Решение № 2085 от 4.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 10903/2024 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по оспорване на Сдружение Централен полицейски синдикат на МВР, ЕИК: 206313178, представлявано от председателя на управителния съвет на Сдружението А. В. Т., чрез адв. М. Царева, срещу Наредба 8121з-310 от 17 юли 2014 г. за преназначаване на държавните служители в Министерството на вътрешните работи /Наредбата/, издадена от Министъра на вътрешните работи изцяло досежно нейната действителност и частично разпоредбата на чл.7 от същата. Оспорващият излага доводи за нищожност на Наредбата, тъй като е издадена при съществени нарушения на административно производствените правила и на материалния закон. Счита, че е нищожна, тъй като не е публикуван проект на Наредбата в Портала за обществени консултации, съответно липсват и мотивите към акта, доклада и предварителната оценка за въздействие /ако е необходима/. Тези нарушения според оспорващия са довели до нарушение на императивните правни норми на чл.77 АПК и чл.26 ал.2 и чл.28 ЗНА. Относно измененията на Наредбата, които са публикувани на Портала за обществени консултации, оспорващият счита, че е нарушена разпоредбата на чл.28, ал.2, т.3 от ЗНА, тъй като липсва посочване на финансовите и други средства, необходими за прилагането й. На следващо място според оспорващия разпоредбата на чл.7 от Наредбата е издадена в противоречие с тестовете на чл.164,ал.6 и чл.165,ал.1 от Закона за Министерство на вътрешните работи /ЗМВР/. Претендира се присъждане на разноски. Ответникът - министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител служител с юридическа правоспособност- Б. Пиперкова в съдебно заседание, излага доводи за недопустимост на оспорването, досежно искането за обявяване нищожността на Наредбата, поради наличие на произнасяне на ВАС относно незаконосъобразността на същата. Алтернативно счита оспорването за неоснователно. Обосновава законосъобразност на Наредбата по съображения в писмено становище. Представителят на Върховната административна прокуратура, взема становище за допустимост и неоснователност на оспорването. Върховният административен съд, първо отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното: На първо място е неоснователен довода на процесуалния представител на ответника за недопустимост на оспорването, поради наличие на произнасяне на ВАС по отношение незаконосъобразността на същата. Настоящият състав намира, че доводите в оспорването за допуснато съществено нарушение на процедурните правила визирани в чл.чл. 77 от АПК, вр. чл.26 и 28 от ЗНА, по своята същност представляват доводи за незаконосъобразност на обжалвания акт. Видно от петитума на оспорването искането за обявяване нищожност на подзаконовия нормативен акт е обосновано с приемане на същата в разрез с процедурните изисквания заложени в ЗНА и АПК, както и в противоречие с материално правните разпоредби на ЗМВР. Съгласно чл. 177, ал. 1 от АПК, приложим съгласно препращащата норма на чл. 196 АПК решението има сила за страните по делото. Ако оспореният акт бъде отменен или изменен, решението има действие по отношение на всички. В случая с влязло в сила Решение 5273/12.05.2015г. на ВАС, второ отделение, постановено по адм. д. 10088/2014г. е отхвърлена жалбата на И. Р. с искане за отмяна на чл.10 ,ал.1 от Наредбата, в частта й относно наличието на съюза и, поради което решението няма сила по отношение на всички, а само по отношение на страните по делото. Действително съгласно чл.177 ал.3 АПК решението, с което е отхвърлено оспорване за отмяна на административен акт, е пречка за оспорването му като нищожен, както и за оспорването му на друго основание. В случая, както беше посочено се твърди нищожност, но се излагат доводи за незаконосъобразност на акта, поради което е неоснователно възражението на ответната страна за недопустимост на оспорването. Разпоредбата на чл.7 от Наредбата не е била предмет на оспорване в производството по влязлото в сила Решение 5273/12.05.2015г. на ВАС, второ отделение, постановено по адм. д. 10088/2014г., а дори и да е била предмет не е била отменена, поради което оспорването досежно законосъобразността на оспорената Наредба, съответно спазване на процедурните правила и съответствие на разпоредбата на чл.7, с чл.236 и чл.237 от ЗМВР е допустимо. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. С оспорването на Наредбата са обосновани противоречия с нормативни актове от по-висока степен и същото е подадено от лице, което е от кръга на лицата, с правен интерес, поради което настоящият съдебен състав на Върховния административен съд, така както е приел и в Определение от 19.11.2024г. намира оспорването за процесуално допустимо. Съгласно чл. 192а от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на постановяване на съдебното решение, като моментът на издаване на нормативния административен акт представлява сложен фактически състав, в който освен всички действия по неговото приемане се включва и обнародването му в ДВ и влизането му в сила. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България (Конституцията) всички нормативни актове се публикуват, което като принцип определя обнародването в ДВ като задължителен елемент от фактическия състав по издаване на нормативния акт, включващ процедура по изготвяне на проект, оповестяване, съгласуване, внасяне на предложение за приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието, обнародване и влизане в сила. На основание чл. 15, ал. 1 от ЗНА следва да се извърши по реда на АПК преценка за съответствието на оспорения нормативен акт с Конституцията и с другите нормативни актове от по-висока степен (закони), включително и Договора за функциониране на Европейския съюз (ЕС) и актовете, приети от институциите на ЕС, ако е налице регламентация на същите отношения, които са предмет на оспорения акт. Съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК, съдържащ се в общите разпореди на дял Трети от АПК и приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона. На първо място е неоснователен довода за нищожност на оспорените разпоредби: Оспорената Наредба е издадена в съответствие с делегацията по чл.14 ал.6 и 165 ал.1 ЗМВР от компетентен орган-Министъра на вътрешните работи. Общата делегация както се посочи делегира правомощие условията и редът за преназначаване да се определят с наредба на министъра на вътрешните работи, съответно държавният служител може да бъде временно преназначен на същата или по-висока вакантна длъжност до заемането или при отсъствие на титуляря над 30 дни по ред, определен с наредба на министъра на вътрешните работи. Неоснователни според настоящия състав са и основните възражения за допуснато съществено нарушение на процедурните правила визирани в чл. 77 от АПК, вр. чл.26 и 28 от ЗНА. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Установява се и не се оспорва от страните, че не са представени доказателства за спазване процедурата по чл.26, ал.2 ЗНА относно първоначалната редакция на оспорената Наредба, но от представените по делото други писмени доказателства представляващи преписката по издаване на оспорения акт, безспорно се установява изпълнение на задължението за публикуване на проекта за обществено обсъждане. Постигната е и целта на въведеното изискване в закона - довеждане до знанието на обществеността на проекта за предстоящото приемане на Наредбата, видно от аргументираните становища на участниците в процеса по обсъждане нормите от подзаконовия нормативен акт. Представена е докладна записка от 17.07.2014г. в която са изложени мотиви относно целите на Наредбата, посочено е , че не се изисква допълнително финансиране, не се регулират отношения, свързани с прилагане правото на ЕС. В табличен вид са представени и постъпилите в срок становища, съответно мотиви за приемане или неприемане на бележките и предложенията. Видно от становище от 16.07.2014г. на Синдикалната федерация на служителите в МВР /стр.42/, същото е изготвено по отношение на публикувания на 02.07.2014г. проект на Наредбата за преназначаване на държавните служители в Министерството на вътрешните работи. Факта, че проекта е публикуван за обществено обсъждане се установява и от писмо от 04.07.2014г. /стр.47/ до заинтересованите лица- синдикални организации, в което са посочени датите на публикуване на 8 Наредби -02.07.2014г. и 03.07.2014г., между които и процесната ведно с мотивите към нея Представена и приета по делото е и докладна записка от 02.07.2014г. /стр.49/от Дирекция правно-нормативна дейност до зам. Министъра на Вътрешните работи , с предложение при одобрение, проектът да бъде публикуван от ДКИС на интернет страницата на МВР. От приетото по делото писмо от 12.02.2022г. на ВПД Директор в Дирекция Комуникационни и информационни системи се установява, че е извършена миграция на портала на МВР през 2017г, към нова модерна платформа, като сърварите на стария портал на МВР са преконфигурирани да работят към текущата към този период версия на виртуалната инфраструктура. След ъпрейд на виртуалната среда на МВР през 2021г., сърварите като налични виртуални машини са били угасени, поради което информация касаеща проекти на подзаконови нормативни актове публикувани на портала на МВР, може да бъдат направена след 26.06.2017г., когато новият портал е пуснат в експлоатация. В практиката си ВАС многократно е приемал, че доказването на факта на публикуване на проекта на нормативен акт на интернет страницата на съответната институция може да се основава на косвени или други доказателства, при положение, че същите дават на съда необходимите данни, съответно възможност да установи изпълнението на това законово задължение от страна на администрацията. В този смисъл са Решение 13857/06.11.2012 г. на Върховен административен съд по адм. д. 8688 по описа за 2012 г. петчленен състав, така и Решение 15909/29.11.2013 г. на Върховен административен съд по адм. д. 13406 по описа за 2013 г. петчленен състав, Решение 5890/21.05.2015 г. на Върховен административен съд по адм. д. 9539 по описа за 2014 г. петчленен състав, Решение 7331/16.05.2019 г. на Върховен административен съд по адм. д. 14 923 по описа за 2018 г., Решение 6411/28.06.2022 г. на Върховен административен съд по адм. д. 2871 по описа за 2022 г., решение 3390/20.03.2024г. на ВАС, петчленен състав по адм.