Решение № 5427 от 28.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2935/2021 г.

Решение № 5427 от 28.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2935/2021 г., VII о., докладчик съдията Христо Койчев Производството e по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган /УО на Оперативна програма "Региони в растеж" /ОПРР/ 2014-2020 г. и заместник министър на регионалното развитие и благоустройството срещу Решение № 6/13.01.2021 г. постановено по адм. дело № 391/2020 г. по описа на Административен съд - В., с което е отменено негово Решение № РД-02-36-1134/31.07.2020 г., в частта му за проектно предложение на община К. с рег. № в ИСУН BG16 RFOP001-2. 003-0054, КЛАСИРАНО ПОД № 20 В Списък с резервните проектни предложения, подредени по реда на тяхното класиране, които успешно са преминали оценяването, но за които не достига финансиране. В касационната жалба са изложени оплаквания, че обжалваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон, допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Навеждат се доводи, че първоинстанционният съд не е обсъдил всички доводи на страните, както и събраните по делото доказателства, което е довело и до извеждане на погрешни прави изводи. Неправилно съдът е приел, че оспорения акт е немотивиран без да извърши анализ в цялост на доказателствата по делото. Според касатора не е било необходимо оценителите в оценителните листи да излагат мотиви относно поставената оценка, тъй като последните са нормативно посочени в Насоките за кандидатстване по съответната процедура и по точно в т. 19 "Критерии и методика за Оценяване на проектните предложения", но въпреки това са налични мотиви на оценителите. Проектните предложения на община К. са били придружени с издадени разрешения за строеж № 31/15.04.2020 г. и № 34/15.04.2020 г., както и със Заповед № 6/15.04.2020 г. и № 9/15.04.2020 г. за допускане на предварителното им изпълнение, но липсва заверка от гл. архитект на общината, че разрешенията за строеж са влезли в сила. По отношение Критерий 5 "Степен на проектна готовност" в оценителните листове и в приложените таблици двамата оценители са мотивирали оценката в съответствие с Насоките за кандидатстване и с Решение № 3 по протокол № 16/15.07.2020 г. на заседание на оценителната комисия. Оценителката Е. М. е посочила като мотив за присъждане на 10, т. че разрешение за строеж – 2 бр. са издадени на 15.04.2020 и към момента на подаване не са били в сила /21.04.2020 г. /. В оценителния лист на оценителя Л. С. е посочено, че на етап на подаване на проектното предложение, кандидата разполага с разработен идеен инвестиционен проект и КСС за всички сгради, включени в проекта, като от това се установява, че няма влязло в сила разрешение за строеж. Посочено е, че предвид Решение № 3 по протокол № 16/15.07.2020 г. на заседание на оценителната комисия е взето решение, ако на етап подаване на проектното предложение кандидатът разполага с разработен технически/работен инвестиционен проект с разрешение за строеж, което не е влязло в сила и КСС за всички сгради, включени в проект, ПП получава по-малко точки по скалата за оценяване – 10, т. Именно поради липсата на безспорни доказателства, че процесните две разрешения са влезли в сила към датата на подаване на проектните предложения, оценителите са поставили по критерий 5 по-малко точки от максималните, а именно 10, т. Неправилно АС – В. е приел, че оценителите не са мотивирали своите оценки, като такива се съдържат в оценителните листове на всеки един от оценителите. Моли за отмяна решението на АС – В. и постановяване на друг с което да се отхвърли жалбата на община К., в алтернативност за връщане на делото. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции и заплатената д. т. Ответникът – община К., чрез процесуалния си представител в писмена молба изразява становище за неоснователност на касационната жалба, моли да бъде оставено в сила обжалваното решение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, въз основа на събраните по делото доказателства, след като обсъди доводите и възраженията на страните и прецени наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, от надлежна страна, която е участвала в първоинстанционното производство и за която съдебният акт е неблагоприятен, и при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Първоинстанционният съд е установил от фактическа страна, че община К. е кандидат за безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020, процедура "Енергийна ефективност в периферните райони – 3" BG16 RFOP001-2. 003, по реда на чл. 25, ал. 1, т. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), а именно чрез подбор на проектни предложения. По отношение на проектното му предложение е извършена оценка, която съгласно чл. 29, ал. 2, т. 1 от ЗУСЕСИФ включва оценка на административното съответствие и допустимост и втори етап – техническа и финансова оценка. Проектното предложение на жалбоподателя е с оценка 170 точки и е класирано под № 20 в списъка с резервни предложения, подредени по реда на тяхното класиране, които успешно са преминали оценяването, но за които не достига финансиране. От правна страна съдът е приел, че административният акт в обжалваната му част е издаден от компетентен орган, при спазване на формата, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са довели и до нарушение на материалния закон и несъответствие с целта на закона. Съдът е посочил, че процедурата за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения е регламентирана в разпоредбите на чл. 24-42 от ЗУСЕСИФ и в ПМС № 162/05.07.2016 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ПМС 162/2016 г.) по силата на разпоредбата на чл. 28, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕСИФ ръководителят на управляващия орган утвърждава за всяка процедура насоки, с които определя условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. В случая ръководителят на Управляващия орган на ОП РЧР е приел Насоки за кандидатстване, част от които са Указания за попълване на финансовата обосновка на бюджета на проекта, ред за оценяване на проектните предложения и Критерии и методика за оценка на проектните предложения. Одобрените условия са задължителни за участниците в процедурата по подбор. Посочено е, че със заповед № РД-02-36-550/24.04.2020 г. на Ръководителя на УО на ОПРР е определен поименния състав на оценителната комисия, като техническата и финансова оценка, следва да се извърши най-малко от двама членове на комисията, предвид чл. 19, ал. 3 от ПМС № 162/2016 г. Проектното предложение на община К. е оценено от двама оценители – Л. С. и Е. М., като са спазени правилата за оценка на проектното предложение на етап административно съответствие и допустимост. Според съда са спазени и правилата за формиране на оценителната комисия и за организиране на работата и. АС – В. е посочил, че по критерий 5 "Степен на проектна готовност", проектното предложение на община К. е получило 10, т. от максимален брой 30, т. и от двамата оценители. Съобразно насоките за кандидатстване на етапа на подаване на проектното предложение, ако кандидатът разполага с разработен технически/работен инвестиционен проект вкл. с влязло в сила разрешение за строеж и КСО за всички сгради, вкл. в проекта получава 30, т. В решение 3 от Протокол № 16/15.07.2020 г., на оценителната комисия е прието, че ако на етапа на подаване на проектното предложение кандидатът разполага с разработен технически/работен инвестиционен проект с разрешение за строеж, което не е влязло в сила и КСС за всички сгради, включени в проектното предложение получава по-малко точки по скалата на оценяване – 10, т. Прието е още, че оценката се документира чрез попълване на оценителна таблица чрез директно въвеждане на оценката и мотивите за тяхното поставяне от оценителите. Решаващият съд е посочил, че оценителката Е. М. е поставила 10, т., без да обоснове причини за това, като по този начин оценката и е немотивирана и необоснована, тъй като липсват обяснения и забележки от нейна страна за определяне на по-малко точки от максимално допустимите. Оценителят Л. С. също е поставила по-малко точки от максимално посочения, като в графа забележки е посочила причината за това, но не може отново да се определи на кои изисквания по този критерий не отговаря проектното предложение на общината. Съдът е установил, че жалбоподателят е представил с разработени технически/работни инвестиционни проекти и е представил две разрешения за строеж, с допуснато предварително изпълнение по тях, които обаче не са били коментирани от оценителите. Не са визирани като мотиви в оценителните листове, че разрешенията за строеж не са влезли в сила, такива мотиви не се съдържат и в протокола от работата на оценителната комисия, нито в доклада и, нито в оспореното решение. Поради липса на мотиви в оценителните листове, че по-малко точки се присъждат поради факта, че разрешенията за строеж не са влезли в сила, то съдът не е приел доводите на ответника, че точките са присъдени съгласно решение 3 по протокол № 16/15.07.2020 г. на оценителната комисия. В заключение АС – В. е посочил, че липсата на мотиви при определяне на оценката, възпрепятства съда да провери дали оценката е извършена съобразно и в съответствие с Насоките за кандидатстване. Липсата на изложени основания за определяне на конкретен брой точки по отделните критерии от един от оценителите прави невъзможно осъществяването на съдебния контрол за законосъобразност на акта, а последния следва да се отмени поради допуснато съществено процесуално нарушение. По изложените съображения съдът е отменил акта в обжалваната му част и е изпратил преписката на административния орган за продължаване на административното производство на етап техническа и финансова оценка на проектното предложение на община К.. Решението е валидно, допустимо и правилно. Административните актове по глава трета ЗУСЕСИФ се оспорват по реда на АПК. В това производство съдът е длъжен да извърши проверка за спазване на правилата за формиране на оценителната комисия - спазени ли са изискванията на чл. 33, ал. 1 и 3 ЗУСЕСИФ във вр. с чл. 12, 13, 15 и 16 ПМС № 162; правилата за извършване на оценъчната дейност - изискванията на чл. 17, 18 и 19 ПМС № 162, правилата за документиране и отчет на дейността на комисията - изискванията на чл. 20 ПМС № 162. Съдът не може да извършва контрол за законосъобразност на самата оценъчна дейност на комисията. Оценителната дейност се осъществява в рамките на нормативно и административно установени правила, но самата тя има експертно-оценъчен характер. Експертно-оценъчната дейност изисква притежаването на специални знания, които не са част от компетентността на органа и именно поради това законодателят е предвидил нейното използване при издаването на акта. Има разлика между правила, въз основа на които се извърша определена оценъчна дейност, и правила за упражняване на компетентност. За законосъобразността на един административен акт, който по силата на закона е обоснован с резултата от оценъчна дейност на нарочен помощен орган, е важно да се провери спазени ли са правилата за оценъчната дейност, но не и да се проверява и още повече да се замества оценъчната дейност, обективирана в мотивите на акта, с преценката на съда. Видно от разпоредбата на чл. 36, ал. 1 ЗУСЕСИФ самият административен орган има правомощието да одобри предложението на оценителната комисия или тогава, когато прецени, че в процедурата са допуснати съществени нарушения, да я върне или да я прекрати. Следователно, самият административен орган не може да замества експертно-оценителната дейност, а може само да прецени спазени ли са правните изисквания при нейното осъществяване. Той не може да замества експертно-оценителната дейност на комисията и да определя вместо нея броя на точките по отделните критерии. В конкретния случай, както правилно е посочил и в оспорения съдебен акт АС – В. правилата за формиране на оценителната комисия са спазени. Спазени са и правилата за организиране на работата на оценителната комисия, в т. ч. и за документиране и отчет на дейността й. Спорът е относно спазени ли са правилата за оценка на проектното предложение от оценителната комисия. Както правилно АС – В. е посочил в акта си оценяването на проектните предложения чрез подбор се извършва в специално административно производство, при строго регламентирана процедура, разписана в глава трета от ЗУСЕСИФ, в частност - в раздел втори. С оглед равнопоставеността на кандидатите, проектните предложения се оценяват съобразно единни одобрени условия за кандидатстване и приети критерии и методология за оценка - чл. 26, ал. 1 и ал. 4 ЗУСЕСИФ, ПМС № 162/2016 г. В настоящия казус изрично в насоките за кандидатстване към процедурата по подбор на проектни предложения BG16 RFOP001-2. 003 "Енергийна ефективност в периферните райони – 3" в т. 19 "Критерии и методика за Оценяване на проектните предложения, оценката за техническа и финансова оценка /ТФ0 на проектните предложения", се осъществява по изрично изброени критерии, като в критерий 5 "Степен на проектна готовност" е посочено, че на етапа на подаване на проектното предложение кандидатът разполага с разработен технически/работен инвестиционен проект, включително с влязло в сила разрешение за строеж и КСС за всички сгради, включени в проекта и при изпълнение на този критерий в цялост се получават 30, т. Не се оспорва и, че с решение 3, взето по Протокол № 16/15.07.2020 г., на заседание на оценителната комисия е прието, че ако на етапа на подаване на проектното предложение кандидатът разполага с разработен технически/работен инвестиционен проект с разрешение за строеж, което не е влязло в сила и КСС за всички сгради, включени в проектното предложение получава по-малко точки по скалата на оценяване – 10, т. В представените по делото Вътрешни правила за работа на оценителната комисия по процедура за подбор на проекти в Раздел II "Оценка на проектните предложения" чл. 13, ал. 7 е посочено, че техническата и финансовата оценка на проектните предложения се извършва най-малко от двама членове на комисията, независимо един от друг. Оценката се документира чрез попълване на оценителна таблица чрез директно въвеждане на оценките и мотивите за тяхното поставяне от оценителите в ИСУН 2020. Пред касационната инстанция спорен е въпроса дали е правилна констатацията на решаващия съд, че липсват изложени мотиви както от оценителите в оценителните листове, така и от оценителната комисия в оценителния доклад, както и в оспорения административен акт, касаещи определянето на по-малко точки на община К. по процесното и предложение по критерий 5 от "Критерии и методика за Оценяване на проектните предложения, оценката за техническа и финансова оценка /ТФ0 на проектните предложения", което представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и е основание по чл. 146, т. 3 от АПК за отмяна на акта. В конкретния случай в оспорения административен акт – решение № РД-02-36-1134/31.07.2020 г., административния орган не е изложил мотиви касаещи класиране на проектно предложение BG16 RFOP001-2. 