Решение № 878 от 17.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9787/2009 г.

Решение № 878 от 17.01.2012 г. на ВАС по адм. д. № 9787/2009 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството по делото е по реда на чл. 145 сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 13, ал. 7 от Закона за енергетиката (ЗЕ). Образувано е по жалба на "ЧЕЗ Електроразпределение България" АД, гр. София, против т. т. V. 1, 2 и 3 на решение № Ц-23 от 25.06.2009 г. на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР). Жалбоподателят навежда доводи за незаконосъобразност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалноправните норми на Закона за енергетиката (ЗЕ) и Наредбата за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ), на предписаната от закона форма, при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с целта на закона. Моли решението в обжалваната му част да бъде отменено и преписката да се върне на административния орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Претендира и присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - ДКЕВР, чрез процесуалните си представители и в представено писмено становище, изразява становище за неоснователност на жалбата. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата. Като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото Върховният административен съд, Пето отделение, приема за установено следното: Със заявление вх. № Е-13-62-12/27.03.2009 г. "ЧЕЗ Електроразпределение България" АД е поискало от ДКЕВР да измени необходимите цените за услугата "разпределение на електрическа енергия", утвърдени с решение № Ц-021/26.06.2008 г. Към заявлението били приложени съответните приложения. Видно от протокол № 48 от 13.04.2009 г. на проведено закрито заседание на ДКЕВР по т. 1.9 извършило анализ на информацията, предоставено в годишния финансов отчет на дружеството и констатирало, че отчетената от дружеството печалба е нараснала с 3% спрямо предходната финансова година, а финансовите му приходи са нараснали с 88% отново спрямо предходната финансова година. При анализа на общата балансова структура за финансиране на дейността отчела че дружеството е реализирало доходност от основната си дейност, която му осигурява необходимите финансови ресурси. От отчета за инвестиционните и ремонтни програми за 2008 г. и постигнатите цели по отношение на лицензионната дейност ДКЕВР е установила, че електроразпределителното дружество е усвоило 61,63% от планираните средства на стойност 90 000 хил. лв., а за ремонтни дейности в размер на 2 112 хил. лв., при планирани инвестиции в размер на 15 955 хил. лв., което представлява 13,23% от заложеното. Предложеното от тях увеличение на цените за разпределение е с 25,34% спрямо утвърдените с Решение № Ц-021/26.06.2008 г. При извършения анализ ДКЕВР направила констатации, че утвърдените през 2008 г. разходи за закупуване на електрическа енергия за технологични разходи възлизат на 1999 814 хил. лв., а отчетените са за 142 205 хил. лв. или отчетената икономия е в размер на 57 609 хил. лв. или 29%. Общата стойност на експлоатационните разходи и разходите за амортизации, утвърдени през 2008 г. са 98 063 хил. лв., а са отчетени 171 554 хил. лв. или със 73491 хил. лв. повече спрямо утвърдените. В резултат на извършената вътрешна оптимизация на разходите дружеството е приключило финансовата година с нетна печалба в размер на 56 586 хил. лв., като общите разходи за дейността надвишават с 15 882 хил. лв. утвърдените в цените през 2008 г., а утвърдената възвращаемост за същия период е 64 771 хил. лв. Този анализ е приет с решение по протокол № 48 от 13.04.2009 г. на проведено закрито заседание на ДКЕВР. С доклад вх. № Е-ДК-21/22.05.2009 г., изготвен от Директори на Дирекции "Електроенергетика", "Икономически анализи и работа с потребители" и "Правна" на ДКЕВР, са обсъдени заявлението и предложените цени, като е направен анализ на предложението и основните ценообразуващи елементи. Посочено е, че на основание § 4 от ПЗР на НРЦЕЕ за енергийните предприятия, извършващи дейност по снабдяване с електрическа енергия на потребители, присъединени към разпределителната мрежа на съответната територия се прилага "Горна граница на приходи". Съгласно чл. 4, ал. 1, т. 2 б. "б" от НРЦЕЕ, ДКЕВР утвърждава необходимите приходи за първата година от регулаторния период и ги изменя в края на всяка година от регулаторния период. Предвидените изменения на необходимите приходи са във връзка с променената цена на електрическата енергия, произвеждана в страната, вкл. достъп и пренос до електропреносната мрежа и корекции с индекс на инфлация, която влияе на разходите, коефициент на ефективност, корекция за неизпълнение на целевите показатели за качество и корекция за разлика между прогнозни и действителни разходи за закупуване на електрическа енергия, както и разходи, предизвикани от промяна на броя на потребителите. В доклада са изложени съображения и е констатирано, че одобрените годишни приходи на крайните снабдители са оставени без изменения. На закрито заседание, проведено на 25.05.2009 г. ДКЕВР е приела доклада на експертите и е насрочила открито заседание за разглеждането му на 02.06.2009 г., след което същият е публикуван на страницата на комисията в интернет. На проведеното открито заседание на 02.06.2009 г. е разгледан доклада на специалистите от 22.05.2009 г., дадена е възможност на представителите на дружествата да изразят становище по него (протокол № 71/02.06.2009 г.) и е насрочено закрито заседание на 04.06.2009 г. за приемане на проект за решение относно утвърждаване на цени на електрическата енергия, считано от 01.07.2009 г. и насрочване на обществено обсъждане на проекта. На това заседание жалбоподателят не е изпратил представител, а е депозирал възражение вх. № Е-13-62-29/03.06.2009 г., в което е посочил, че предложените от ДКЕВР цени не отговарят на реалното икономическо функциониране на дружеството. "ЧЕЗ Електроразпределение България" ЕАД е изразило несъгласие за размера на административните и с общо предназначение разходи, включително тези за планови и аварийни ремонти, амортизации и инвестиции, запазване на постоянните разходи на нивото на първата година от втория регулаторен период, без да са индексирани с инфлационния индекс за 2008 г., както и с неприлагането на корекция със Z - фактор. Възразило е и срещу определения размер на оборотния капитал. Посочените възражения са обсъдени в мотивите на оспореното решение и са счетени за неоснователни от регулаторния орган. На проведеното на 04.06.2009 г. закрито заседание комисията е приела проекта за решение и е насрочила общественото му обсъждане на 09.06.2009 г., което е обявено на страницата на комисията в интернет и на което са поканени представители на заинтересованите страни (протокол № 72/04.06.2009 г.). На проведеното обществено обсъждане на проекта за утвърждаване на цени на електрическата енергия са присъствали представители на министерства, ведомства, обществени и синдикални организации, на които е дадена възможност да изразят становище в 14-дневен срок от обсъждането (протокол от 09.06.2009 г.). На проведеното на 25.06.2009 г. закрито заседание ДКЕВР е взела предвид изготвените до момента доклади, становища, данните от общественото обсъждане и възраженията на заинтересованите страни и след обсъждане е приела решение № Ц-23/25.06.2009 г., с което е утвърдила, считано от 01.07.2009 г. цени на електрическата енергия, като с т. V. 1 е утвърдила цени без ДДС, по които "ЧЕЗ Електроразпределение България" АД, пренася електрическа енергия през електро разпределителната мрежа до всички потребители на средно напрежение - 0,00656 лв./кВтч, на ниско напрежение - 0,04085 лв./кВч, по т. V. 2 е определила цени за достъп до електрическата мрежа без ДДС в размер на 0,00553 лв./кВтч и по т. V3 като ценообразуващи елементи общо за цените по предходните две точки е приела необходими годишни приходи 343 438 хил. лв. и прогнозни количества електрическа енергия за втория ценови период - 8 969 750 МВтч. Мотивите към решението са приети на закрито заседание, проведено на 02.07.2009 г. (протокол № 85/02.07.2009 г.) По делото са назначени единична и тройна експертиза. В последната е участвало и вещото лице, изготвило единичната експертиза, като се е съгласило изцяло с изводите на тройната, при което съдът кредитира заключението на тройната експертиза, която е приета от съда и не е оспорена от страните в производството. Вещите лица дават заключение, че предложените от жалбоподателя цени, макари съобразени с Указанията на ДКЕВР, включват ценови елементи, които са в отклонение на изискванията за образуването им при извършване на ценови прегледи. Изчислените от него ценови елементи са от включените в заявлението данни, но при коректна интерпретация, заявените цени не включват всички ценообразуващи елементи, предвидени в Наредбата за регулиране на цените на електрическата енергия (НРЦЕЕ). Вещите лица установяват, че ДКЕВР е приела, че коефициента на инфлация, съобразно нейното влияние върху разходите и коефициента за подобряване на ефективността взаимно се анулират, а при изчислението на коригираните необходими приходи и установеният Z-фактор. Същевременно същите сочат по отношение на изчисление на цените за достъп до електроразпределителната мрежа и цените за пренос на електрическа енергия по нива напрежение единичните цени, утвърдени от ДКЕВР са правилно изчислени - в съответствие с формулите по глава III от Указанията и на база заявените от жалбоподателя количества за пренос. Установяват и че ДКЕВР е приложил общия подход за всички електроразпределителни дружества и крайни снабдители, макар да смятат прилагането му не при изчисляване на ценообразуващите елементи за всяко от тях, а при допускане на крайния резултат, не отчита максимално коректно действително влияещите фактори за всяко дружество. Вещите лица установяват, че необходимите годишни приходи на жалбоподателя включват актуализирани разходи за закупуване на електрическа енергия по технологични разходи, както и разходи на Дружеството за разпределение, административни и с общо предназначение разходи, също и възвращаемост на капитала - равни на утвърдените за предходния ценови период. Считат, че по този начин се възстановяват прогнозираните икономически обосновани разходи за закупуване на електрическа енергия за технологични разходи, но не се възстановяват тези за разпределението на електрическата енергия до крайните потребители. Установяват и, че ДКЕВР е утвърдила необходимите годишни приходи на Дружеството, като са включени постоянни разходи на "ЧЕЗ Електроразпределение България" АД равни на утвърдените за предходния ценови период, на основание елиминиране на влиянието на инфлацията от предвидени понижаващи корекции. В случая ДКЕВР е определила технологичните разходи в размер на 18,52% от планираните количества за пренос по разпределителната мрежа и утвърдените за ценовия период цени на "НЕК" ЕАД за енергия, за пренос и добавка за зелена енергия и на "ЕСО" за достъп до електропреносната мрежа. При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, стигна до следните изводи: Жалбата е подадена в законоустановения срок против акт, подлежащ на съдебен контрол ( чл. 13, ал. 7 от ЗЕ), като засягащ права и законни интереси на оспорващия, при което е допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Решението в оспорената част е издадено от компетентния орган, в съответствие с правомощията на ДКЕВР по чл. 30, ал. 1, т. 7 във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗЕ и в предвидената от закона форма, съгласно изискванията на чл. 59, ал. 2 от АПК и чл. 34, ал. 3 от НРЦЕЕ. В този смисъл нормативно установената форма за издаване на решението е спазена, а доводите за липса на такава - са неоснователни. Оспореното решение съдържа подробни мотиви, обосноваващи заключението на административния орган. Посочени са правните и фактически основания, за издаване на административния акт (такива се съдържат и в съпровождащите го документи - доклад, указания, протоколни решения), обсъдени са предложенията на енергийните дружества, като са изложени съображения, обосноваващи възприетия от комисията начин на формиране и определяне на цените и техните стойности. Ето защо доводът на дружеството - жалбоподател, че решението не съдържа мотиви е неоснователен. Решението на ДКЕВР в оспорената част е постановено при спазване на административнопроизводствените правила. Като орган, натоварен с функции по регулиране на дейностите в енергетиката (чл. 10, ал. 1 от ЗЕ) ДКЕВР разполага с правомощието да регулира цените за разпределението на електрическа енергия - чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗЕ, съобразно правилата на раздел IV "Ценово регулиране" от глава трета на ЗЕ и НРЦЕЕ. В случая предвидената в чл. 27- 34 от наредбата процедура е спазена. Съгласно чл. 27 от НРЦЕЕ жалбоподателят е подал заявление до ДКЕВР за утвърждаване на размера на цените, като е представил информацията и приложенията, предвидени в чл. 28 от наредбата. В съответствие с разпоредбата на чл. 30 от Наредбата Комисията е насрочила дата за открито заседание за обсъждане на заявлението, което е оповестила по предвидения ред и е публикувала заявлението заедно с доклада на специалистите (чл. 30, ал. 2 от НРЦЕЕ). На закрито заседание регулаторният орган е приел проект на решение по заявлението, с реквизитите по чл. 32 от Наредбата, който е подложен на обществено обсъждане (чл. 31 от НРЦЕЕ). Общественото обсъждане е проведено съгласно изискванията на чл. 14 от ЗЕ- за участие са поканени държавни органи, ведомства, организации, енергийни предприятия, граждани и търговски дружества, на които е предоставен 14-дневен срок за становища. Ето защо доводите на жалбоподателя, че на обществено обсъждане е предложен проект, различен от предложението, заинтересованите лица не са информирани за проекта и за нарушение на процедурата по чл. 14 от ЗЕ са неоснователни. Решението на регулаторния орган е взето след преценка на заявлението и обсъждане на становищата на заинтересованите лица на закрито заседание на комисията, след което е връчено на заявителя и е публикувано по реда на чл. 34, ал. 3 от Наредбата. Комисията е извършила корекция на цените за втория ценови период от регулаторния период чрез анализ и оценка на отчетната и прогнозната информация, предоставена от заявителя, одобряване на необходимите приходи на енергийното предприятие, включително икономически обоснованите разходи за дейността по лицензията, като е приложила метода за регулиране "Горна граница на приходите", действащ от 01.01.2005 г. за енергийните предприятия, получили лицензия за разпределение на електрическа енергия и снабдяване с електрическа енергия на потребители, присъединени към разпределителните мрежи на съответната територия (§ 4 от ПЗР на НРЦЕЕ). Описаният механизъм на утвърждаване на цени налага извода, че само ДКЕВР като регулаторен орган разполага с правомощието да определя цените. Докладът на специалистите от дирекции "Електроенергетика", "Икономически анализи и работа с потребители" и "Правна" подпомага комисията при вземането на решение, но не е задължителен за регулаторния орган, поради което доводът, че след като утвърдените цени не съответстват на посочените в доклада, е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила е неоснователен. Като орган, натоварен с регулиране на дейностите в енергетиката (чл. 10, ал. 1 от ЗЕ) ДКЕВР има правомощие да регулира цените, по които производителите продават електрическа енергия на обществен доставчик (чл. 30, ал. 1, т. 1 от ЗЕ) като се ръководи от принципите, въведени с нормата на чл. 23, ал. 1 от ЗЕ и осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите (чл. 23, ал. 1, т. 2 от ЗЕ). Анализът на текстовете налага изводите, че електроразпределителните дружества нямат правомощия по определянето на цените и комисията не е длъжна да приеме и утвърди предложените от тях цени за снабдяване с електроенергия (възприемането на обратното обезсмисля регулаторните функции на административния орган). Възражението, че цените се определят от енергийните предприятия, а комисията ги регулира със задължителни указания без да ги променя също е неоснователно. Действително комисията дава задължителни указания на енергийните дружества по силата на закона, но това не отменя правото й да утвърди цени съобразно нормативно установените методи и изисквания. Решението в оспорената му част е постановено и при спазване на материалноправните разпоредби. Утвърдените от ДКЕВР цени са формирани в съответствие с изискванията на чл. 31, т. 7 от ЗЕ - същите се основават на обективни критерии и са определени, съобразно предварително зададени изисквания. В изпълнение на изискванията на чл. 36, ал. 1 от ЗЕ и чл. 5, ал. 8 от НРЦЕЕ комисията е формирала цените по предварително утвърдени указания, които съдържат необходимата за ценообразуването информация, която енергийните дружества представят, общите и специални изисквания на комисията, метода и начина на регулиране и образуване на цените. Възражението за нарушение на принципа по чл. 31, т. 2 от ЗЕ също е неоснователно. Съгласно посочената норма определените цени следва да възстановят икономически обоснованите разходи за дейността на енергийните предприятия. В случая цените са определени след анализ и оценка на представената от дружествата информация относно размера на икономически обоснованите разходи, в съответствие със задължението на регулаторния орган да осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите (чл. 23, ал. 1, т. 2 от ЗЕ), т. е. комисията е утвърдила ценообразуващи елементи, които счита за икономически обосновани. При утвърждаване цените на електрическа енергия за енергийните дружества ДКЕВР е използвала регулаторния метод "горна граница на приходите" (§ 4 от ПЗР на НРЦЕЕ), който е свързан с качеството и ефективността на управление на електроразпределителното дружество. Необходимите приходи за ценовия период са определени на база необходимите приходи за предходния период съгласно формула, определена в чл. 4, ал. 1, б. "б" от НРЦЕЕ, като в тези приходи на дружеството, утвърдени от комисията, са включени разходите за закупуване на електрическа енергия от обществен доставчик и от други производители, изчислени съобразно: цените на "НЕК" ЕАД за енергия, пренос на енергия и достъп на "ЕСО" ЕАД и добавка за зелена енергия; базови цени за електрическа енергия от възобновяеми източници, като разликата, която се заплаща на производителите от крайните снабдители се компенсира от "НЕК" ЕАД ежемесечно съгласно утвърдената от ДКЕВР методика; преференциални цени за енергия от когенерационни централи и ВЕЦ, като са отчетени количествата в прогнозните данни на дружеството. Утвърдените от комисията цени са формирани на база на необходимите годишни приходи, определени по предвидената в чл. 10 от НРЦЕЕ формула, въз основа на следните елементи: регулаторна база на активите, включваща стойността на активите, амортизация, необходимия оборотен капитал, прогнозни инвестиции; норма на възвращаемост на капитала, която отчита делът на собствения капитал, на привлечения капитал и норма на възвращаемост на привлечения капитал (чл. 15 от НРЦЕЕ); както и признати годишни разходи за дейността по лицензията, като е взето предвид обстоятелството, че в случая се извършва годишна корекция в рамките на регулаторния период. По този начин е приложен избрания от комисията метод на регулиране, в съответствие с правомощието на административния орган в края на втория ценови период да измени необходимите годишни приходи, съответно на формиращите ги цени, вече утвърдени за действащия регулаторен период. В този смисъл са спазени принципите, предвидени в чл. 31, т. 3 и т. 4 от ЗЕ, а доводите на жалбоподателя за нарушение на правилата на цитираните норми са неоснователни. Неоснователни са и доводите на жалбоподателя, че комисията е следвало да отчете разходите на дружеството, необходими за подготовката му за участие в либерализирания пазар. При извършване на годишни корекции по време на регулаторния период, не се разглеждат каквито и да било разходи по видове, е се коригират, утвърдените за предходния ценови период. Предложените от "ЧЕЗ Електро България" АД ценообразуващи елементи са образувани съгласно процедурата за извършване на регулаторен преглед по реда на глава II от Указанията за образуване на цени на електрическа енергия, по които крайните снабдители продават електрическа енергия при регулиране чрез метода "горна граница на приходи" за втория регулаторен период. Следователно комисията правилно не е възприела ценообразуващи елементи, които са извън формулата по чл. 4, ал. 1, т. 2, б. "б" от НРЦЕЕ и не е уважено искането за включване на несъбираеми вземания, което съгласно т. 37 от Указанията може да се направи по време на регулаторен преглед. Неоснователни са доводите за незаконосъобразност на оспореното решение, поради факта, че при определяне на необходимите приходи на дружеството не е взет предвид фактора - Z. Съгласно т. 53 от Указанията посочената корекция е приложима на третата година от регулаторния период, поради което не е приложена през втората ценова година. При постановяване на оспорения акт не са допуснати нарушения и на разпоредбите на чл. 31, т. 5 и т. 6 от ЗЕ. Нормата на § 1, т. 31 от ДР на ЗЕ определя понятието "кръстосано субсидиране" между отделните групи потребители като включването в цените за група потребители на по-голям размер разходи от необходимите за индивидуалното й снабдяване или на по-малък размер разходи от допълнителните разходи, които предизвикват съвместното й снабдяване с останалите групи. В разглежданата хипотеза ДКЕВР е действала съобразно изискванията на НРЦЕЕ, като цените са определени по методика. С оглед на изложено настоящият съдебен състав приема, че утвърдените от ДКЕВР цени са формирани при спазване на нормативните изисквания, в съответствие с правомощията на комисията и в изпълнение на изискванията за регулиране на дейностите по разпределение на електрическа енергия при баланс между интересите на енергийните предприятия и потребителите, осигуряване на равнопоставеност между отделните категории предприятия и потребители и създаване на стимули за ефективна дейност. По този начин са осъществени и целите на ЗЕ, предвидени в чл. 2, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 3 - качествено и сигурно задоволяване на потребностите от електроенергия; енергийно развитие при ефективно използване на енергията и създаване на конкурентен и финансово стабилен енергиен пазар. Ето защо доводите на жалбоподателя за несъответствие на решението в атакуваната част с целта на закона са неоснователни. Решението на ДКЕВР в оспорената му част е законосъобразно, поради което и на основание чл. 172, ал. 2, пр. последно от АПК следва да бъде оставено в сила. По изложените съображения Върховният административен съд, състав на Пето отделение