Решение № 12245 от 17.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 10208/2014 г.

Решение № 12245 от 17.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 10208/2014 г., I о., докладчик съдията Милена Златкова Производството е по реда на чл. 185 - 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по оспорването от "Лакпром" АД със седалище и адрес на управление: с. Световрачане, Софийска област, ул. "Синчец" № 16 чрез управляващия и представляващ дружеството изпълнителен директор Хараламби Георгиев Хараламбиев на разпоредбите на § 9 и § 10 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Iз-1971 от 29.10.2009 г. за строително-технически правила и норми за осигуряване на безопасност при пожар, издадена от министъра на вътрешните работи и министъра на инвестиционното проектиране, обнародвана в ДВ, бр. 75 от 27.08.2013 г. /наредбата за изменение/.

В жалбата се излагат доводи за незаконосъобразност на оспорените текстове, съставляващи основания за оспорване по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 вр. чл. 196 АПК вр. чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ поради: 1. съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на нормативния акт и по-конкретно - несъответствие на мотивите към проекта с изискването на чл. 28, ал. 2 ЗНА и липса на доклад; 2. Несъответствие с целта на закона, и по-конкретно, несъответствие с нормите на чл. 4, т. 27 и т. 34 от Регламент /ЕС/ № 305/2011 на Европейския парламент и на Съвета, които са против увеличаването на административните разходи на предприятията и за избягване на ненужното изпитване на строителни продукти, чийто експлоатационни показатели вече са били достатъчно доказани. Според касатора произвежданите от него и предлагани на пазара продукти са изпитани на базата на действащите БДС 6316-81 и БДС 16359-86. След измененията в наредбата, които се оспорват, изпитванията за съответствие с БДС ЕN 13381-4 и получаването на становище за допустимост съгласно БДС ЕN 13501-2 ще следва да се правят в чужбина, тъй като в страната няма сертифицирани лаборатории. Това ще доведе до допълнителни разходи за производителите, от една страна, а от друга ще се стимулира влагането в строителството на продукти, които не са произведени в страната, и са значително по-скъпи. Претендира се отмяна на § 9 и § 10 от Наредбата за изменение и присъждане на направените по делото разноски.

Ответникът - министърът на вътрешните работи оспорва жалбата чрез процесуалния си представител държавен експерт Люнчева и заявява претенция за присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът - министърът на регионалното развитие и благоустройството оспорва жалбата чрез процесуалния си представител юрк. Ангелова.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост и неоснователност на оспорването.

По допустимостта на оспорването:

Член 187 АПК регламентира, че оспорването на подзаконовите нормативни актове (изцяло или в отделни техни разпоредби съобразно чл. 185, ал. 2 АПК) не е ограничено във времето. Член 186, ал. 1 АПК изисква наличие на правен интерес от оспорването като задължителна предпоставка за неговата допустимост. Същият е налице, когато нормативният акт засяга или застрашава или би могъл да засегне права, свободи или законни интереси на граждани, организации и органи. Необходимо е следователно оспорващият да е подчинен на оспорените от него правни норми от подзаконовия нормативен акт. Самият жалбоподател твърди, че има правен интерес от оспорването, тъй като оспорените текстове от наредбата за изменение засягат неговите законни интереси на производител на огнезащитни покрития за кабели, носещи стоманени конструктивни елементи, дървени повърхности. Представените по делото доказателства установяват, че "Лакпром" АД осъществява производство на бои и лакове, лепила и др. Представени са удостоверения от Патентно ведомство на Република България, удостоверяващи, че по молба на дружеството е вписано в държавния регистър на марките подновяване на регистрацията през 2008 г. и 2009 г. за период от 10 години на марките "Лакотерм ВС - 21", рег. № 38290 /боя за повърхностна огнезащита на кабели и дърво/ и "Новотерм", рег. № 3569 /огнезащитна композиция, изолираща метал и дърво/.

В случая са оспорени две разпоредби от наредбата за изменение, които са следните:

§ 9. В чл. 9 се правят следните изменения:

1. Алинея 1 се изменя така:

" (1) Строителните конструкции и елементи се проектират с огнеустойчивост, която да удовлетворява приложимите критерии съгласно изискванията на наредбата."

2. Алинея 5 се изменя така:

"(5) Критериите за огнеустойчивост на строителните конструкции и елементи са дадени в приложение № 4."

§ 10. В чл. 10 се правят следните изменения:

1. Алинея 1 се изменя така:

" (1) Строителните елементи, конструкциите и инсталациите се класифицират по отношение на огнеустойчивостта им в съответствие със серията стандарти БДС EN 13501 и Решенията на Европейската комисия за класификация по огнеустойчивост, публикувани в "Официален вестник" на Европейския съюз."

2. Основният текст на ал. 2 се изменя така:

" (2) Огнеустойчивостта на строителните конструкции и елементи се определя въз основа на резултатите от: ".

3. Алинея 3 се изменя така:

" (3) Проектната огнеустойчивост на строителните конструкции по ал. 2, т. 2 се определя съобразно нормите и методите за проектиране и изчисляване от системата стандарти "Конструктивни Еврокодове", въведени като БДС ЕN 1990, и национално определените към тях параметри."

4. Алинея 4 се изменя така:

"(4) Класификацията по огнеустойчивост на строителните конструкции и елементи по ал. 2, т. 3 е дадена в приложение № 5."

5. Алинея 5 се отменя.

За да се прецени доколко измененията засягат интересите на жалбоподателя като производител на огнезащитни продукти, следва да се сравнят посочените изменения с текстовете на наредбата, които те изменят, т. е. в редакцията на същата, обн., ДВ, бр. 17 от 2 март 2010 г.:

Чл. 9. (1) Строителните конструкции и елементи се проектират с огнеустойчивост, която да удовлетворява основните критерии за носимоспособност, непроницаемост и изолиращата способност.

(5) Допълнителните критерии за определяне на огнеустойчивостта в зависимост от вида и предназначението на строежа и/или от функциите на неговите елементи и конструкции са, както следва: излъчване (W) е способността на елемент от конструкцията на строежа да издържа на въздействие на огън само от едната страна така, че да бъде намалена вероятността за пренасяне на пожара в резултат на значителна излъчена топлина през елемента или от неизложената на огън страна към съседни материали; съпротивление при удар (M) - способността на елемент от конструкцията друг елемент вследствие на конструктивна повреда в него; пропускане на дим (S) - способността на елемент от конструкцията на строежа за намаляване или предотвратяване на преминаването на газове или дим от едната към другата му страна и др. Допълнителните критерии се определят с проектната документация при необходимост (когато има нормативни изисквания).

Чл. 10. (1) Класификацията за огнеустойчивост на строежите (строителни елементи, конструкции и инсталации) са определени в съответствие с Решение 2000/367 на Европейската комисия (ЕК) за класификация на огнеустойчивост на строителни продукти, строежи или части от тях, изменено с Решение 2003/629/ЕК за включване на продукти за системите за димо- и топлоотвеждане, и са дадени в приложение № 4.

(2) Огнеустойчивостта на строителните конструкции и елементи може да се определя и въз основа на резултатите от:

1. изпитвания;

2. изчисления;

3. сравнения (при използването на таблици).

(3) Проектната огнеустойчивост на строителните конструкции може да се определя въз основа на нормите и методите за проектиране и изчисляване от системата стандарти "Конструктивни еврокодове", въведени като БДС ЕN 1990 и национално определените към тях параметри.

(4) Класификацията по огнеустойчивост на строителните конструкции и елементи въз основа на сравнителни резултати е дадена в приложение № 5.

(5) За класификацията по огнеустойчивост на строителните конструкции, елементи и съоръжения са използвани буквените означения "R", "REI", "RE", "EI", "E" заедно с един от периодите в min: 15, 20, 30, 45, 60, 90, 120, 180, 240 или 360.

Сравнението на текстовете на чл. 9, ал. 1 и ал. 5 /ДВ, бр. 17/2010 г./ и изменението им /ДВ, бр. 75/2013 г./показва повишаване изискванията към проектирането на строителните конструкции и елементи. Ако според първоначалната редакция на двете алинеи при проектирането е следвало да бъде спазено изискването те да отговарят на основните критерии за носимоспособност, непроницаемост и изолиращата способност, а допълнителните, изброени в ал. 5, да се определят с проектната документация при необходимост, то с изменението се въвежда изискването строителните конструкции и елементи да се проектират така, че да се съобразят критериите за огнеустойчивост, дадени в приложение № 4. Приложението в тази част не е ново. То съществува в същия си вид и при първоначалната редакция. Доколкото дейността на жалбоподателя не е свързана с проектиране или изграждане на строителни конструкции и строителни елементи, настоящият съдебен състав намира, че посочените изменения не засягат и не биха могли да засегнат правата му и законните му интереси на производител на огнезащитни покрития за конструктивни елементи, кабели и дърво. В жалбата не се съдържат доводи, от които може да се направи обоснован извод за това, че повишаването на критериите при проектиране засяга или би могло по някакъв начин да засегне правата и интересите на жалбоподателя.

В чл. 10, ал. 1 /ДВ, бр. 17 от 2 март 2010 г./ е регламентирано, че класификацията за огнеустойчивост на строежите (строителни елементи, конструкции и инсталации) са определени в съответствие с Решение 2000/367 на Европейската комисия (ЕК) за класификация на огнеустойчивост на строителни продукти, строежи или части от тях, изменено с Решение 2003/629/ЕК за включване на продукти за системите за димо- и топлоотвеждане, и са дадени в приложение № 4. Текстът транспонира изискванията на Директива 89/106/ЕИО/ на Съвета и съобразява Решение 2000/367 от 3 май 2000 г. на ЕК за прилагане на Директива 89/106/ЕИО/ по отношение класификация за огнеустойчивост на строителни продукти, строителни конструкции и части от тях, според което е определена системата на класификация на общностно равнище, така както е по приложението към самото решение. Приложение № 4 към наредбата е съобразено изцяло с тази класификация. Според нея относно пожарозащитните покрития приложимите стандарти са ЕN 13501-2 и ЕN 13381-2 до 8. Изменението на чл. 10, ал. 1, което е оспорено, е в съответствие с това, че с Регламент № 305/2011 е отменена Директива 89/106/ЕИО/ и са въведени правила относно изискванията към строежите, които са директно приложими във всяка една държава-членка. Относно производителите е регламентирано да могат да съставят декларация за експлоатационни показатели или въз основа на хармонизиран стандарт или въз основа на европейска техническа оценка. Според определението в чл. 2, т. 11 "хармонизиран стандарт" означава стандарт, приет от един от европейските органи по стандартизация, изброени в приложение № 1 към Директива 98/34/ЕО въз основа на издадено от Комисията искане. Сравнителният анализ на двата текста не установява с втория да се вменяват различни и допълнителни изисквания или задължения на производителите на огнезащитни покрития. Става въпрос за една и съща регламентация на класификацията за огнеустойчивост на строителни продукти, строителни конструкции и части от тях, такава, каквато е в приложение № 4, което не е променено съществено и чиито изменения не се оспорват. Няма спор също така между страните по делото, че е налице пълно съответствие между европейския стандарт ЕN 13501-2, цитиран в решението на ЕК по прилагане на отменената директива и БДС стандарт ЕN 13501-2, посочен в изменената разпоредба на чл. 10, ал. 1.

Според настоящия съдебен състав изменението, което засяга законните интереси на жалбоподателя като производител на огнезащитни покрития, е това по ал. 2 на чл. 10, доколкото с него се въвежда задължително, т. е. вече не просто възможно, определяне на огнеустойчивостта на строителните конструкции и елементи въз основа на резултатите от: 1. изпитвания; 2. изчисления; 3. сравнения (при използването на таблици) в изпълнение на т. 10, 11 и 12 от Регламент № 305/2011, задължаващи държавите членки в изискванията си към строежите, както и други национални правила по отношение на съществените характеристики на строителните продукти да използват методи, които са в съответствие с хармонизираните технически спецификации. В случая се касае за норма, налагаща приемане на изпълнителни мерки. В съответствие с приложение V, т. 3 на Регламент № 305/2011 в сила от 1 юли 2013 г., регламентиращо задължителна хоризонтална нотификация при преценката за пожароустойчивост, с изменението на ал. 2 на чл. 10 от наредбата е въведено задължително определяне на огнеустойчивостта на строителните конструкции и елементи въз основа на резултатите от: 1. изпитвания; 2. изчисления; 3. сравнения (при използването на таблици). В тази връзка изменението в ал. 3, съгласно което проектната огнеустойчивост на строителните конструкции /определената на база изчисления по ал. 2, т. 2 /"се определя"/ вместо предишното "може да се определя"/ е свързано с изменението в ал. 1. Изменението в ал. 4 е също стилистично като е посочено, че класификацията по чл. 2, т. 3 е дадена в приложение № 5, докато в предишната редакция не е посочен номер на текста, а с думи е обяснено, че се касае за сравненията на резултатите. Измененията на чл. 10, ал. 3, ал. 4 и ал. 5 не променят начина на изготвяне на оценката за огнеустойчивост в сравнение с действащите до изменението текстове така, че да засягат или да биха могли да засегнат правата и законните интереси на жалбоподателя.

Оспорването от страна на жалбоподателя на § 9 изцяло и на § 10 в частите му, в които са изменени чл. 10, ал. 1, ал. 3, ал. 4 и ал. 5 от Наредба № Iз-1971 от 29.10.2009 г. за строително-технически правила и норми за осигуряване на безопасност при пожар настоящият съдебен състав намира за недопустимо, поради липсата на правен интерес. Поради това и на основание чл. 159, т. 4 вр. чл. 196 АПК в тази част жалбата следва да се остави без разглеждане, а производството по делото да се прекрати.

Оспорването на § 10 от наредбата за изменение в частта му, в която е изменен чл. 10, ал. 2 от Наредбата, е на разпоредба от подзаконов нормативен акт, подлежаща на оспорване по съдебен ред съгласно чл. 185 АПК и от лице с доказан правен интерес от оспорването в изпълнение изискването на чл. 186 АПК, поради което е допустимо, а разгледано по същество - неоснователно.

Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № Iз-1971 от 29.10.2009 г. за строително-технически правила и норми за осигуряване на безопасност при пожар е издадена от компетентни органи съобразно законовата делегация на чл. 125, ал. 2 ЗМВР и чл. 169, ал. 4 ЗУТ. Установява се от представените по делото доказателства /л. 389 - л. 402/, че по реда на чл. 18 ЗНА министърът на вътрешните работи е бил сезиран с предложения от граждани и юридически лица за усъвършенстване на наредбата. Със заповед на министъра на вътрешните работи № Iз-2075/09.08.2011 г. е създадена междуведомствена работна група, включваща 28 члена - специалисти в МВР, МРРБ, ДА "Метрологичен и технически надзор"; Камара на инженерите, Българска асоциация на архитектите и инженерите консултанти, Българска браншова камара "Пожарна безопасност", Национална и браншова асоциация "Пожарна и аварийна безопасност" и др. Работната група е обсъдила предложенията за промени, видно от представения протокол. Не оспорва от страна на жалбоподателя и се установява от представените по делото доказателства, че съставителят на проекта го е публикувал на интернет страницата на съответната институция /МВР/ заедно с мотивите в изпълнение изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Предложенията и становищата по проекта, които са постъпили след това са обсъдени отново от работната група, видно от представените протоколи.

Настоящият съдебен състав намира за основателен доводът на ответниците по касация, че тъй като не се касае за случай, при който проектът на нормативния акт се внася от вносител за приемане от компетентния орган с доклад, както например проектите за нормативни актове, които се приемат от МС и се внасят от съответния министър според ПДМСНА с доклад, а за изработен от работна група по възлагане на компетентния орган проект, който съставителят му предава, не е задължително към този проект да има доклад на вносител, тъй като вносител на проекта няма. Затова в чл. 28, ал. 1 ЗНА е регламентирано, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, а в ал. 2 са регламентирани изискванията към съдържанието на мотивите, съответно доклада. С оглед изложеното, тълкуването на текста на чл. 26, ал. 2 ЗНА относно внасянето на проект, съответно с доклад и текста на чл. 28 ЗНА не обосновава извод за задължителност на наличието на доклад в конкретната хипотезата, когато проектът не се внася за приемане от вносител и липсата на такъв не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по приемането на подзаконовия нормативен акт. Мотивите към проекта съдържат причините, които са наложи приемането, и целите, които се поставят, а именно - преодоляване на възникналите проблеми при прилагането на наредбата след измененията й през 2010 г., установени по реда на чл. 17 и чл. 18 ЗНА. Налице е анализ за съответствие с правото на ЕС и изпълнена процедурата по нотификация от ЕК по реда на Директива 98/34/ЕО. Липсата на анализ на очакваните резултати от прилагането на измененията, включително финансови такива, както и на мотиви относно размера на финансовите средства, които ще са необходими за прилагането на измененията, не следва да се квалифицират като съществени нарушения на процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт, след като е налице норма на регламент, имаща пряко приложение, и изискваща задължителна хоризонтална нотификация по отношение преценката за пожароустойчивост на строителните материали и строителните конструкции, както и норма от регламент, задължаваща държавите членки в изискванията си към строежите, както и други национални правила по отношение на съществените характеристики на строителните продукти да използват методи, които са в съответствие с хармонизираните технически спецификации. Доколкото оспорената разпоредба на § 10, с която се изменя чл. 10, ал. 2, е приета в изпълнение на разпоредбите на Регламент 305/2011, тя не противоречи на неговите цели, противно на твърденията на жалбоподателя. С оглед така изложените съображения жалбата е неоснователна в посочената част и следва да се отхвърли.

Основателна с оглед изхода на спора е претенцията на ответника - министър на вътрешните работи за присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Мотивиран така и на основание чл. 253 ГПК вр. чл. 144 АПК и чл. 159, т. 4 вр. чл. 196 АПК, чл. 193, ал. 1, предложение последно АПК, Върховният административен съд, първо отделение