003-0054 на община К. в списъка с резервните проектни предложения, но в акта се прави препращане за мотиви към одобрения оценителен доклад. В практиката си ВАС приема, че мотивите на административен акт могат да бъдат изложени и отделно от самия акт най-късно до изпращането на жалбата срещу акта на по-горния административен орган, в съобщението до страните, в препроводителното писмо или в друг документ към изпратената преписка, ако изхождат от същия административен орган, който е издал акта, с оглед постановеното тълкувателно решение № 16/31.03.197 г., на ОСГК на ВС. В оценителния доклад обаче, приложен по делото на л. 81, също не се съдържат мотиви, касаещи класиране на проектното предложение на община К. в резервния списък с предложенията. В доклада са изложени само и единствено мотиви имащи отношение към проектните предложения, които не са били допуснати до техническа и финансова оценка, но не и тези които са намерили място в резервния списък с проектните предложения. По този начин не е ясно защо на община К. по проектно предложение № BG16 RFOP001-2. 003-0054 е поставена обща по-малка оценка от максимално предвиденото. Винаги когато кандидат се оценява с по-ниска от предвидената максимална оценка е необходимо излагане на мотиви за да може да се извърши преценка за законосъобразността на оценъчната дейност т. е. дали последната е във връзка с поставените от административния орган критерии и дали проектното предложение влиза в колизия с тези критерии. Следва да се посочи, че в касационната жалба, административния орган набляга на изложени мотиви в оценителните листове на двамата експерти оценители. На първо място, както се посочи в оспорения акт се прави препращане само и единствено към оценителния доклад, в който липсват изложени мотиви за получена по-ниска оценка на проектното предложение на общината и класирането и в резервния списък. Недопустимо е съдът да изменя и/или допълва волята на административния орган, като приеме, че мотивите се съдържат в друг документ – в оценителните листове на оценителите. Дори и да се приеме това, видно е, че от тяхното съдържание не може да се достигне до извод за наличие на мотиви, които да установят волята на оценителите. В оценителния лист на оценителката Л. С. по отношение критерий 5 "Степен на проектна готовност" е посочено само, че на етапа на подаване на проектното предложение кандидатът разполага с разработен идеен инвестиционен проект и КСС за всички сгради, включени в проекта, но липсва изрично посочване, че разрешението за строеж не е влязло в сила, както е въведено като критерий в Насоките за кандидатстване. Оценителния лист на втория оценител Е. М. за първи път е представен едва при касационното обжалване, като тя също посочва само, че на етапа на подаване на проектното предложение кандидатът разполага с разработен идеен инвестиционен проект и КСС за всички сгради, включени в проекта. Извън таблицата, е добавено, че разрешенията за строеж са издадени на 15.04.2020 и към момента на подаване не са били влезли в сила т. е. в оценителния лист на оценителката М. са посочени факти и обстоятелства които са я мотивирали да постави по-ниска оценка на предложението. Това доказателство обаче не е било обект на преценка от първоинстанционния съд, тъй като е представено за първи път пред касационната инстанция и с него се цели ново установяване, което е недопустимо предвид разпоредбата на чл. 220 от АПК. Предвид на горното, АС - В. правилно е установил, че в оценителния лист на единия от оценителите липсват констатации на кои изисквания не отговаря проектното предложение и по какви съображения са отнемани точки. Правилни са му и констатациите, че липсват мотиви изложени от оценителката М., тъй като оценителния и лист, с посочване на мотивите и за присъждане на по-малък брой точки по критерий 5 е представен едва пред касационната инстанция. По аргумент от чл. 36, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕСИФ мотивите на акта се съдържат в оценителен доклад на комисията, която е законово установен помощен орган на ръководителя на управляващия орган, чиято дейност е нормативно регламентирана и е част от процедурата по подбор. Липсата на изложени конкретни мотиви в доклада касаещи процесното проектно предложение на община К. е съществено нарушение на правилата за извършване на оценителната дейност, посочени в Насоките за кандидатстване. С оглед на обстоятелството, че оценителния доклад е послужил за формиране на окончателното решение на административния орган при издаване на оспорения акт и доклада е възприет без забележки, административният акт в оспорената му част е издаден при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са довели и до материална незаконосъобразност. По изложените съображения обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Не се присъждат разноски, тъй като такива не са претендирани. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,