д. 429/24г. и други. В случая липсата на пряка информация от сайта е обяснена в цитираното писмо от 12.02.2022г. на ВПД Директор в Дирекция Комуникационни и информационни системи. Неоснователно е твърдението, че процесната Наредба е издадена в нарушение на чл. 28, ал.2 от ЗНА (ДВ. бр.46 от 12 юни 2007г.) поради липса на мотиви за причините, които налагат нейното приемане. Действително в Докладна записка от 02.07.2014г. на Директора на Дирекция Правно-нормативна дейност до зам. министъра на вътрешните работи са изложени лаконични мотиви, като приемането на Наредбата е обосновано с с влизане в сила на новия ЗМВР и необходимостта от издаване на подзаконови нормативни актове по неговото прилагане. В докладна записка от 17.07. 2014г. на Директора на Дирекция Правно-нормативна дейност до министъра на вътрешните работи са изложени по подробни мотиви, като приемането на Наредбата е обосновано с необходимостта да се регламентират хипотезите за преназначаването на други длъжности на държавните служители, както и се разписва ред за предлагане на държавен служител на друга длъжност, което по своята същност е именно във връзка с измененията в новия ЗМВР публикуван на 27 юни 2014г, съответно процесната Наредба е публикувана на 22 юли 2014г. Касае се за първоначална уредба на отношения във връзка с делегация установена в ЗМВР, поради което и по подробни мотиви за необходимост от приемането й не са нормативно необходими, какъвто би бил случая при изменение или допълнение на вече приет подзаконов нормативен акт. Посочено е, че не се налага допълнително финансиране и не предполага въздействие върху държавния бюджет, поради което неподкрепено с доказателства е твърдението в оспорването, че в чл.236 и чл.237 от ЗМВР са предвидени парични обезщетения на служители на МВР при определени условия в резултат на преназначаване по Наредбата Размерът на обезщетението е предвиден в ЗМВР, а не в процесната Наредба. Неоснователни са възраженията досежно допуснати нарушения на чл.77 от АПК, тъй като изискванията за обсъждане на становищата, възраженията и предложенията са изпълнени, видно от представената справка в табличен вид, стр. 22 и сл. от делото. Неоснователно е и възражението за допуснато нарушение на чл.20 от ЗНА, тъй като нормата не е действаща към момента на приемане на Наредбата. Неоснователно е възражението, че е нарушен Устройствения правилник на Министерски съвет и неговата администрация, тъй като от приложното поле на чл.85 от Правилника са изключени проектите на актове на министри и ръководители на други ведомства. С оглед на изложеното са неоснователни доводите на оспорващия за допуснати при издаване на акта, нарушения на административнопроизводствените правила. Неоснователно е възражението за незаконосъобразност на разпоредбата на чл.7 от Наредбата, като приета в противоречие с чл.164, ал.6 и чл.165,ал.1 от ЗМВР. Цитираните разпоредби визират законовата делегация на органа издал процесната Наредба. Според оспорващия в посочените разпоредби не са посочени хипотези за преназначаване на държавните служители при съкращаване или промяна на щата на съответната структура, поради което тяхното предвиждане в чл.7 на Наредбата се явява дописване на закона. Съгласно чл. 7. ал.1 Ръководител на структура на МВР, в щата на която е заеманата длъжност, предприема действия за предлагане на държавния служител на друга длъжност в следните случаи: т.1. съкращаване на длъжността; В разпоредбата на чл.226, ал.1 ЗМВР са посочени случаите, в които служебното правоотношение на държавния служител в МВР се прекратява, между които съгласно т.5, .това е при съкращаване на длъжността; а съгласно чл.226, ал.5 прекратяване на служебните правоотношения в случаите по ал. 1, т. 3, 5 и т. 7, ........ се допуска само ако служителят откаже да заеме друга предложена му длъжност или ако няма друга длъжност, подходяща за него, т.е. с разпоредбата на чл.7, ал.1,т.1 от Наредбата се детайлизира само органа, който да изпълни законовата разпоредба на чл.226,ал.5,вр.ал.1,т. 5 от ЗМВР. Макар да е налице съкращаване на длъжността, за да може да бъде преназначен служителят, водещо е съгласието му и факта, че е приел да заеме предложената му друга длъжност. При отказ на служителя служебното му правоотношение се прекратява, поради което и преназначаването при условията на чл.7,ал.1,т.1 от Наредбата попада в хипотезата на чл.164 от ЗМВР , тъй като с нея се определят условията и реда за преназначаване. С оглед на изложеното оспорването като неоснователно, следва да се отхвърли, поради което и на основание чл.193 АПК, Върховният административен съд, първо отделение