Решение № 6184 от 05.06.2026 г. на ВАС по адм. д. № 1900/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Община Тутракан срещу Решение № 1336 от 01.12.2025 г. на Административен съд – Силистра по адм. дело № 236/2025 г. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на Общината срещу Решение № РД-02-14-1230 от 16.06.2025 г. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020 г. (ОПРР), с което на Община Тутракан е определена финансова корекция в размер на 25% от стойността на допустимите разходи по Договор № BG16RFOP001-2.003-0039-C02-S-14 от 09.06.2023 г. с “Рото Инженеринг” ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 54, ал.1, т.6 и чл. 56, ал.1, т.3 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата за посочване на нередности - загл. изм. – ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.). Касационният жалбоподател – Община Тутракан, счита обжалваното решение за неправилно като постановено при противоречие с материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Преди всичко сочи, че съдът е изложил мотиви за наличието на нарушение на чл. 112, ал.2, т.3 ЗОП, а в оспорения акт такова нарушение не се сочи, поради което счита че административният съд неправилно е дописал мотивите на административния акт и всъщност не е определил правилно спорните между страните въпроси. Описва подробно фактите по спора и обосновава извод за липса на нарушение на чл. 54, ал.1, т.6 и чл. 56, ал.1, т.3 ЗОП Счита, още че дори да се приеме, че има нарушение, то същото не попада в приложното поле на нередността по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, поради което неправилно е определена финансова корекция за нея. Иска решението да бъде отменено, а спорът да бъде решен по същество като се отмени оспорения акт като незаконосъобразен. Претендира присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Прави възражение за прекомерност на претендираните от ответника разноски за юрисконсултско/адвокатско възнаграждение в случай, че същото надвишава минимално определените размери предвидени в Наредбата за заплащането на правната помощ, респективно в Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа (Загл. изм. – ДВ, бр. 14 от 2025 г.). Ответникът по касационната жалба – ръководителят на УО на ОПРР, счита касационната жалба за неоснователна, а съдебното решение за допустимо и правилно. Излага подробни възражения по релевираните от касатора доводи. Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение пред касационната инстанция и прави възражение за прекомерност в случай, че касаторът е претендирал адвокатското възнаграждение в размер несъответстващ на фактическата и правна сложност на делото. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество същата е основателна. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: На 23.09.2022 г. между и УО на ОПРР и Община Тутракан е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №РД-02-37-14, в максимален размер до 1 453 413, 95 лв., по процедура BG16RFOP001-2.003 “Енергийна ефективност в периферните райони - 3”, за изпълнение на Проектно предложение №BG16RFOP001-2.003-0039 “Енергийна ефективност в сградата на Областна дирекция по безопасност на храните и многофамилни жилищни сгради в град Тутракан”. На 22.03.2023 г., кметът на Община Тутракан, обявява процедура “публично състезание” за избор на изпълнител на обществена поръчка с предмет: “Инженеринг – проектиране, СМР и авторски надзор на многофамилни жилищни сграда в град Тутракан” по три обособени позиции, както следва: ОП №1 “Многофамилна жилищна сграда бл. “ЗОРА”, с адрес: гр. Тутракан, ул. “Братя Мавродинови”, №16”, ОП №2 “Многофамилна жилищна сграда бл. “Нарцис”, с адрес: гр. Тутракан, ул. “Гео Милев”, №9” и ОП №3 “Многофамилна жилищна сграда бл. “Русалка”, с адрес: гр. Тутракан, ул. “Сава Огнянов”, №1”. На 09.06.2023 г. между Община Тутракан и “Рото Инженеринг” ЕООД е сключен Договор № BG16 RFOP001-2. 003-0039-C02-S-04 с предмет: “Инженеринг – проектиране, СМР и авторски надзор на многофамилни жилищни сграда в град Тутракан”, по ОП №1 “Многофамилна жилищна сграда бл. “ЗОРА”, с адрес: гр. Тутракан, ул. “Братя Мавродинови”, №16”, на стойност 322 000, 00 лв. без ДДС, съответно 386 400, 00 лв. с ДДС. На 19.04.2024 г. ръководителят на Управляващия орган на ОПРР уведомява Общината за установени нередности и предстоящо определяне на финансова корекция. На 20.05.2024 г., с Решение №РД-02-14-708, издадено на основание чл. 73, ал. 1 във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), РУО на ОПРР определя на Община Тутракан, финансова корекция в размер на 25% от стойността на допустимите разходи по Договор № BG16RFOP001-2. 003-0039-C02-S-14 от 09.06.2023 г. с “Рото Инженеринг” ЕООД, за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП и на чл. 107 ЗОП във вр. с чл. 112, ал. 1, т. 2 и ал. 2, т. 3 във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и 2 ЗОП, квалифицирани съответно по т. 11, б. “б” и по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередностите. На 08.05.2025 г. с Решение № 4714 на Върховен административен съд по адм. дело № 1197/2025 г. е отменено Решение №РД-02-14-708/20.05.2024 г. на РУО на ОПРР. Впоследствие административният орган приема, че актът е отменен поради формално несъответствие между изписаното от фактическа и правна страна в частта досежно нарушението и квалификацията на нередността, за която е определена финансовата корекция, без произнасяне по същество - налице е конкретната нередност, поради което няма пречка да бъде издаден нов акт. На 16.05.2025 г. РУО на ОПРР уведомява Община Тутракан за започването на нова производството за установяване на нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. На бенефициера е предоставен срок за възражения и представяне на доказателства. Община Тутракан не представя възражение. На 16.06.2026 г. с Решение №РД-02-14-1230, издадено на основание чл. 73, ал. 1 във вр. с чл. 70, ал. 1, т. 3 и 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ, загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), РУО на ОПРР определя на Община Тутракан, финансова корекция в размер на 25% от стойността на допустимите разходи по Договор № BG16RFOP001-2. 003-0039-C02-S-14 от 09.06.2023 г. с “Рото Инженеринг” ЕООД, за нередност за нарушение за нарушение на чл. 54, ал.1, т.6 и чл. 56, ал.1, т.3 ЗОП, квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. По делото е представена Заповед № РД-02-14-109 от 22.01.2025 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на административния акт е определен за ръководител на УО на ОПРР. Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд приема от правна страна, че обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон и неговата цел. Съдът приема, че е с оспорения акт е констатирано нарушение на чл. 112, ал. 2, т.3 ЗОП, което е доказано по безспорен начин и правилно същото е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Излага мотиви, че са налице всички три елемента от фактическия състав на сочената нередност и за нея законосъобразно е определена финансова корекция на бенефициера. Заключава, че възложителят не е следвало да сключва договор за обществена поръчка с участника “Рото Инженеринг” ЕООД, тъй като по отношение на него са били налице основания за отстраняване по чл. 54, ал. 1, т. 6 ЗОП и предвид характера на нарушението на трудовото законодателство участникът не е имало възможност да се представят доказателства за предприети мерки за надежност по чл. 56, ал.1, т.3 ЗОП. Въз основа на горното, съдът прави краен извод за законосъобразност на оспорения акт и отхвърля жалбата на Община Тутракан срещу него. Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Основното правно основание, въз основа на което е издаден оспореният акт, според посоченото в него, е чл. 73, ал.1 вр. чл. 69, ал.1 и чл. 70, ал.1, т. 3 и т. 9 ЗУСЕФСУ. Съгласно чл. 73, ал.1 ЗУСЕФСУ – „финансовата корекция се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта.“ Следователно с тази разпоредба законодателят определя вида и формата на индивидуалния акт, с който се определя финансова корекция, както и компетентния орган, на който е възложено правомощието по издаването му. Съгласно чл. 69, ал.1 ЗУСЕФСУ – „управляващите органи провеждат процедури по администриране на нередности“. Следователно с тази разпоредба законодателят възлага правомощие на управляващите органи да провеждат процедурите по администриране на нередности. Въз основа на посочените разпореди и представеното доказателство относно компетентността на издателя на акта да издава такива актове, правилен е изводът на Административен съд – Силистра, че оспореният акт е издаден от компетентен орган и в предписаната от закона писмена форма с мотиви. Неправилен обаче е изводът му, че издателят на оспорения акт правилно е издирил и приложил материалния закон. Съгласно изискването по чл. 73, ал.1 ЗУСЕФСУ финансовата корекция задължително се определя по основание и размер. Основанието за определяне на финансова корекция е наличието на данни за извършена нередност. Легалната дефиниция на понятието "нередност" е дадено в чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. за програмния период 2014- 2020 г. и представлява всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза. Практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС) и на Върховния административен съд на Република България е единна в становището си, че нередността, за която се определя финансова корекция, следва да бъде нормативно установена с посочване на предпоставките за осъществяването й и санкцията при проявлението на хипотезата й. Това е своеобразна гаранция за законосъобразното упражняване правото на защита на бенефициера, в чиято тежест се определя корекцията. В случая издателят на оспорения акт сочи две независими основания за определената една финансова корекция, а именно наличието на нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 и т. 9 ЗУСЕФСУ. Съгласно първата от тези разпоредба финансова подкрепа със средства от Европейските фондове може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция при нарушаване на принципите на чл. 33, чл. 36, параграф 1 и чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046. Визираният нормативен документ е Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 г., съгласно чл. 33, параграф 1 от който, бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципа на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. Разпоредбата на чл. 36, параграф 1 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 постановява, че съгласно принципа на добро финансово управление бюджетът се изпълнява в съответствие с принципа на ефективен и ефикасен вътрешен контрол, подходящ за всеки метод на изпълнение, и в съответствие с приложимите за съответния сектор правила. А съгласно втората (чл. 70, ал.1, т. 9 ЗУСЕФСУ) финансова подкрепа със средства от Европейските фондове може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция за нередност, съставляваща нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕФСУ. Съгласно чл. 70, ал.2 ЗУСЕФСУ „случаите на нередности, за които се извършват финансови корекции по ал. 1, т. 9, се посочват в нормативен акт на Министерския съвет“, като това е именно Наредбата за посочване на нередностите, на която административният орган се е позовал при квалифициране на нередността и определянето на финансова корекция за нея. Следователно, за да е налице годно правно основание за определяне на финансова корекция, РУО следва да мотивира от фактическа страна и докаже нарушения на правилата, гарантиращи изпълнението на принципа за добро финансова управление и в частност на поне едно от проявленията му – икономичност, ефикасност и ефективност за нередност по чл. 70, ал.1, т.3 ЗУСЕФСУ и отделно да мотивира от фактическа страна и докаже нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕФСУ за нередност по чл. 70, ал.1, т.9 ЗУСЕФСУ. В конкретния случая в мотивите на оспореното Решение № РД-02-14-1230/16.06.2025 г. РУО излага мотиви, които не се отнасят до нарушения до принципа на добро финансово управление нито като цяло, нито в някое от неговите проявления – икономичност, ефикасност и ефективност. Изложените мотиви са свързани с нарушение на правилата за провеждане на обществени поръчки и в частност се твърди нарушение на чл. 54, ал.1, т.6 и чл. 56, ал.1, т.3 ЗОП. Не са изложени мотиви как тези конкретни нарушения на правилата по ЗОП нарушават принципа на добро финансово управление в цялост или на някое от отделните му проявления - икономичност, ефикасност и ефективност. Съдът е констатирал, че РУО на ОПРР е посочил и двете правни основания (чл.70, ал.1, т. 3 и 9 ЗУСЕФСУ) за издаване на оспорения акт и е приел, че описаното нарушение съответства на втората посочена правна норма. Проверката за законосъобразност на един оспорен административен акт, макар да обхваща всички основания по чл. 146 АПК, се ограничава до тези фактически основания, които органът счита за осъществени (в случая нарушения на правилата за провеждане на обществени поръчки, а не на принципа за добро финансово управление) и подвежда към сочената правна норма (в случая чл. 70, ал. 1, т. 3 и 9 ЗУСЕФСУ). Съдът не може вместо органа да издирва факти и да ги подвежда към соченото от органа правно основание или да подвежда установените по делото факти към несочено от органа правно основание, или да си избира от две посочени такива. С оглед на това съдебната проверка за законосъобразност на оспорения акт не може да излезе от рамките на приетите от органа фактически и правни основания. В случая доколкото административният орган е посочил две правни основания, отнасящи се до две самостоятелни нередности, които от фактическа страна са мотивирани само с една нередност за нарушение на правилата за провеждане на обществени поръчки, а не на принципа за добро финансово управление, то съдът не може да си избира между двете правни основания. Първоинстанционният съд неправилно и извън своите правомощия конкретизира (дописва мотивите на акта), че правилното правно основание е чл. 70, ал.1, т. 9 ЗУСЕФСУ. Основателен е доводът на касатора, че съдът обсъжда в мотивите си нарушение на правилата за провеждане на обществени поръчки, което не е посочено в оспорения акт. Действително основната част от мотивите на първоинстанционния съд се отнасят до нарушение на чл. 112, ал.2, т.3 ЗОП каквото не е констатирано от административния орган. Тази правна норма присъства в мотивите на оспореното решение, но не тя е посочена от издателя като нарушена от възложителя на обществена поръчка, поради което не е следвало да бъде обсъждана от съда като основание на нередността. Все пак съдът макар и с по-семпли мотиви прави извод, че „възложителят не е следвало да сключва договора за обществена поръчка с „Рото инженеринг“ ЕООД, тъй като по отношение на дружеството са били налице основанията за отстраняване по чл. 54, ал.1,т. 6 от ЗОП“, както и че „доказването на надеждността на кандидата по чл. 56, ал.1, т.3 от ЗОП става с документ от съответния компетентен орган за потвърждаване на описаните обстоятелства, какъвто в случая не е представен.“ Следователно съдът е направил извод, че е доказано нарушението на правилата за провеждане на обществените поръчки, което административният орган е описал от фактическа страна в оспорения акт и същото е правилно квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Тези изводи на съда са неправилни. Административният орган приема, че в представения единен документ за обществени поръчки (ЕЕДОП) на участника, избран за изпълнител - “Рото Инженеринг” ЕООД е посочено, че по отношение на него не са налице обстоятелства, свързани с нарушение на задължения в областта на трудовото право, което впоследствие се опровергава от представени доказателства за наличие на влязло в сила наказателно постановление за нарушение на трудовото законодателство. РУО счита, че от участника е декларирана некоректна информация във връзка с обстоятелствата по чл. 54, ал. 1, т. 6 ЗОП и от него не са представени доказателства, че фактите и обстоятелствата около констатираното нарушение, за което е санкциониран са изяснени, а представените документи (писмо, заповед и платежно нареждане) не доказват съответствие с чл. 56, ал. 1, т. 3 ЗОП, предвид което приема, че „участникът е декларирал неточна информация, въз основа на която комисията за оценка е счела, че липсват основания за отстраняване“. Следователно според административния орган нарушенията на правилата за провеждане на обществена поръчка от една страна са нарушени от участника, който в декларацията е вписал неточна информация, т.е. действие на участника в обществената поръчка и от друга неправилна преценка на комисията за оценка, че липсват основания за отстраняване на този участник, т.е. действие на възложителя, извършено чрез помощния му орган, изразяващо се в неправилна преценка на основанията за отстраняване. Помощният орган на възложителя (комисията за оценка) започва своята дейност по аргумент от чл. 104 ЗОП именно с проверка на документите на участниците като първо проверява основанията за отстраняване по чл. 54 и чл. 55, а след това критериите за подбор (чл. 59-63 ЗОП). В този етап, помощният орган на възложителя проверява основанията на отстраняване въз основа на декларираното от участника в ЕЕДОП, като само при необходимост извършва проверки съгласно чл. 104, ал.5 ЗОП. В случая, както сам РУО сочи в ЕЕДОП, участникът е декларирал, че не са налице обстоятелства, свързани с нарушение на задълженията в областта на трудовото право. Следователно не е имало основания да извършва допълнителна проверка или за искане допълнителни обяснения или доказателства от участника. На този етап от провеждане на процедурата, помощният орган на възложителя е спазил изискването на закона, проверил е основанията за отстраняване по чл. 54 и чл. 55 ЗОП съгласно декларираното от участника в ЕЕДОП. При декларирана липса на основания за отстраняване, комисията по чл. 103 ЗОП правилно е допуснала участника до следващия етап от процедурата, т.е. не е доказана неправилна преценка на помощния орган на възложителя по отношение на декларираните данни от участника - Рото инженеринг“ ЕООД. Разминаването между декларираните обстоятелства и действително лично състояние на участника се установява едва в етапа след приключване работата на помощния орган, при подписване на договора за изпълнение от участника, избран за изпълнител. Следователно има разминаване между фактическото описание на нарушението и посоченото правно основание на същото. Ако има нарушение на правилата за провежда на обществена поръчка, то не е извършено в етапа оценка са личното състояние на участника въз основа на данните на ЕЕДОП, както сочи административния орган, а в етапа – подписване на договора за изпълнение. Посочените като нарушени правни норми обаче се отнасят до етапа – оценка са личното състояние на участника въз основа на данните на ЕЕДОП. Липсата на доказано нарушение на приложимото право значи липса на един от трите кумулативни елемента на фактическия състав на нередността и с оглед на това води до липса на основание за определяне на финансова корекция. Само категорично установената нередност, при доказаност на всеки един от елементите от състава й, може да бъде основание за определяне на финансова корекция в предвидения за съответната категория нередност размер. Противното лишава от материална основа волеизявлението на органа, поради което е налице основанието за отмяна на акта по чл. 146, т. 4 АПК. Като е достигнал до обратния извод, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение. Видно от изложеното, доводите на касатора за противоречие на обжалваното съдебно решение с материалния закон, са основателни. Съдът неправилно е тълкувал и приложил материалния закон, поради което е постановил неправилно решение, в нарушение на материалния закон, което следва да бъде отменено и вместо него постановено ново, с което да се отмени оспорвания административен акт. С оглед изхода на спора, направено от касатора искане за присъждане на сторените разноски е основателно и на основание чл. 143 АПК съдът следва да осъди Министерството на регионалното развитие и благоустройството – юридическото лице, в чиято структура е органът – ответник, да заплати на Община Тутракан, направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са в общ размер на 5 703,26евро/11 154.61 лева, от които 790,26 евро/1 545.61 лв. – (по 395,13 евро/772, 80 лв. за всяка съдебна инстанция) платена държавна такса за двете съдебни инстанции и възнаграждение за адвокат 4 913,00 евро/9 608.99 лева. Възражението на ответника по касация за прекомерност на възнаграждение за адвокат е неоснователно. Преди всичко се претендира такова само за осъщественото представителство пред касационния съд, предвид че пред първата инстанция страната не е била представлявана от адвокат. Следователно усилията на адвоката да защити адекватно интереси на лицето се били по-големи от обичайните за подготовка на касационната жалба и представителство пред касационния съд, тъй като адвокатът е следвало в един относително кратък периода от време (от ангажирането му до изтичане на срока за подаване на касационната жалба) да проучи всички факти и обстоятелства по казуса, съдебното решение и относимата съдебна практика, за да осигури максимално добра защита на интересите на клиента си. Следва да се отчита, че спорът има материален интерес 80 500 лв. (25% от стойността на договора за изпълнение на обществената поръчка на стойност 322 000лв), а нарушението очевидно не е толкова лесно за преценка след като самият административен орган не може да определи точно приложимия закон и се е наложило повторно издаване на административен акт връзка с него. С оглед изложеното платеното възнаграждение за адвокат отговаря на фактическата и правна сложност на делото и на обема извършена адвокатска работа, поради което няма основание за неговото намаляване по искане на ответника по касация. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, Седмо отделение