Решение № 8398 от 11.8.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5673/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Министерството на образованието и науката (МОН), срещу Решение 12846 от 11.04.2025 г. по адм. дело 12435/2024 г. на Административен съд София-град. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на МОН срещу Решение РД-02-14-1573 от 29.08.2024 г. на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014 2020 г. (ОПРР), с което на Министерството е определена финансова корекция в размер на 25% върху допустимите разходи по Договор 1/BG16 RFOP001-3. 002-0008-C02-S-19 от 29.08.2023 г. със Сдружение Атанас Буров за нередност за нарушение на чл. 107, т. 2, б. а във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), квалифицирана по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата, загл. изм. ДВ, бр. 59 от 2024 г.). Касационният жалбоподател Министерството на образованието и науката, счита решението за неправилно поради допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и нарушение на материалния закон отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробно фактите по делото, като твърди, че съдържащите се в решението за определяне на финансова корекция изводи за допуснато нарушение по реда на Закона за обществените поръчки са останали недоказани в хода на съдебния процес, но въпреки това изводите на административния орган са възприети безкритично от съда. Счита, че фактите, от значение за спора, са възприети погрешно от първоинстанционния съд, като една от най-съществените грешки е свързана с това кой е възложителят на процесната обществена поръчка, при провеждането на която са допуснати посочените в акта нарушения. Твърди, че противно на приетото от административният орган и първоинстанционния съд, възложител по процесната обществена поръчка е директорът на Финансово-стопанската гимназия Атанас Буров, гр. Хасково, а не Министерството на образованието и науката, за който факт има представени множество доказателства по делото, които е следвало съдът да разгледа задълбочено. Сочи, че ако съдът беше идентифицирал правилно възложителя на обществената поръчки, би намерил, че актът е издаден в нарушение на материалния и процесуалния закон, тъй като в него не са описани действия или бездействия на МОН, тоест не са описани факти от УО, въз основа на които да се приеме, че са възникнали и са налице предпоставки за определяне на финансова корекция точно на МОН за описаната нередност. Аргументирайки изводите си с практика на Съда на Европейския съюз, касаторът счита, че адресат на решението за определяне на финансова корекция може да бъде и икономически оператор, различен от извършителя на нарушението (какъвто е процесният), но трябва да се изследва дали е финансово отговорен по програмата, дали е знаел, че в случай на нередност за нарушението на този друг оператор ще отговаря чрез финансова корекция пред съответния УО, което от своя страна изисква ясно описание на основанията за определяне на финансова корекция на съответния субект, каквото описание обаче в акта няма. В допълнение сочи, че първоинстанционният съд не е изследвал този въпрос, нито условията за отпускане на помощта, както и всички други относими и необходими за изясняване на спора доказателства, като погрешно е достигнал до извод, че възложител на процесната обществена поръчка е МОН, а не директорът на гимназията. Касаторът обосновава изводи, че първоинстанционното съдебно решение е необосновано и поради факта, че в него не е обсъден един от основните аргументи на министерството срещу законосъобразността на административния акт, а именно, че не са доказани трите елемента от обективна страна на понятието за нередност, съгласно легалната дефиниция дадена в чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) 1303/2013, като от съда изцяло са пренебрегнати направените от касатора констатации в тази насока. Прави искане съдът да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отмени оспорения административния акт. Претендира присъждане на разноски. Касаторът се представлява от служител с юридическо образование Йовчев. Ответникът по касационната жалба ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж" 2014 2020 г., счита същата за неоснователна. Излага конкретни възражения по доводите на касатора. Прави искане обжалваното решение да бъде оставено в сила. Претендира направените по делото разноски и прави възражение за прекомерност на евентуално претендираните от насрещната страна разноски за юрисконсултско или адвокатско възнаграждение, в случай че същото не съответства на фактическата и правна сложност на делото, съобразно с тълкуването на СЕС по село C-438/22. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение административният съд приема от фактическа страна следното: На 10.01.2017 г. между и УО на ОПРР и Министерството на образованието и науката е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ РД-02-37-11, в максимален размер до 15 058 000,00 лв., по процедура BG16 RFOP001-3.002 Подкрепа за професионални училища в Република България, за изпълнение на проектно предложение BG16 RFOP001-3.002-0008 Обновяване и модернизация на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на 15 държавни професионални гимназии в системата на МОН в областите Бургас, Сливен, Стара Загора, Хасково и Ямбол. На 20.06.2023 г., с Решение F389620, директорът на Финансово-стопанска гимназия Атанас Буров гр. Хасково е обявил открита процедура за избор на изпълнител чрез публично състезание, с предмет: Изпълнение на СМР във Финансово-стопанска гимназия Атанас Буров - гр. Хасково. На 29.08.2023 г. между Финансово-стопанска гимназия Атанас Буров и Сдружение Атанас Буров е сключен Договор 1 с предмет: Изпълнение на СМР във Финансово-стопанска гимназия Атанас Буров, на стойност 2 593 533, 82 лв. без ДДС, съответно 3 112 240, 58 лв. с ДДС. Документацията по проведената процедура е публично достъпна на адрес: https://app.eop.bg/today/311123. На 30.07.2024 г. ръководителят на УО на ОПРР е уведомил МОН за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. В законоустановения срок МОН е представило възражение. На 29.08.2024 г., с Решение РД-02-14-1573, на основание чл. 73, ал. 1 във връзка с чл. 69, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 9 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ), ръководителят на УО на ОПРР е определил на МОН финансова корекция в размер на 25 % върху допустимите разходи по Договор 1/BG16 RFOP001-3. 002-0008-C02-S-19 от 29.08.2023 със Сдружение Атанас Буров, за нередност за нарушение на чл. 107, т. 2, б. а във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП, квалифицирано по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Представена е Заповед РД-02-14-525 от 23.04.2024 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на оспорения акт е определен за ръководител на УО на ОПРР. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и съответствие с материалния закон и неговата цел. Възприемайки изцяло мотивите на административния орган и анализирайки фактите по делото, първоинстанционният съд е приел, че от страна на възложителя е осъществено нарушение на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП, доколкото по делото безспорно се установява, че е налице разминаване между утвърдения от възложителя образец на количествената сметка и представената към ценовото предложение количествено-стойностна сметка (КСС), включена в офертата на избрания за изпълнител участник Сдружение Атанас Буров, тъй като в КСС не са включени дейности, които са задължителни съгласно изискванията на възложителя, посочени в Образец 1 на количествената сметка. Съдът е посочил, че предвид вида и многобройността на невключените в КСС на участника задължителни за изпълнение дейности, не може да се приеме, че несъответствието между офертата на избрания за изпълнител участник и изискванията на възложителя не е незначително. Обосновал е, че дали за същите има анализни цени не е от значение в случая, доколкото всички подлежащи на изпълнение дейности следва да бъдат описани в Техническото предложение и да бъдат включени при формиране на крайната цена, която следва да бъде ясно и недвусмислено определена още при подаване на офертата, а не да подлежи на анализ и тълкуване от страна на оценителната комисия. От друга страна съдът е счел, че допуснатото несъответствие е съществено и с оглед избрания критерий за възлагане по чл. 70, ал. 2, т. 3 ЗОП, а именно оптимално съотношение качество/цена, което се оценява въз основа на цената или нивото на разходите, както и на показатели, включващи качествени, екологични и/или социални аспекти, свързани с предмета на обществената поръчка. В допълнение е приел, че посочената цена на предложението, представлява един от базовите елементи, по който се извършва оценката на съответните предложения, предвид което всяко несъответствие в предложената цена оказва влияние върху получената от съответния участник оценка по този показател, следователно по-ниската цена определя получаване на повече точки по този показател. Въз основа на изложеното съдът е приел, че липсата на част от дейностите, предмет на поръчката при сборуване на общата стойност на КСС, се отразява съществено на процедурата, доколкото определя резултата от оценката на участника, предвид което е приел, че ценовото предложение на избрания за изпълнител участник не отговаря на предварително заложените от възложителя условия за офертата, поради което същият е следвало да бъде отстранен от процедурата. Счел е за неоснователни доводите на МОН, че нарушението е формално и няма финансово изражение, тъй като пропускът не е довел до разлика в предложената цена, като е посочил, че предложената от участника цена е 2 522 892, 82 лв. без ДДС, съответно 3 112 240, 58 лв. с ДДС, а общата стойност на представените от участника дейности в КСС е 2 785 486, 82 лв. без ДДС, съответно 3 342 584, 18 лв. с ДДС, която пък от своя страна е над прогнозната стойност на поръчката в размер на 3 243 437, 00 лв. Счел е, че в случая категорично се установява, че при разглеждане на предложението на избрания за изпълнител участник, не са приложени правилно предварително заложените условия на поръчката, доколкото същият въпреки допуснатите неточности в документацията е избран за изпълнител в нарушение на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП. Приел е, че правилно от административния орган нарушението е квалифицирано като нередност по т. 14 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Въз основа на изложеното съдът е направил извод за законосъобразност на оспорения акт и е отхвърлил подадената жалба. Решението е неправилно. Неоснователни са доводите за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, относими към задължението на съда по чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение съдът е обсъдил относимите доказателства, както и релевираните от жалбоподателя аргументи и възражения. Фактът, че не е възприел неговите доводи, а тези на административния орган, не означава неизпълнение на процесуалните му задължения. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. Неоснователни са изложените в касационната жалба възражения за незаконосъобразност на административния акт, предвид обстоятелството, че негов адресат, на когото е определена финансовата корекция, е Министерството на образованието и науката, а констатираните нарушения са осъществени при провеждането на обществена поръчка, обявена и проведена от Финансово-стопанска гимназия Атанас Буров- гр. Хасково. В решението си от 6 март 2025 година по съединени дела C-471/23 и C-477/23 СЕС е приел, че чл. 2, т. 36 и т. 37 Регламент 1303/2013, изменен с Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046), трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, според която адресат на решение за определяне на финансова корекция за нарушение на правилата при възлагане на обществени поръчки може да бъде икономически оператор, различен от извършилия нарушението, а също така допуска отговорността за тази финансова корекция да бъде солидарна, да може да се разпредели договорно между този икономически оператор и извършилия нарушението, или посочената отговорност да се носи от последния, стига финансово отговорните икономически оператори да са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект те ще отговарят по този начин за финансовата корекция пред съответния управляващ орган. В мотивите си Съдът е пояснил, че предмет на проверка от националните съдилища в тези случаи следва да бъде, от една страна, кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори и от друга - дали тези финансово отговорни икономически оператори са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на съответния проект те ще носят отговорност индивидуално, солидарно или по друг начин за финансовата корекция пред тези управляващи органи. В т. 68 от решението изрично е посочено, че "запитващата юрисдикция ще трябва да провери, от една страна, кои икономически оператори поемат финансовата отговорност спрямо съответните управляващи органи в съответствие с националното право и с клаузите на разглежданите договори". По делото е установено, че на 10.01.2017 г. именно между УО на ОПРР и МОН бенефициер, е сключен АДБФП РД-02-37-11, по ОПРР, Приоритетна ос 3 Регионална образователна инфраструктура, процедура BG16RFOP001- 3. 002 Подкрепа за професионалните училища в Република България за изпълнение на проектно предложение BG16 RFOP001- 3. 002-0008 Обновяване и модернизация на регионалната образователна инфраструктура чрез подобряване на материално-техническата база на държавни професионални гимназии в системата на МОН в областите Бургас, Сливен, Стара Загора, Хасково и Ямбол. Видно от чл. 28, ал. 1 от договора, в случай на установяване на нередност или на друго несъответствие с клаузите на настоящия договор и неговите приложения, УО коригира финансово бюджета на проекта, като прилага финансова корекция в процент или конкретна сума пари върху стойността на реално извършените и допустими за верификация разходи по проекта. Съгласно чл. 31, ал. 1 АДБФП, всеки разход по чл. 27 и чл. 28, който е платен от УО на бенефициера, се третира като недължимо платен и бенефициерът е длъжен да го възстанови на УО в двуседмичен срок от датата на уведомяването му за това. Съгласно чл. 44, ал. 1 АДБФП бенефициерът изпълнява проекта при условията на Приложение Е2 и Партньорско споразумение (Приложение Д) с посочен в договора партньор Община Сливен. Съгласно чл. 6, ал. 2 Общите условия към АДБФП бенефициерът, е отговорен пред УО на ОПРР за действията на партньорите и външните изпълнители при изпълнение на проекта/бюджетната линия (финансовия план) чрез поемане за собствена сметка на всички рискове, включително недопустими разходи и финансови корекции, за сметка на безвъзмездната финансова помощ от бюджета на проекта/бюджетната линия (финансовия план). Договорът е подписан от министъра на образованието и науката и ръководителя на УО на ОПРР, но не и от посочения в него партньор. Видно от изложеното, със сключения между МОН, като бенефициер, и УО на ОПРР АДБФП, именно Министерството на образованието и науката е поело отговорност пред УО но ОПРР за действията на партньора и външните изпълнители при изпълнение на проекта, чрез поемане за собствена сметка на всички рискове, включително финансови корекции. Ясната воля на страните по АДБФП, че единственият подписал съглашението бенефициер отговаря за извършените от партньорите и външните изпълнители нередности, е достатъчна, за да бъде определен именно той като адресат на акта, както е и в случая. Предвид изложеното доводите на МОН, че неправилно е определено като адресат на акта за определяне на финансова корекция, са неоснователни. Доводите на касатора за нарушение на материалния закон са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за която е определена финансова корекция. Административният орган е приел, че е налице нарушение чл. 107, т. 2, б. а) във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП, тъй като възложителят е определил за изпълнител, участник, чието ценово предложение не отговаря на поставените от възложителя изисквания и в частност на утвърдения от последния Образец 2. УО е приел, че в изготвената от класирания участник КСС към ценовото му предложение, не се съдържат част от дейностите, които е предвидено да бъдат извършвани по проекта, а именно в количествено стойностната сметка на участника по част Архитектура, Демонтажни работи на кота +3,60 м., в предложената разбивка на СМР липсват позиции от 1.1 до 3.19 вкл., в КСС има дейности, които са посочени два пъти в първата част Архитектура са дублирани позиции от 1.42 до 1.58, както и че общата стойност на представените от участника в КСС дейности се различава от общата стойност, която е посочена в ценовото му предложение. Административният орган е обосновал, че констатираните липси и дублиране на дейности, не се дължат на допусната техническа грешка, която има формално значение, без каквото и да е финансови последици, доколкото към момента на класиране, с оглед установените несъответствие в КСС на ценовото предложение, участникът не е следвало да бъде класиран и съответно избран за изпълнител на процесната обществена поръчка. Приел е, че от страна на възложителя е допуснато нарушение на принципа на равно третиране, тъй като въпреки несъответствията в КСС на ценовото предложение, участникът е класиран за изпълнител, а не отстранен и така е третиран по-благоприятно, спрямо условията на документацията и предвиденото основание за отстраняване в т. 19.2.2 Ценово предложение. Тези изводи са неправилни. Съгласно чл. 107, т. 2, б. а) ЗОП, освен на основанията по чл. 54 и 55 възложителят отстранява участник, който е представил оферта, която не отговаря на предварително обявените условия за изпълнение на поръчката. В съответствие с § 2, т. 58 ДР на ЗОП, "Условия за изпълнение на поръчката" са определените от възложителя конкретни и обективни изисквания, свързани с процеса на изпълнението й, извън критериите за възлагане на поръчката. Условията за изпълнение на поръчката не подлежат на сравнителна оценка и не оказват влияние върху класирането на офертите. Противно на изводите на първоинстанционния съд, констатираните от УО дублиране на предвидените за изпълнение СМР по проекта и липсата на такива, посочени в съответните позиции от 1.1 до 3.19 вкл. в количествено стойностната сметка в Ценовото предложение на избрания за изпълнител участник, не представляват нарушение на чл. 107, т. 2, б. а ЗОП, тъй като в административния акт дори не се твърди противоречие с условията за изпълнение на поръчката по смисъла на § 2, т. 58 ДР на ЗОП. Спорните изисквания, като част от ценовото предложение на участниците, са включени като показател за оценка в методиката за оценка на офертите и в съответствие с посоченото по-горе определение не могат да попаднат в условията за изпълнение на поръчката, тъй като подлежат на сравнителна оценка. По изложените съображения, не е налице твърдяното нарушение на чл. 107, т. 2, б. а във връзка с чл. 2, ал. 1, т. 1 ЗОП. Изводът на първоинстанционния съд за законосъобразност на оспорения акт е неправилен, поради което решението му следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна, поради което решението на ръководителя на УО следва да бъде отменено като незаконосъобразно. С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Министерството на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице, в чиято структура е органът-ответник, да заплати на касатора направените по делото разноски. Видно от доказателствата по делото същите са в общ размер на 3 600,00 лв., от които по 1 700,00 лв. внесена държавна такса за двете инстанции и по 100,00 лв. за юрисконсултско възнаграждение за всяка инстанция, определено на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ (в редакцията й от ДВ бр. 74 от 07.09.2021 г., в сила от 01.10.2021 г.). По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд,