Решение № 2108 от 13.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10367/2018 г.

Решение № 2108 от 13.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10367/2018 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК (ред. преди ДВ. бр. 77/2018 г., в сила от 1.09.2018 г.). Образувано е по касационната жалба на община Бяла, представлявана от кмета на общината, чрез адв. П. Узунова, против решение № 1406/2.07.2018 г. по адм. дело № 836/2018 г. по описа на Административен съд – Варна, с което е отхвърлен искът на община Бяла против Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ) за сумата от 81 396. 04 лв., представляваща причинена имуществена вреда, в резултат на незаконосъобразни действия и бездействия на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", ведно със законната лихва, считано от 1.01.2010 г. до окончателното изплащане на сумата. В касационната жалба се поддържа, че решението е неправилно на основанията по чл. 209, т. 3 от АПК. Възразява се, че първоинстанционният съд е постановил решението си при непълни и необосновани правни изводи по отношение наличието на сложен фактически състав за изплащане на претендираната сума, както и при незачитане на факта, че със сила на пресъдено нещо е установено неизпълнение от страна на ДФЗ към община Бяла на договорни парични задължения, произтичащи от Договор № 2350/25.10.2006 г. и Анекс към него от 29.08.2008 г. Възразява се и че съдът не е отчел факта, че изп. директор на ДФЗ, определяйки по – нисък размер на дължим ДДС за възстановяване, черпи права от неправомерното си поведение във вр. с изпълнението на горепосочения договор. Оспорва се извода на съда, че предоставянето на информация с необоснован занижен размер на ДДС за възстановяване чрез писмо № 01-0401/731 от 17.12.2009 г. до министъра на финансите, съгласно чл. 104 от ПМС № 27/09.02.2009 г., не е фактическо действие. Касаторът изразява несъгласие и с извода на съда, че не е установена пряка и непосредствена причинна връзка между бездействието на изпълнителния директор на ДФЗ и настъпването на вредите, тъй като изплащането на действително полагаемата се сума за възстановяване на ДДС, заложена в Централния бюджет за 2009 г., е зависело единствено от правомерните действие на изп. директор на ДФЗ. Ответната страна – Държавен фонд "Земеделие" с молба от 7.12.2018 г. поддържа бланкетно, че касационната жалба е неоснователна. Представителят на Върховната административна прокуратура поддържа заключение за неоснователност на касационната жалба, респ. че оспореното решение е правилно и обосновано. Обосновава се тезата, че в правомощията на изп. директор на ДФЗ е да одобрява по договора от 2006 г. размера на безвъзмездната финансова помощ по САПАРД за изпълнения проект с предмет - "Изграждане на втори етап на мост - канал за преминаване на главен колектор", респ. да налага финансова корекция при преценка за налични нарушения. Съответно такава корекция е наложена, респ. е одобрен размерът на безвъзмездната финансова помощ и въз основа на нея и размера на ДДС. В съответствие с окончателните им размери е изготвено и предложение за възстановяването на ДДС. При това положение с оглед на наложената корекция за изп. директор не е имало задължение към 17.12.2009 г. да направи предложение до министъра на финансите за възстановяване и на сумата от 81 396. 04 лв. ДДС, което изключвало ангажирането на отговорност по ЗОДОВ. Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав, преценява касационната жалба за допустима. Подадена е в срок от страна в съдебния спор, за която съдебното решение е неблагоприятно и против подлежащ на касационен контрол съдебен акт. По основателността на жалбата, съдът приема следното: Производството пред административния съд е образувано по иск по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, предявен от община Бяла против ДФЗ, за заплащане на сумата от 81 396. 04 лв., представляваща причинена имуществена вреда, в резултат на незаконосъобразни действия и бездействия на изп. директор на ДФЗ, ведно със законната лихва, считано от 1.01.2010 г. до окончателното изплащане на сумата. Като при причина за вредите е въведено изпращането от страна на изп. директор на ДФЗ на писмо № 01-0401/731 от 17.12.2009 г. до министъра на финансите за частично възстановяване на заплатен ДДС на община Бяла във вр. с реализирана от нея проект по програма САПАРД ("Изграждане на втори етап на мост-канал за преминаване на главен колектор"), което не съответства на действително дължимия пълен размер на ДДС от 215 689, 06 лв., съгласно т. 1. 1, б. "г" от Договор от 22.07.2008 г. сключен между ищеца и фонда в изпълнение на ПМС № 40/12.03.2005 г. за условията и реда за отпускане на временни безлихвени заеми на общините от централния бюджет за финансиране на разходи по одобрени проекти по Специалната предприсъединителна програма на Европейския съюз за развитие на земеделието и селските райони в Република България (САПАРД) и за възстановяването им (ред. ДВ, бр. 16/2008 г.) (ПМС № 40/2005 г.). За да отхвърли исковата претенция, съдът е приел, че твърдяните действия и бездействия от страна на ищеца не са фактически, а правни такива, тъй като изготвянето на предложение от изп. директор на ДФЗ до министъра на финансите, обективирано в писмо № 01-0401/731 от 17.12.2009 г., за възстановяване чрез Централния бюджет за 2009 г. на заплатения от община Бяла ДДС във вр. с изпълнението на процесния проект по програма САПАРД, е проява на волеизявление, касаещо от една страна преценка относно одобрения размер на безвъзмездната финансова помощ по проекта, а от друга е свързано с одобряване на подлежащия за възстановяване размер на ДДС, определен въз основа на одобрения размер на помощта. Този извод на съда е аргументиран с оглед приложението и тълкуването на разпоредбите на чл. 20, ал. 1 от Наредба № 38/27.08.2003 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за обновяване и развитие на селата, опазване и съхраняване на селското наследство и културни традиции по Специалната предприсъединителна програма на Европейския съюз за развитие на земеделието и селските райони в Република България (САПАРД) (Наредба № 38) във вр. с чл. 106 от ПМС № 15/1.02.2008 г. за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2008 г. (ПМС № 15/2008) и чл. 104 от ПМС № 27/09.02.2009 г. за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2009 г. (ПМС № 27/2009). Прието е, че съгласно чл. 20, ал. 1 от Наредба № 38, изп. директор на ДФЗ одобрява или отказва изплащането на финансовата помощ след извършване на проверка и анализ за установяване на фактическо и документално съответствие между одобрения инвестиционен проект и извършената инвестиция и уведомява писмено ползвателя за окончателния размер на финансовата помощ или за отказа да му бъде изплатена. Агенция САПАРД отказва изцяло изплащането на финансовата помощ, включително и при наличието на повече от 50 % отклонение в стойността на реално извършените инвестиции спрямо одобрената по договор стойност. Прието е, че по силата на чл. 106 от ПМС № 15/2008 г. и чл. 104 от ПМС № 27/2009 г., предвидените в централния бюджет за 2008/2009 г. средства за ДДС по проекти на общините по програма САПАРД в изпълнение на чл. 3, ал. 5 от ПМС № 40/2005 г., включително за възстановяване на признатите разходи за ДДС над ползвания заем по проектите, се предоставят въз основа на предложение от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" с приложена информация за окончателния размер на ДДС съобразно одобрения размер на безвъзмездната финансова помощ по САПАРД за всеки изпълнен проект. При така установената правна регулация и като е отчел, че предмет на претенцията по нейното основание е вреда, следваща се от невъзстановяването на заем по чл. 2, ал. 1, т. 4 от ПМС № 40/2005 г., съдът е приел, че искът по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ е неоснователен, тъй като ищецът не е доказал твърдения от него характер на въведеното като причина за вредите писмо № 01-0401/731 от 17.12.2009 г., а именно, че представлява израз на фактическо действие и бездействие от страна на изп. директор на ДФЗ. Съдът е приел, че процесното писмо, обективира предложение по чл. 104 от ПМС № 27/2009 г. и издаването му е правно, а не фактическо действие. Приел е, че сам по себе си този факт е основание за отхвърляне на предявените искове. В допълнение към извода си за неоснователност на искова молба, съдът е приел, че не е налице и пряка и непосредствена причинна връзка между твърдяната вреда и въведената чрез иска причина за настъпването й, тъй като изплащането на претендираната сума като временен безлихвен заем от централния бюджет по реда на ПМС № 40/2005 г. е свързано със сложен фактически състав, включващ извършване на редица правни действия, респ. не е обусловено единствено от предложението на изп. директор на ДФЗ към министъра на финансите. Решението е правилно. При безспорна фактическа обстановка и правилно издирен приложим материален закон, административният съд е извел обоснован правен извод за неоснователност на така предявената искова претенция с правно основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. Настоящия съдебен състава напълно споделя извода на съда, че направата на предложение от страна на изп. директор на ДФЗ до министъра на финансите във връзка с възстановяването на временен безлихвен заем по реда на ПМС № 40/2005 и в изпълнение на Договор от 22.07.2008 г. между община Бяла и ДФЗ, не представлява фактическо действие или бездействие, тъй като съдържа волеизявление относно обема и съдържанието на правата на община Бяла, произтичащи от изпълнението на бюджетни правоотношение, възникнали по силата на ПМС № 40/2005. Обоснован е извода на административния съд, че субсумирането на фактите и приложимото право от страна на изп. директор на ДФЗ, осъществено чрез писмено изрично волеизявление, имащо за пряк адресат министъра на финансите, не може да бъде прието като фактическо действие. Фактическите действия и бездействия на административните органи имат своя отличителен