Решение № 8883 от 21.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 14113/2014 г.

Решение № 8883 от 21.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 14113/2014 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Общинския съвет - Тополовград, гр. Тополовград, пл. "Освобождение" № 1 срещу Решение № 79 от 25.09.2014 г. на Административен съд, гр. Ямбол, постановено по административно дело № 112/2014 г.

С обжалваното решение съдът отменил чл. 12, ал. 1 - 4 от Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на Община Тополовград, приети с Решение № 441, т. 9 по Протокол № 49 от 28.01.2011 г. от Общинския съвет - Тополовград.

Касационният жалбоподател - Общинският съвет - Тополовград, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът не съобразил, че не е налице законово установен критерий при определяне на съществено нарушение на понятието "количество битови отпадъци", което мотивирало общинския съвет да приеме промените в Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на Община Тополовград (Наредбата), които се протестират. След като не може да се установи количеството на битови отпадъци по чл. 67, ал. 1 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ), общинският съвет правилно приложил разпоредбата на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ. Счита извършените промени за съобразени с измененията в Закона за управление на отпадъците. Моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Николай Леков, Адвокатска колегия, гр. Ямбол.

Ответникът по касационната жалба - районен прокурор в Районна прокуратура, гр. Тополовград, не взема становище.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. При издаването на оспорения акт не са спазени изискванията на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Налице е нарушение на материалния закон - не е спазен законов принцип. Оспореният текст е в противоречие с чл. 67, ал. 1 ЗМДТ, тъй като урежда само един начин за определяне на размера на таксата за битови отпадъци като прилага възможността по ал. 2, без да са налице предпоставките по алинея 1. Решението на съда е правилно и следва да бъде оставено в сила.

Върховният касационен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. На 14.01.2011 г. кметът на Община Тополовград внесъл в общинския съвет докладна записка, вх. № 1251, с предложения за промени в чл. 12 на Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на Община Тополовград. В докладната записка е посочено, че промените се налагат във връзка с изменения в Закона за местните данъци и такси.

1. На 28.01.2011 г. на свое заседание общинският съвет взел Решение № 441 по т. 9 от дневния ред, с което приел предложеното изменение на чл. 12 от Наредбата. Решението било прието след поименно гласуване с 13 гласа "за" от общо 17 общински съветници. В протокола било отбелязано, че трета и четвърта комисия подкрепят проекта за решение.

1. Измененият текст на Наредбата гласи:

"Чл. 12 (1) Размера на таксата се определя, както следва:

За жилищни имоти на населението и предприятията (ЕТ, ЮЛ и организации на бюджетна издръжка), както и за нежилищни имоти на физически лица, в които се осъществява стопанска дейност - пропорционално върху данъчната оценка, съгласно чл. 20, ал. 1 от ЗМДТ.

(2) За нежилищни имоти на предприятията (ЕТ, ЮЛ и организации на бюджетна издръжка) - пропорционално върху по-високата между отчетната им стойност и данъчната оценка, съгласно Приложение № 2 от ЗМДТ.

(3) При определяне на размера на таксата в зависимост от количеството на битовите отпадъци се включват разходите по чл. 10, ал. 1, т. 1, 2 и 3.

(4) Таксата за поддържане чистотата на териториите за обществено ползване в населените места се определя, както следва:

1. за жилищни и нежилищни имоти на физически лица, както и за жилищни имоти на предприятия - пропорционално върху данъчната оценка съгласно Приложение № 2 от ЗМДТ.

1. за нежилищни имоти на предприятия (ЕТ, ЮЛ и организации на бюджетна издръжка) - пропорционално върху по-високата между отчетната стойност и данъчната оценка, съгласно Приложение № 2."

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспореният акт е постановен от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма и необходимото мнозинство, но при нарушение на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправни разпоредби. В нарушение на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) проектът на изменението на Наредбата и мотивите не били публикувани на интернет страницата на общинския съвет. В нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА проектът не бил придружен с доклад, имащ определеното в закона съдържание. Мотиви, с това съдържание липсвали както в предложението на кмета, така и в друг документ. Приел, че приетата редакция на чл. 12, ал. 1 - 4 от Наредбата противоречи на чл. 67, ал. 1 и 2 ЗМДТ. В нарушение на закона общинският съвет уредил само един начин за определяне на размера на таксата и то този, който законът приел като алтернативен, прилагащ се по изключение. В нарушение на закона била определена и основата за определяне на размера на таксата. Въз основа на това съдът направил извод за незаконосъобразност на оспорените разпоредби и ги отменил.

Крайният извод на съда е правилен.

Касаторът твърди, че обжалваното съдебно решение е неправилно поради противоречие с материалния закон и необоснованост. Единственият довод, който поддържа в подкрепа на твърдяните пороци на оспорения акт е, че щом не може да се установи количеството на битовите отпадъци правилно е приложен чл. 67, ал. 2 ЗМДТ.

Доводът на касатора е свързан със съответствието на приетите разпоредби с материалния закон. Визираната в Закона за местните данъци и такси такса за битови отпадъци е обобщено наименование на такса, дължима за четири отделни вида услуги, установени в чл. 62, ал. 1 ЗМДТ - сметосъбиране, сметоизвозване, обезвреждане на битови отпадъци в депа и поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване. Всяка от услугите има свое предназначение и с оглед на това специфика при определяне на размера на дължимата за нея такса.

Принципът в начина на определяне на размера на таксата за битови отпадъци - размерът на таксата се определя според количеството на битовите отпадъци, е установен в чл. 67, ал. 1 ЗМДТ.

Първите две от четирите услуги по смисъла на чл. 62 ЗМДТ - услугите сметосъбиране и сметоизвозване, се предоставят от общината на конкретния правен субект, за да изпълни той визираното в чл. 7, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО) свое задължение за събиране, транспортиране и третиране на създадените от дейността му отпадъци. По отношение на тези услуги принципът за определяне на размера на таксата според количеството битови отпадъци се прилага чрез създаваната от общините възможност за предварително деклариране на броя и вида на употребяваните съдове за събиране на битови отпадъци, съответно на неползване на имота. Тогава, когато съответният правен субект не е упражнил правото си да определи количеството на битовите отпадъци чрез представяне на декларация за броя и вида на необходимите му съдове или да упражни правото си на неползване на услугата, поради неползване на имота, общината следва да определи размера на дължимата такса пропорционално на определена основа.

Третият вид услуга, която общината предоставя във връзка с битовите отпадъци е поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване. Съгласно чл. 66, ал. 1, т. 4 ЗМДТ в услугата поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване се включва почистване на уличните платна, площадите, алеите, парковете и другите територии от населените места, предназначени за обществено ползване. Съвместното съжителство в рамките на едно населено място, за да бъде възможно и да отговаря на определени, приети от членовете на общността, от обществото и от държавата стандарти, не може да се осъществи без територии за обществено, т. е. достъпно за всички, ползване. А наличието на територии за обществено ползване изисква поддържането и на определен стандарт на чистота на тези територии. Законодателят е приел, че общото ползване предполага и обща отговорност за събиране, транспортиране и третиране на генерираните битови отпадъци по смисъла на чл. 7, ал. 1 ЗУО.

С оглед на горното, посоченото в чл. 66, ал. 1, т. 4 ЗМДТ ясно илюстрира съдържанието на услугата "поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване в населените места". Що се отнася до обхвата на предоставяне на услугата, т. е. до определяне на това кои са териториите за обществено ползване за целите на услугата и точния вид на услугите, които се включват в обобщеното понятие поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване, законодателят е предоставил на дискрецията на общинския съвет и на кмета на общината. Но за да е налице задължение за заплащане на такса поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване е необходимо общината не само да е определила вида и териториалния обхват на предоставяне на услугата, но и фактически да я предоставя. Тогава, когато услугата не се предоставя такса не се дължи - чл. 71, т. 2 ЗМДТ. Тъй като не е обвързана от фактическото ползване на имота от задълженото по чл. 11 ЗМДТ лице, за тази услуга не е налице възможност предварително да се декларира неползване. С оглед на това дори и да се установи, че съответното лице е подало декларация за броя и вида на съдовете, необходими му сметосъбиране и сметоизвозване, този факт е ирелевантен за определяне на размера на таксата за поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване. За нейното определяне законодателят, в чл. 67, ал. 4 ЗМДТ, е въвел изрично правило - на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет.

Четвъртият вид услуга - обезвреждане на битови отпадъци и поддържане на депа или на други съоръжения за обезвреждане, завършва визираното в чл. 7, ал. 1 ЗУО задължение на лицата, при чиято дейност се образуват битовите отпадъци. Тази услуга е необходима както по отношение на битовите отпадъци, получени от сметосъбирането и сметоизвозването, така и за битовите отпадъци, получени от поддържането на чистотата на териториите за обществено ползване, така и за осигуряване на общото задължение на общината по обезвреждане на битовите отпадъци. Именно с оглед на това в Закона за управление на отпадъците са определени задълженията на общините по третиране на отпадъците, както и правните форми, чрез които това може да стане. Законодателят е приел, че такса за тази услуга не се събира, когато общината няма депа или други съоръжения за обезвреждане на битови отпадъци. Съгласно изричната разпоредба на чл. 67, ал. 3 при определяне на размера на таксата в зависимост от количеството на битовите отпадъци се включват разходите по чл. 66, ал. 1, т. 1, 2 и 3 ЗМДТ. това значи, че размерът на таксата за обезвреждане се определя 1) на база на количеството - когато лицето е подало декларация за вида и броя на съдовете, или 2) на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет - когато лицето не е подало декларация за вида и броя на съдовете.

Как се съотнася така изложената нормативна уредба към приетите от общинския съвет разпоредби?

Преди всичко следва да се посочи, че чл. 12 от Наредбата съдържа и ал. 5, която гласи: "За нежилищни имоти, когато таксата се определя според количеството битови отпадъци, лицата - собственици на имоти или ползватели, при учредено вещно право на ползване, подават декларация в Община Тополовград".

Видно е, че чл. 12 съдържа три групи разпоредби: първата - ал. 1 и 2, които определят размера на таксата за жилищни и нежилищни имоти на лицата пропорционално върху основа, определена от общинския съвет; втората - ал. 3 и 5, които определят размера на таксата в зависимост от количеството на битовите отпадъци; и третата - ал. 4, която определя размера на таксата за услугата поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване пропорционално върху основа, определена от общинския съвет.

Така установеният начин на определяне на размера на таксите по чл. 62, ал. 1 ЗМДТ, без да се обсъжда вида на основата, съответства на установеното в Закона за местните данъци и такси. Вярно е, че в наредбата не е посочено изрично, че начина на изчисляване на таксата на основата на количеството битови отпадъци, е основен начин на определяне на размера на таксата, но в ал. 3 и 5, които установяват начина на определяне на размера на таксата при отчитане на количеството битови отпадъци, изрично се сочи, че са приложими тогава, когато таксата се определя според количеството битови отпадъци. Това е достатъчно, тъй като винаги, когато лицето е подало декларация за вида и броя на необходимите му съдове размерът на таксата ще бъде определена по реда на ал. 3 и 5.

За законосъобразността на разпоредбите на наредбата е важно да съществува установен ред за определяне на размера на таксата съобразно количеството битови отпадъци и при неупражнено право на определяне на размера на таксата съобразно количеството битови отпадъци. Това, което липсва в наредбата, но което е извън предмета на делото, е жилищните имоти в хипотезата на ал. 5. Общинският съвет създал ред за подаване на декларации само за собствениците на нежилищни имоти, не и за жилищните, но независимо от липсата на ред за определяне на вида и броя на съдовете за битови отпадъци за жилищните имоти лицата не могат да бъдат лишени от правото да декларират на общината желанието си да ползват определено количество и вид съдове. Просто, общината ще бъде принудена, тъй като не е създала ред, да приема всяка декларация, която е подадена до началото на съответния отчетен период.

Видно от изложеното съдът неправилно приел, че процесните разпоредби регламентират само един начин на определяне на размера на таксата - пропорционално, върху определена от общинския съвет основа. Разпоредбите уреждат и двата начина на определяне на размера на таксата и с оглед на това съответстват на материалния закон.

От гореизложеното следва, че довода на касатора за неправилност на съдебното решение е основателен. Но съгласно чл. 218, ал. 2 АПК съдът служебно извършва проверка за съответствието на съдебното решение с материалния закон.

При извършената проверка съдът констатира, че първоинстанционният, с оглед на доказателствата по делото, правилно приел нарушение на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА. Съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА органът, който приема нормативен административен акт, в т. ч. и негово изменение, е длъжен преди внасянето на проекта за приемане да го публикува на интернет страницата си, заедно с доклада, като на заинтересованите лица се предостави най-малко четиринадесетдневен срок за предложения и становища. Доказателства за спазване на това законово изискване по делото няма. Нарушението е съществено, тъй като пряко рефлектира върху основни принципи на административното производство - достъпност, публичност и прозрачност, както и последователност и предвидимост, чл. 12 и 13 АПК.

По делото няма доказателства за спазването и на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Съгласно разпоредбата мотивите на всеки проект за нормативен административен акт, в т. ч. и за негово изменение, трябва да имат определено съдържание. В доклада на кмета на общината, с който проектът на изменение на наредбата е представен на общинския съвет, липсват всички изискуеми от чл. 28, ал. 2 ЗНА обстоятелства. Кметът се задоволил общо да посочи необходимост от привеждане на наредбата с изискванията на Закона за управление на отпадъците и Закона за местните данъци и такси, без да визира конкретните разпоредби, причините, целите на промяната, без да изготви финансова обосновка. Нарушението е съществено, тъй като пряко рефлектира върху основни принципи на административното производство - достъпност, публичност и прозрачност, както и последователност и предвидимост, чл. 12 и 13 АПК.

Съдът като установил допуснатите от органа нарушения правилно приложил закона, поради което крайният му извод за незаконосъобразност на оспорените разпоредби е правилен.

Следва да се посочи, че след постановяване на обжалваното съдебно решение в правния мир настъпиха нормативни факти, които имат значение за законосъобразността на оспорените разпоредби и които касационният съд, на основание чл. 142, ал. 2 АПК, е длъжен да цени. В сила от 1.01.2015 г. е изменен чл. 67, ал. 2 ЗМДТ, който определя по нов начин основата за изчисляване на таксата. Законодателят въведе ограничения на вида на основата, която общинския съвет може да определи, когато размерът на таксата се определя при невъзможност да се определи количеството битови отпадъци. Съгласно разпоредбата основата не може да бъде данъчната оценка, балансовата стойност или пазарна цена на имотите. Тъй като съдебното решение, с което един нормативен административен акт се отменя, съгласно чл. 195, ал. 1 АПК, има действие само занапред, то определените с чл. 12, 1, 2 и 4 основи вече не съответстват на установеното в закона. Това е още една причина за отмяна на процесните разпоредби.

Видно от изложеното, макар довода на касатора за неправилност на обжалваното решение да е основателен, извода на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорените разпоредби, като краен резултат, е правилен. Съдът правилно установил наличието на допуснати в хода на административното производство нарушения, които имат характера на съществени по смисъла на чл. 146 във вр. с чл. 196 АПК, и наличието на които е основание за отмяна на чл. 12, ал. 1, 2, 3 и 4 от Наредбата. При извършената, на основание чл. 218, ал. 2 АПК служебно проверка на валидността и допустимостта на съдебното решение съдът констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно, следва да бъде оставено в сила.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд