Решение № 12659 от 13.12.2021 г. на ВАС по адм. д. № 3563/2021 г.

Производството е по реда на чл.185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на "Баухаус България ЕООД Търговски център за Работилницата, Дома и Градината" КД, гр.София, представлявано от Д. Димитров и Л. Колева, чрез адв. Н. Николов, надлежно преупълномощен, против чл.4, ал.1 от Наредбата за изискванията за качеството на твърдите горива, използвани за битово отопление, условията, реда и начина за техния контрол, приета с ПМС 22 от 17.02.2020г., обн.ДВ, бр.15/21.02.2020г., в сила от 22.03.2020г. Поддържа се искане за отмяна на оспорената разпоредба като незаконосъобразна, поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и целта му - основания по чл.146, т.3,4 и 5 АПК. Излагат се оплаквания, че наредбата, в оспорената й част, е приета в нарушение на принципите по чл.26, ал.1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, без да бъдат обсъдени постъпилите при общественото обсъждане предложения и възражения по проекта, в нарушение на чл.77 АПК. Изтъква се, че оспорената разпоредба не съответства и на целта на закона, доколкото приетото решение относно теглото на опаковката е несъразмерно тежко и обременително за трети лица, без да бъде зачетен принципа на съразмерност по чл.6, ал.2, 3 и 4 АПК. Поддържа се и оплакване за липса на мотиви относно оспорената разпоредба, като не става ясно защо е избрано тегло на опаковката на твърдите горива да е 25 кг / до -1%/, а не по-малко. Излагат се и доводи, че разпоредбата на чл.4, ал.1 от наредбата противоречи на чл.19, ал.2 от Конституцията на РБ, тъй като създава необосновано привилегировано положение на определени производители и разпространители, за сметка интересите на потребителите. Ответникът: Министерски съвет на Република България, чрез процесуален представител - правен съветник Джурин, оспорва жалбата като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение в минимален размер. Ответникът: Министъра на околната среда и водите, редовно призован, чрез процесуален представител - юрисконсулт Тодорова, оспорва жалбата като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на подадената жалба. Върховният административен съд, състав на второ отделение, намира жалбата за процесуално допустима, по съображенията подробно изложени в определение от 05.04.2021г. по настоящето дело. От анализа на доказателствата, от фактическа страна се установява следното: По делото е представен Доклад на министъра на околната среда и водите и на министъра на икономиката, адресиран до МС, с която е внесен проект на постановление за приемане на процесната наредба /стр.130/. В доклада са обосновани причините, налагащи приемането на наредбата, а именно подобряване на качеството на атмосферния въздух и защита здравето на населението чрез въвеждане на изисквания за качество на твърдите горива /въглища и брикети/ използвани за битово отопление. Посочено е, че приетата наредба е една от приложимине мерки на национално ниво за огриначаване на емисиите на фини прахови частици /ФПЧ10/ и серев диоксид през зимния период, както и е мярка в изпълнение на Решение на Съда на Европейския съд /СЕС/ по дело С-488/15 от 5.04.2017г. с което България е осъдена за неспазване на норми за качеството на атмосферния въздух по показател ФПЧ10. Посочено е още, че приемането на процесната наредба е заложено в Националната програма за подобряване качеството на въздуха за периода 2018-2024г., приета от МС. Обосновани са изводи за въвеждането на норми за допустимо съдържание на сяра, пепел и обща влага в тези твърди горива, изисквания за пакетиране и етикиране на въглищата и брикетите, за осигуряване на ефективен контрол и проследимост на продукта. Изтъква се, че проектът на наредба урежда условията, редът и начина на контрол на качеството на тези горива от страна на контролиращия орган - Държавната агенция за метереологичен и технически надзор/ ДАМТН/. Докладът съдържа мотиви за очакваните резултати, финансова обосновка и че проекта на наредба не е свързан с транспониране на нормативен акт на ЕС. Предложената от двамата министри финансова обосновка /стр.152/ е одобрена от министъра на финансите. Към административната преписка е приложен формуляр за извършена частична предварителна оценка на въздействието /стр.157/ от 19.11.2018г.,съгласно чл.18а и чл.20 ЗНА, с която е изследвана нуждата от приемане на този подзаконов нормативен акт, съотношението между формулираните цели и очакваните резултати, както и Становище на дирекция "Модернизация на администрацията" към МС за съгласуване на предварителнатта частична оценка на проекта /стр.154-156/. Представена е Справка за отразяване на становищата по проекта на ПМС за приемане на процесната наредба от други органи, чиито правомощия са свързани с предмета на регулиране от наредбата или които са задължени да я прилагат, съгласно чл.27 ЗНА. Такива съгласувателни становища са постъпили от: дирекция "Правна" на МС, МЗ, МП, МО, МНО, МФ, МРРБ, МВР, МТСП, и др./стр.165-182/. Представена е и Справка за отразяване на предложенията, получени в рамките на обществените консултации по изготвения проект за наредба /стр.214-263/, с мотиви на органа по неприетите предложения. Видно от Протокол изх.12-00636/25.07.2019г./стр.311/, проектът на процесната наредба, ведно с доклада на министъра на околната среда и водите и министъра на икономиката, частичната предварителна оценка за въздействие и становището на дирекция "Модернизация на администрацията", са публикувани на интернет страницата на МОСВ и на Портала за обществени консултации на 24.07.2019г., като е даден 30-дневен срок за обществено обсъждане - до 23.08.2019г. Видно от Проткокол изх.12-00636/12.02.2020г. /стр.317/, на същата дата, е извършено публикуване на интернет страницата на МОСВ и на Портала за обществени консултации на Справката по чл.26, ал.5 ЗНА за отразяване на становищата и предложенията по проекта, постъпили след изтичане на 30 дневния срок. От писма на МОСВ до представители на бизнеса, природозащитни организации и държавни институции, от 11.09.2019г. /стр.325-329/ и списък на присъстващите /стр.331/, се установява, че на 19.09.2019г. е проведена кръгла маса за обсъждане на проекта на процесната наредба. Проектът е преминал процедура по нотификация /2019/529/BG/, видно от писмо на МОСВ до гл.секретар на Министерство на икономиката и формуляр на ЕК по тази нотификация /стр.337-340/. Видно от протокол 6 от заседанието на МС, проведено на 12.02.2020г., под 21 е приет проекта на постановление за приемане на процесната наредба. ПМС 22/17.02.2020г. за приемане на наредбата е обнародвано в Държавен вестник бр.15 от 21.02.2020г. При тези фактически установявания, настоящият състав извежда следните правни изводи: Съгласно чл.8а, ал.1 Закона за чистотата на атмосферния въздух /ЗЧАВ/, МС по предложение на министъра на околната среда и водите, министъра на икономиката и на председателя на ДАМТН, приема наредба, определяща изискванията за качеството на твърдите горива, използвани за битово отопление, както и условията, реда и начина за контрол на качеството на твърдите горива. Съгласно §2 от Заключителните разпоредби на наредбата, същата е приета на основание чл.8а, ал.1 ЗЧАВ, т.е наредбата е приета от МС по законова делегация. Оспорената разпоредба на чл.4, ал.1 от наредбата е относима към изискването на чл.1, т.3 от същата наредба, касаещо видът на опаковката и нейния етикет. Правната норма на чл.4, ал.1 има следното съдържание:"Твърдите горива могат да бъдат предоставяни на пазара и/или разпространявани само ако са опаковани в запечатана опаковка с тегло 25 кg / до -1%/, която не позволява тяхното разсипване и промяна на качеството им". Съгласно чл.168, ал.1, вр.чл.196 АПК, съдебната проверка за законосъобразност на частично оспорения подзаконов нормативен акт се извършва на всички основания по чл.146 АПК. Наредбата за изискванията за качеството на твърдите горива, използвани за битово отопление, условията, реда и начина за техния контрол, вкл. оспорената от нея разпоредба, е издадена от компетентен орган - МС на РБ, на основание законова делегация по чл.8а, ал.1 ЗЧАВ. Съгласно чл.6 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, МС издава постановления, когато издава правилници, наредби или инструкции.Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен - чл.7, ал.2 ЗНА. В случая това е чл.8а ЗЧАВ. Наредбата е обнародвана в ДВ, бр.15/21.02.2020г. и е в сила от 22.03.2020г. При издаването й е спазена формата, както и не са допуснати съществени нарушения на административнопроиозводствените правила по чл.26 ЗНА, вр.чл.77 АПК и чл.28, ал.2 ЗНА, както се сочи в жалбата. Разпоредбата на чл.26, ал.1 ЗНА изисква всеки проект на нормативен акт да се изработва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност и пр. В случая изработеният проект на наредба отговаря на тези принципи. От доказателствата към административната преписка се установява, че органът - съставител на проекта, се е съобразил с тези принципи, като в доклада и предварителната частична оценка за въздействие са посочени необходимостта от приемане на този нормативен акт за подобряване качеството на атмосферния въздух и защита здравето на населението, чрез въвеждане на изисквания за качеството на твърдите горива - въглища и брикети, използвани за битово отопление по отношение: техническите изисквания и нормите за съдържание на обща сяра, пепел и обща влага; оценяването и удостоверяването на съответствието на твърдите горива с изискванията на качество; видът на опаковката и етикета; условията, редът и начина за контрол на качеството им при тяхната пускане, предоствяне на пазара и разпространение, вкл. в обектите за продажба на населението; условията и реда за унищожаване или безвъзмездно предоставяне на проби от тези горива или отнети в полза на държавата; Оспорената разпоредба попада в изискванията , уреждащи видът на опаковката и етикета по чл.1, т.3 от наредбата. Спазването на тези принципи е в пряка връзка със спазването от органа на административнопроизводствените правила по чл.26, ал.2-5 ЗНА, изискващи публикуване на проекта на наредба, преди внасянето му за одобрение, ведно с доклада и частичната предварителна оценка за въздействие на интернет страницата на съставителя и на Портала за обществени консултации за запознване и даване на предложения и становища от граждани и юридически лица /ал.2 и 3/. За резултатите от проведените обществени консултации е изготвена Справка за постъпилите предложения, заедно с обосновка за неприетите от тях, която е публикувана на интернет страницата на съответната институция и на Портала за обществени консултации на 12.02.2020г. /ал.5/. В случая съобразно изложените по-горе факти, процедурата по изработване и приемане на процесния подзаконов нормативен акт е спазена, което е гаранция, че принципите по чл.26, ал.1 ЗНА са спазени. Проведени са обществени консултации с граждани и юридически лица, видно от цитираната Справка и постъпили становища, които са обсъдени и частично приети, а тези които не са са изложени мотиви,вкл. и спрямо оспорената разпоредба. Извършено е публикуване на проекта, преди внасянето му в МС, на интернет стр.на МОСВ, заедно с мотивите /доклада/ и предварителната частична оценка за въздействие, както и на Портала за обществени консултации. Спазен е 30 - дневния срок по чл.26, ал.4 ЗНА за постъпване на предложения и становища по проекта. Извършено е публикуване на същото място и на Справката, съгласно чл.26, ал.5 ЗНА. Спазена е и процедурата по чл.27 ЗНА, за изпращане на проекта на наредбата, заедно с предварителната частична оценка за въздействие по чл.20 за съгласуване с други ведомства. Поради това не се споделят оплакванията на оспорващото дружество за нарушение на чл.26 ЗНА. Неоснователно е и оплакването за нарушение на чл.28, ал.2 ЗНА, относно съдържанието на доклада. Приложеният по делото доклад на двамата министри съдържа всички изискуеми реквизити, вкл. причините и аргументите на органа на изпълнителната власт за приемане на наредбата и в частност на оспорената разпоредба на чл.4, ал.1 от нея. Докладът съдържа още: целите, които се поставят; финансовите средства, необходими за прилагането на наредбата, очакваните резултати, както и че проектът на наредба не е свързан с транспониране на европейски норми. Допълнителни мотиви по тези въпроси са изложени в изработената предварителна частична оценка на въздействието по чл.20 ЗНА и финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите, които са част от административната преписка. Тези мотиви касаят и оспорената разпоредба, като част от тази наредба. Предвид изложеното не се споделят оплакванията за наличие на отменителното основание по чл.146, т.3 АПК - съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Не е налице и основанието за отмяна по чл.146, т.4 и 5 АПК - противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. Въведеното с оспорената разпоредба на чл.4, ал.1 от наредбата изискване се отнася към теглото на запечатаните опаковки от твърди горива и етикета по чл.1, ал.3 от наредбата. Какво да бъде теглото на тези опаковки е по преценка на органа, с оглед на дискреационната власт с която разполага. При оспорване на административен акт, вкл.и нормативен административен акт, като процесния, който е издаден при такава оперативна самостоятелност, съдът проверява дали органът е разполагал с такава оперативна самостоятелност и дали е спазил изискването за неговата законосъобразност - чл.169 АПК. Настоящият състав намира, че взетото от органа решение по този въпрос е законосъобразно. Възможността да бъде избрано друго, по-малко тегло на опаковката, както се поддържа от оспорващия, не го прави незаконосъобразно. Когато са налице две или повече законосъобразни възможности за решение, органът е длъжен да избере тази, който е осъщестима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществто.. - чл.6, ал.4 АПК. В случая оспорващото дружество не отрича,че взетото решение по отношение теглото на опаковката е законосъобразно, но счита, че за него няма мотиви, както и че ощетява потребителите - физически лица. Съдът не счита, че спрямо оспорената разпоредба няма мотиви. Мотиви за нея се съдържат, както в доклада, така и в Справката на обществените обсъждания за неприетите предложения, които са част от административната преписка. В тях е посочено, че теглото от 25кг. е най-подходящо за осъществяване на ефективен контрол върху твърдите горива и за проследимост, т.е за преместване, без да се отрича възможността за опаковки с по-голямо тегло - напр.50, 100 или 200 кг. Тези мотиви правят оплакването неоснователно. Позоваването на правата потребителите е всъщност упражняване на чужди права, което е недопустимо, тъй като оспорващия няма качеството на такъв. Всъщност възражения срещу така посоченото ограничение в теглото на опаковките от минимум 25 кг. са постъпили само от три юридически лица, видно от справката. Пак от нея се установява, че в по-голямата си част от постъпилите предложения няма възражения срещу чл.4, ал.1 от наредбата, а там където ги има се предлага опаковките да са с по-голямо тегло или за отпадане на опаковките въобще. На всички тях органът е отговорил по един и същи начин, изложен по-горе. Наличието на мотиви защо органът е избрал точно това тегло на опаковките от твърдо гориво, а не друго, обуславя законосъобразност на взетото решение, в съответствие и на принципа на съразмерност по чл.6 АПК. Неоснователно е и оплакването за нарушение на чл.19, ал.2 от Конституцията на РБ. Конституционната норма изисква законът да създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност. Равенството пред закона не е еднаквост на всички субекти на едно право или задължение. То има предвид еднакви правни условия за всички стопански и правни субекти, осъществяващи еднакви или сходни дейности в определена сфера /Решение 5/2002г. по к.д.5/2002г.на КС на РБ/. Съобразно това настоящият състав счита, че оспорената разпоредба не противоречи на чл.19, ал.2 от Конституцията, тъй като не въвежда нееднакъв режим спрямо гражданите и юридическите лица по отношение теглото на опаковките от твърдо гориво. Въведеното изискване за тегло от минимум 25 кг. на опаковка твърдо гориво е по отношение на всички правни субекти, без диференциация и независимо от дейността им, т.е за всички субекти, които използват твърдо гориво за битово отопление. Поради това не се споделя и оплакването за незаконосъобразност на оспорената разпоредба, поради несъответствие с целта на закона.