белег, спрямо изричните волеизявления на органите, във проявлението си като физическа изява или липсата на такава в обективната действителност, чрез която се изпълнява закона от съответния орган. При изричните административни актове, законът се прилага чрез разпореждане за начина на изпълнението му, а при административните актове, изразени с действие или бездействие, законът се прилага (изпълнява) по силата на фактическото положение, следващо се от извършването или неизвършването на действието. Неоснователно е възражението на касатора, че изготвянето на предложение за действително дължимия размер на ДДС за възстановяване е фактическо действие, защото "противоречи" на чл. 104 ПМС № 27/9.02.2009 г. за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2009 г. Съгласно посочената норма, предвидените в централния бюджет за 2009 г. средства за ДДС по проекти на общините по програма САПАРД в изпълнение на чл. 3, ал. 5 от ПМС № 40/2005 г., включително за възстановяване на признатите разходи за ДДС над ползвания заем по проектите, се предоставят въз основа на предложение от изп. директор на ДФЗ с приложена информация за окончателния размер на ДДС съобразно одобрения размер на безвъзмездната финансова помощ по САПАРД за всеки изпълнен проект. "Противоречието" с чл. 104 от ПМС № 27/9.02.2009 г. на процесното предложението на изп. директор на ДФЗ, обективирано в процесното писмо № 01-0401/731 от 17.12.2009 г, може да има своето значение за материалната законосъобразност на акта, но не води до промяна на правната му природа като изрично волеизявление. Нещо повече, именно по аргумент от чл. 104 от ПМС № 27/9.02.2009 г. следва да се кредитира извода на административния съд, че предложението, тъй като не е проява на механично/физическо препращане на информация към министъра на финансите, а проява на административна санкция по одобряване на конкретен размер на право на възстановяване на данъчни разходи, съобразно одобрен размер на безвъзмездната финансова помощ по САПАРД за всеки изпълнен проект, то предложението не е действие на фактическо извършване, а изрично волеизявление. Касационна инстанция намира за обосновани и изводите на първоинстанционния съд, че по делото не е установена пряка причинна връзка между издаването на писмо № 01-0401/731 от 17.12.2009 г. и невъзстановяването на сумата от 81 396. 04 лв. на община Бяла като безлихвен заем по чл. 2, ал. 1, т. 4 от ПМС № 40/2005 г. по реда на чл. 104 от ПМС № 27/9.02.2009 г във връзка с изпълнението на проект по САПАРД "Изграждане на втори етап на мост - канал за преминаване на главен колектор". Съгласно § 35 от ПЗР на Закона за държавния бюджет на Република България за 2009 г., предвидените в централния бюджет суми за покриване на разходите за данък върху добавената стойност за реализацията на общинските проекти по САПАРД, както и за други разходи на централния бюджет, извършвани чрез общините, се предоставят на общините чрез корекция на бюджетните им взаимоотношения с централния бюджет. Корекциите на бюджетни взаимоотношения спрямо централния бюджет е проява на изпълнение на държавния бюджет и същите са в правомощията на Министерския съвет и министъра на финансите по арг. от чл. 5, ал. 1 във вр. с чл. 34, ал. 1 от Закона за устройството на държания бюджет (отм., бр. 15 от 15.02.2013 г., в сила от 1.01.2014 г.). С други думи, процесното предложение по чл. 104 от ПМС № 27/9.02.2009 г., не е крайният административен акт, пораждащ или отричащ пряко права на община Бяла да получи средства от централния бюджет за 2009 г. за покриване на разходите за данък върху добавената стойност във вр. с проекта си по САПАРД. Предложението по своя характер е административнопроизводствен акт, който няма самостоятелно значение, доколкото подпомага министъра на финансите при изпълнение на правомощията му по изпълнение на централния бюджет за 2009 г., но не го задължава нито по основание, нито по размер за произнасянето му по правото на община Бяла да получи действително дължимите й средства чрез корекция на бюджетните й взаимоотношения с централния бюджет. При така изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, обжалваното решение като правилно следва да бъде оставено в сила. Неоснователно е искане на ответната страна за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. От една страна, това е така по причина, че процесуалната активност по делото от страна на ответника се изчерпва с молба от 7.12.2018 г., в която бланкетно е посочено, че касационната жалба е неоснователна, респ. е поискано присъждането на разноски. В този смисъл, настоящият съдебен състав, намира че реална защита от юрисконсулт в касационната производство не е осъществено. От друга, на основание чл. 10, ал. 2 във вр. с ал. 3 от ЗОДОВ, приложим и за касационното производство, ответната страна няма право да вземане към ищеца по отношение защитата си от адвокат или юрисконсулт. При тези съображения, юрисконсултско възнаграждение не следва да бъде присъждано. Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение,