена жалбата му за обявяване нищожността на решение № 154 от 30.10.2008 г. на Общински съвет - Павел баня, издадено на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), чл. 17, чл. 19, чл. 22 и чл. 26, ал. 2 от Наредба № 2/15.03.2002 г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси и леки автомобили, издадена от министъра на транспорта и съобщенията (Обн., ДВ, бр. 32/29.03.2002 г.). Касаторът излага доводи за неправилността на обжалваното решение, като необосновано и постановено в нарушение на материалния закон. В жалбата са изложени подробни съображения относно нищожността на оспорения административен акт на Общинския съвет, по които се претендира отмяна на съдебното решение и постановяване на друго по съществото на спора, с което да се обяви за нищожен оспорения в първоинстанционното производство административен акт. Ответникът - Общински съвет (ОбС) - Павел баня, не ангажира становище. Заинтересованата страна в - "Автобусни превози - Павел баня" ООД, чрез пълномощника си адвокат Станчева, поддържа доводи за неоснователност на касационната жалба, по подробно изложени в писмено становище съображения. Представителят на Върховната административна прокуратура, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, след като прецени данните по делото и сочените отменителни основания, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от легитимирано лице в законоустановения срок по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е допустима, а разгледана по същество - основателна, по следните съображения: Съдебно-административното производство по чл. 32, ал. 2 от Закона за администрацията; чл. 46, ал. 4 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, е образувано на основание заповед № РД-09-881 от 10.12.2010 г, с която Областният управител на област Стара Загора е оспорил решение № 154 от 30.10.2008 г., взето по протокол № 14 от Общински съвет - гр. Павел баня с искане за обявяване на неговата нищожност. По наведените в заповедта доводи съдът е приел, че не са налице нарушения на приложимата Наредба № 2 от 15.03.2002 г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси и леки автомобили (Наредба № 2/2002 г.), т. к. Общинският съвет като орган на местно самоуправление с разписани правомощия по възлагане на транспортни линии за превоз на пътници може да вземе решение, което касае срока на действие на сключен договор. Съдът е приел, че след като в процедурата по възлагане на обществен превоз Общинският съвет взема решения по провеждане и условията на конкурса, то във всички случаи срокът на договора е елемент от тези условия, поради което и решение, касаещо единствено продължаване на договор за възлагане на обществен превоз е в компетеността на органа на местно самоуправление. С оглед на тези доводи съдът е потвърдил като законосъобразно оспореното решение. Оспореното съдебно решение е неправилно. По делото е било установено, че след проведен конкурс за възлагане на превози от общинската и областна транспортни схеми - квота на община Павел баня, с договор № 1 от 03.01.2005 г. последната е възложила на дружество "Автобусни превози Павел баня" ООД извършване на автобусен превоз на пътници по подробно описани в раздел I. 1.1 от договора 10 транспортни линии. Договорът е сключен за срок от пет години. С молба вх. № ОС-249/20.10.2008 г. превозвачът е сезирал Общински съвет - Павел баня с искане за удължаване срока на договора, като се възложи на кмета да подпише анекс в тази връзка. Разглеждането на искането е било включено в дневния ред на проведеното заседание на Общинския съвет на 30.10.2008 г. и по повод произнасянето по нея е взето оспореното решение № 154, с което Общинският съвет Павел баня, на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 ЗМСМА и чл. 17, чл. 19, чл. 22 и чл. 26, ал. 2 от Наредба № 2/2002 г. е удължил срока на договора за възлагане на обществен превоз на пътници в община Павел баня, определен с договор № 1/03.01.2005 г. с петнадесет години, считано от датата на подписване на анекса. Със същото решение е възложена на кмета на Общината да подпише анекс към договора с превозвача, като удължи действието му с указания срок. С разпоредбите на чл. 17, ал. 1, т. 1; чл. 17, ал. 3; чл. 17, ал. 5; чл. 18 и чл. 19 от Наредба № 2/2002 г. изрично и изчерпателно са изброени правомощията на Общинския съвет при провеждане на конкурс за възлагане на превози по утвърдени транспортни схеми. В тези лимитативно изброени правомощия не е уредена хипотеза, при която Общинският съвет може да вземе решение за продължаване на договор, независимо дали срокът му на действие е изтекъл или не. Във връзка с възлагане на обществен превоз по утвърдени транспортни линии Общинският съвет взема решения във връзка с откриване и провеждане на конкурсната процедура. Класирането на кандидатите, сключване на договор, респ. неговото изпълнение са въпроси, предоставени в компетентността на кмета на общината. Изводът, че Общинският съвет не може да вземе решение за продължаване на срока на договор се налага и с оглед разпоредбата на чл. 17, ал. 2 от Наредба № 2/2002 г. (редакция, ДВ, бр. 32/2003 г.) която го задължава при изтекъл срок на договора да вземе единствено решение за провеждане на нова конкурсна процедура. Обратното разрешение би довело до заобикаляне на разпоредбите на Наредба № 2/2002 г. и допускане на извършване на обществен превоз без провеждане на конкурс. Възможността за възлагане на превози без провеждане на конкурс при прекратен договор е предвидена изрично с разпоредбата на чл. 29 от Наредба № 2/2002 г. и то като изрично правомощие на областния управител. Последващата редакция на чл. 26, ал. 2 от Наредбата (ДВ, бр. 44/2011 г., макар и неприложима към казуса), изрично предвижда максимален срок на действие на договора десет години, което категорично обосновава идеята на законодателя за разумен срок на действие на договора и гарантиране по този начин възможността за спазване на конкурсното начало с цел осигуряване равен достъп на всички превозвачи до съответния релевантен продуктов и географски пазар. С оглед конкретната уредба и целта на Наредба № 2/2002 г. възлагането на обществен превоз за период от 1.01.2005 г. до 3.11.2023 г. е недопустимо. При положение, че относимата нормативна уредба не урежда хипотеза, при която да е налице възможност за удължаване действието на договори за обществен превоз, нито подобно правомощие на Общински съвет - Павел баня, последният е процедирал извън компетентността си и при липса на материалноправно основание, поради което актът му е нищожен. Първоинстанционният съд е посочил, че при извършената проверка на постановеното решение на ОбС не е констатирал наличие на тежки пороци, които да водят и да квалифицират административния акт като нищожен. Счел е, че всички изложени от жалбоподателя доводи не са от такъв характер, че да опорочат решението до степен на нищожност, при което то не би могло да породи правни последици и същите обуславят евентуален извод за незаконосъобразност, но не и за нищожност на акта. При отсъствие на основни недостатъци засягащи формата, съдържанието, компетентността на органа - издател, решението не е засегната от такива съществени пороци, които да водят до нищожност. Доколкото в АПК не съществуват изрично формулирани основания за нищожност на административните актове, теорията и съдебната практика са възприели критерия, че такива са петте основания за незаконосъобразност по чл. 146 АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено съществени. Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално, от момента на издаването му не поражда правните последици, към които е насочен. Съобразно това и с оглед на всеки един от възможните пороци на административните актове, теорията е изградила следните критерии, кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост: 1). Всяка некомпетентност винаги е основание за нищожност на акта. 2). Порокът във формата е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. 3). Съществените нарушения на административно-производствените правила са основания за нищожност, също само ако са толкова съществени, че нарушението е довело до липса на волеизявление (например - поради липса на кворум). 4). Нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на основание нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма, и липсата на каквото и да е основание и изобщо на възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до нищожност на посоченото основание. 5). Превратното упражняване на власт също е порок, водещ само до незаконосъобразност като правило и само, ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт, посоченият порок води до нищожност. От данните по делото и анализът на относимата нормативна уредба е видно, че оспореното решение на ОбС - Павел баня е постановено от некомпетентен орган, лишено е от законово основание и противоречи на целта на Наредба № 2/2002 г. Като е стигнал до други правни изводи Административен съд - Стара Загора е постановил незаконосъобразно решение, което следва да бъде отменено и вместо него постановено друго решение по съществото на спора, с което да бъде прогласено за нищожно оспореното решение на Общински съвет - Павел баня. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2-ро, вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение