Решение № 5227 от 30.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11664/2019 г.

Решение № 5227 от 30.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 11664/2019 г., V о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Агенция за социално подпомагане срещу Решение № 159/05.07.2019 г. на Административен съд (АС) – Я. постановено по административно дело № 78/2019 г. С обжалваното решение е отменена Заповед № ЧР-239/19.02.2019 г. на изпълнителния директор на Агенция за социално подпомагане (АСП), с която е прекратено служебното правоотношение на М. Славова, на длъжността директор на Дирекция "Социално подпомагане (ДСП), гр. Я., на основание чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл), поради получена най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността – "неприемливо изпълнение" и АСП е осъдена да заплати на Славова разноски по делото. Касаторът обжалва съдебното решение като твърди, че същото е постановено в нарушение на материалния закон и на процесуалните правила – касационно основание за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва изводите на съда, че индивидуалният работен план, изготвен на 30.01.2018 г. е подписан единствено от оценявания служител, но не и от оценяващия ръководител и, че по делото липсват данни на заключителната среща да са извършени разписаните в чл. 13, ал. 2 и 3 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация /НУРОИСДА, Наредбата/ дейности. Излага съображения, че оспорваната заповед е законосъобразна, като е спазен редът за оценяване на изпълнението, регламентиран в Наредбата. Сочи, че пропуски в организацията на работата са установени в Констативния протокол от проверка на Инспектората към изпълнителния директор на АСП. Моли обжалваното решение да се отмени и делото да се върне за ново разглеждане или спорът да се реши по същество и по съображения изложени в писмени бележки, в които се преповтаря изложеното в касационната жалба. Претендира разноски и юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрк. Мехмедова и юрк. Михалчева. Ответникът по касация – М. Славова оспорва касационната жалба по съображения изложени в писмен отговор. Моли жалбата да се остави без уважение, а обжалваното решение да се остави в сила. Претендира разноски за настоящата инстанция. Представя списък на разноските. Ответникът по касация се представлява от адв. Кавалджиева. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. Неоснователно в касационната жалба се сочи, че съдът не е изследвал представените писмени доказателства и събраните такива гласни доказателства. Напротив относимите към спора доказателства са обсъдени поотделно и в съвкупност, за да се установят релевантните фактически обстоятелства и извърши преценка дали са спазени законовите изисквания за издаването на заповед с правно основание чл. 107, ал. 2 ЗДСл. Съдът е установил вярно фактическите обстоятелства и правилно е приложил релевантните правни норми. Не е допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, доколкото такова е нарушение, което се отразява на допустимостта, валидността и правилността на решението. Към делото е приложено личното служебно досие на М. Славова, в което се съдържат актовете за назначаване и освобождаване от длъжността; длъжностната й характеристика, (връчена на 01.03.2013 г.); формуляри за оценка на постигнати резултати от служителите за определяне на допълнително възнаграждение за постигнати резултати, формулярите за оценка на изпълнението на длъжността за предишни периоди и формуляра за оценка на изпълнението на длъжността, за периода 01.01.2018 г. – 31.12.2018 г. Установено е, че М. Славова е заемала длъжността директор ДСП, гр. Я. считано от 02.04.2012 г. до 10.03.2016 г., от която дата със Заповед № ЧР-218/26.02.2016 г. на изпълнителния директор на АСП служебното й правоотношение е прекратено, на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл поради получена възможно най-ниската годишна оценка за изпълнението на длъжността – "неприемливо изпълнение". Заповед № ЧР-218/26.02.2016 г. на изпълнителния директор на АСП е отменена с влязло в сила решение на АС - Я.. С. З. № ЧР - 1741/04.08.2017 г., считано от 07.08.2017 г., Славова е възстановена на заеманата от нея длъжност директор на ДСП-Я.. Формуляра за оценка на изпълнението на длъжността, за периода 01.01.2018 г. – 31.12.2018 г. включва индивидуален работен план (ИРП) с общо седем цели, всяка от които с период на изпълнение от 01.01.2018 г. до 31.12.2018 г. Посочени са и изисквания/критерии за изпълнението за всяка от целите. Индивидуалният работен план е изготвен на 30.01.2018 г. и е подписан единствено от оценявания служител - М. Славова, но не и от оценяващ ръководител – директора на Регионална дирекция "Социално подпомагане" (РДСП) - Я.. В ИРП изрично е посочено, че съгласуването му е извършено при "стриктно спазване на чл. 9 от Наредбата". На 26.07.2018 г. е проведена междинна среща, като в коментара на оценяващия ръководител е посочено, че по време на междинната среща е обсъдено изпълнението на длъжността относно постигане на целите, определени в индивидуалния работен план за 2018 г. Посочено е, че е предоставен отчет относно изпълнението на целите, като изрично е записано, че М. Славова, в качеството си на директор на ДСП-Я. се придържа към изпълнението на заложените в ИРП цели. На срещата е обсъдена работата на отделите в ДСП, като е отбелязано, че най-големи затруднения са налице в отдел "ХУСУ" поради появил се кадрови проблем. В тази връзка изрично е записано, че ръководителят на ДСП-Я. – оценяваният служител Славова, е разпределила дейностите по социалните услуги между всички служители. Във формуляра от проведената междинна среща се сочи още, че изцяло е подменен съставът на отдел "Закрила на детето" (ЗД) – обстоятелство, налагащо по-засилен контрол на дейностите и мерките по закрила на детето; необходимо е да се извърши и контрол относно сроковете за изготвяне на справки и отчети, като същите следва да бъдат предоставяни в указаните срокове независимо от възникналите затруднения; необходимо е и създаването на адекватна организация за участие в изпълнението на създадения Механизъм за съвместна работа на институциите по обхващане и задържане в образователната система на деца и ученици в задължителната предучилищна и училищна възраст. В заключение е посочено, че работният план е изпълним до края на периода и не се налагат промени. Формулярът е подписан от оценяващия ръководител и от оценявания. Годишната оценка на изпълнението е изготвена на 25.01.2019 г., като съдът е посочил, че по делото липсват данни на заключителната среща да са извършени разписаните в чл. 13, ал. 2 и ал. 3 от НУРОИСДА дейности. Годишната оценка на изпълнението, определена от оценявания ръководител, е "неприемливо изпълнение", като е прието, че "за оценявания период г-жа М. Славова не е изпълнила преобладаващата част от поставените й цели в ИРП на нивото на определените изисквания, като неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от оценявания служител". Изложени са съображения към всяка една от заложените в работния план цели, обосноваващи крайния извод за неизпълнението им на нивото на определените изисквания. М. Славова е подписала формуляра, като е изразила несъгласие с поставената й оценка, а на 31.01.2019 г. е подала възражение срещу определената годишна оценка, обективирано във Формуляр за възражение срещу годишна оценка на изпълнението на длъжността. Във връзка с постъпилото възражение главният директор на Главна дирекция "Социално подпомагане" (ГДСП), в качеството си на контролиращ ръководител, е изискал от директора на РДСП-Я. допълнителна информация, съдържаща конкретни факти и обстоятелства относно мотивите за поставената оценка. Такава информация била предоставена с писмо изх. № 30-12006#1/05.02.2019 г., а с писмо изх. № 30-11125/01.02.2019 г. на директора на РДСП-Я. са предоставени и други документи, свързани с процедурата за оценяване на изпълнението на заеманата от оспорващата длъжност. На 08.02.2019 г. контролиращият ръководител се произнесъл по депозираното от Славова възражение, като е потвърдил определената годишна оценка на изпълнението "неприемливо изпълнение". За решението по възражението оспорващата е уведомена на 13.02.2019 г. В рамките на съдебното дирене, съдът е изслушал гласни доказателства – свидетелите С. И., С. Ж., Т. Кирязова, от чиито показания са установени обстоятелства във връзка със служебните им отношения с оспорващата и начинът на комуникация с нея в качеството й на директор на ДСП-Я. при изпълнение на служебните задължения, относно организацията на работа в дирекцията, оказването на методическа помощ и съдействие при настъпили нормативни промени и при възникнали конкретни казуси, свързани с дейностите на съответните структури. При тези фактически установявания съдът правилно е приел, че оспорената заповед е издадена в изискуемата писмена форма, като съдържа нормативно установените минимално необходими реквизити и от компетентен орган. По тези обстоятелства между страните не се спори. Правилно съдът е приел, че спорът в конкретния казус се свежда до въпроса дали атестирането е проведено при спазване на относимите административнопроцесуални норми, т. е. дали е спазена процедурата по оценяване, доколкото самата оценка не подлежи на съдебен контрол и дали фактическите основания за издаване на заповедта съответстват на обективната действителност. Прекратяването на служебното правоотношение при условията на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. изисква осъществяването на две кумулативни предпоставки - получена най - ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността и законосъобразно проведена процедура по оценяване. Съгласно чл. 76, ал. 1 ЗДСл. държавният служител ежегодно се оценява за изпълнението на длъжността. В чл. 76, ал. 5 с. з. е предвидено, че оценяването на изпълнението на длъжността се извършва въз основа на: 1. постигането на предварително определени цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи; 2. показаните компетентности. Законът изисква целите по ал. 5, т. 1 да са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло и/или на административното звено, измерими по обем, качество и срокове – чл. 76, ал. 6. НУРОИСДА урежда задължителни правила за атестирането на държавните служители, чието стриктно съблюдаване е гаранция за обективността, безпристрастността и компетентността на извършваното оценяване. Оценяване изпълнението на длъжността, както правилно е отбелязал и решаващият съдq включва три етапа: 1. изготвяне и съгласуване на индивидуален работен план; 2. провеждане на междинна среща; 3. провеждане на заключителна среща и определяне на годишна оценка на изпълнението – чл. 8, ал. 1 от Наредбата. Правилата за провеждане на всеки от етапите на оценяването е подробно регламентиран в НУРОИСДА. Спазването на всеки от етапите е гаранция за обективността на извършеното оценяване. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно, въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец. В случая оценяване изпълнението на длъжността на Славова е преминало през трите етапа. Изготвен е ИРП, проведена е междинна среща, проведена е заключителна среща, след което е определена годишната оценка. Правилно решаващият съд е приел, че посочените седем на брой цели в индивидуалния работен план на Славова, възпроизвеждат задълженията й по длъжностната характеристика, противно на регламентираното с чл. 9 от Наредбата. Отразените в индивидуалния работен план на Славова цели, на практика са част от основните и задължения определени в длъжностната характеристика на заеманата от нея длъжност и не представляват конкретни цели, който могат да бъдат измерими по обем, качество и срокове. Този извод не се променя от факта, че служителката заема ръководна длъжност. В длъжностната характеристика се регламентират специфичните задължения, изисквания и отговорности за всяка ръководна длъжност. Чрез нея се установяват конкретните задачи и отговорности, за които се създава длъжността и изпълват нейното съдържание като нормативно установена позиция, т. е., длъжностната характеристика очертава обема от системни, повторяеми функционални дейности, изпълнявани от държавния служител на заеманата държавна служба. В ИРП следва този обем от системни, повторяеми функционални дейности да бъде отразен като конкретни и постижими цели, които да могат да се изпълнят и чието изпълнение да бъде оценено. ИРП следва да бъде изготвен и съгласуван съвместно от оценяващия ръководител и от оценявания, като съгласуването се обективира чрез подписването на ИРП от тези лица. В случая, представения пред решаващия съд ИРП не е подписан от оценяващия ръководител, а само от оценявания, което обстоятелство правилно е отчетено от решаващия съд, при фактическите му установявания. Неоснователно в касационната жалба се твърди, че този извод на съда е неправилен. Представения пред първата инстанция ИРП действително не е подписан от оценяващия ръководител. Съдът е констатирал този факт, но в правните си изводи относно законосъобразността на оспорената заповед, не се е позовал на това обстоятелство. С оглед изискването за съгласуваност на ИРП, липсата на подпис на оценяващия ръководител следва да се приеме като липса на неговото съгласие с изготвения ИРП, което е съществено нарушения на процедурата по оценяване. Представения пред настоящата инстанция подписан екземпляр на ИРП, не може да промени този извод, тъй като не е ясна датата, на която формуляра е подписан от оценяващия ръководител и дали това е станало в нормативно определения срок регламентиран в чл. 10 НУРОИСДА. Правилни и законосъобразни са изводите на решаващия съд, че най-същественото нарушение е констатираното очевидно противоречие между резултатите от междинната среща и определената крайна годишна оценка. При междинната среща е налице е положителна констатация относно изпълнението на целите по плана. По време на междинната среща не са посочени неточности в изпълнението или други проблеми в работата на служителя, които да се дължат на обстоятелства предизвикани от служителя, не са направени промени в ИРП. При годишната оценка е дадена негативна оценка за изпълнението на целите от ИРП от Славова, за период, който предхожда междинната оценка, като при това оценяващият ръководител се е позовал на доклади от проверки, извършени преди 26.07.2018 г. В разрез с изискванията на НУРОИСДА поставената окончателна годишна оценка не се обосновава от коментарите за изпълнението от междинната среща. Годишната оценка не съответства на наблюденията на оценяващия ръководител, отразени във формуляра за междинната среща Правилно и в съответствие с относимите към спора доказателства, решаващият съд е приел наличието на противоречие между положителната междинна оценка на Славова и негативната обща оценка. Обосновано съдът е приел, че при проведената междинна среща не е отчетено от оценяващия ръководител неизпълнение на някоя от поставените с индивидуалния работен план цели, поради което и необосновано при определяне на крайната оценка само няколко месеца след това, е поставена най-ниска годишна оценка. Годишната оценка на изпълнението на длъжността за служител на ръководна длъжност се извършва въз основа на степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и на показаните компетентности. Съгласно чл. 16 от Наредбата въз основа степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и на показаните компетентности оценяващият ръководител определя годишната оценка на изпълнението на длъжността за висшите държавни служители, служителите на ръководни длъжности и на експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции, включително за служителите, командировани по реда на чл. 86 а от Закона за държавния служител, като в т. 5 на чл. 16 от Наредбата е посочено че оценка "Неприемливо изпълнение", се постави когато оценяваният едновременно: а) не е изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията/критериите, определени в него, като неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя; б) е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, неотговарящи на изискванията в приложение № 1. Касационната инстанция споделя съображенията на решаващия съд, че изложените мотиви от оценяващия ръководител при проведената заключителна среща относно степента на постигане на целите от индивидуалния работен план са необосновани, а по отношение на показаните компетентности съображенията съставляват общи и декларативни изводи, като на практика преповтарят разписаното в графа "Неприемливо поведение" от т. 2 на Приложение № 1 към чл. 15 от Наредбата, поради което не следва да ги преповтаря. Този извод е съответен на доказателствата по делото. Оценяващият ръководител има задължението по чл. 18, ал. 1 от Наредбата да извърши оценката на изпълнението на длъжността "безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства" и да мотивира оценката. В случая това нормативно изискване не е изпълнено. Оценката се базира на изготвени от Инспектората на АСП доклади за извършвани през цялата 2018 г. проверки, като възпроизвежда отделни части от тях, а не на наблюдения на оценяващия ръководител и без да се отчита, че голяма част от препоръките са изпълнени и че констатираните пропуски се дължат и на обстоятелства, които не зависят само от служителя – подменения състав на отдел ЗД, кадровия проблем в отдел ХУСУ. Тук следва да се отбележи, че неправилно съдът е приел, че е нарушена разпоредбата на чл. 13 от НУРОИСДА. На заключителната среща оценяваният представя накратко основните си постижения, възникналите трудности, възможности за подобряване и самооценка за своето изпълнение, след което оценяващият ръководител и оценяваният обсъждат степента, в която са постигнати целите в индивидуалния работен план, степента, в която оценяваният е показал компетентностите, необходими за ефективно изпълнение на заеманата длъжност и подходящите действия за развитие на служителя. След приключването й се попълва формуляра. По делото е наличен документ – изх. № 30-72947/26.07.2018 г. от М. Славова до директора на РДСП – Я.. Видно от изложеното в него, Славова е направила доклад по изпълнение на индивидуалния работен план към 25.07.2018 г. Същият доклад е направен и относно изпълнение на целите, заложени в работния план за периода от 01.01.2018 г. до 31.12.2018 г., преди провеждане на заключителната среща – документ изх. № 30-7096/21.01.2019 г. Доклада е адресиран до оценяващия ръководител. Оценявания служител е подписал и формуляра от заключителната среща, без да отбележи, че не са спазени изискванията на чл. 13, ал. 2 и 3 НУРОИСДА. Посочените недостатъци на годишната оценка не са отстранени и от контролиращия ръководител, който е потвърдил оценката на оценяващия ръководител, по съображения сходни с тези на оценяващия ръководител, като не е приел възраженията на оценявания служител. Констатациите на контролиращия ръководител са основани на констатации при проверка извършена от Инспектората на АСП в период преди междинната среща, на която както се отбеляза по – горе не е дадена отрицателна оценка на работата на служителката и не е направена промяна в ИРП. По изложените съображения обжалваното решение като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед на изхода от спора, направеното от ответника по касация искане за присъждане на разноски е основателно и на основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 4 АПК следва да се уважи в доказан по делото размер – 800 лв. договорено и заплатено възнаграждение за един адвокат. Възражение за прекомерност не е направено. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, пето отделение