Решение № 266 от 9.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 13013/2017 г.

Решение № 266 от 9.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 13013/2017 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Василка Шаламанова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Министъра на земеделието храните и горите срещу решение № 12369 от 17.10.2017 г. по адм. д. № 13817/2016 г. на Върховния административен съд, Първо отделение, с което по жалба на Кооперация "Национален съюз на земеделските кооперации в България" е отменена Наредба за изменение и допълнение (НИД) (обн. Д. В. бр. 76/30.09.2016 г.) на Наредба № 9 от 2015 г. за прилагане на подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделските стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) в периода 2014 - 2020 г. Според касатора съдът е направил необоснован извод, че при издаване на НИД на Наредба № 9 не е спазен чл. 26, ал. 2 от ЗНА, тъй като проекта на наредбата не е публикуван заедно с доклада, който съдържа мотивите за неговото издаване. Счита за необоснован извода на съда, че е налице нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, тъй като не са датирани проекта на наредба, доклада към него и справката за отразяване на становища, както и че на заинтересованите лица не е дадена възможност да представят становища по проекта на доклада. Твърди се още в жалбата, че съдът не е направил разграничение между приемането на промени в мярката и съгласуване на критерии за подбор, които не са елемент от ПРСР (арг. чл. 74, § 1, б. "а" от Регламент (ЕС) № 1305/2013 и Постановление № 79 на МС от 10.04.2014 г.). Посочва се, че съдът неправилно е приел, че критериите за подбор са приети в противоречие с чл. 17, ал. 3 от ПМС № 79 на неприсъствено заседание, тъй като в чл. 11, ал. 1, т. 1 от ПМС № 79 е определено правото на Комитета за наблюдение да разглежда и одобрява критерии за подбор. Касаторът моли да бъде отменено първоинстанционното решение. Претендира юрисконсултско възнаграждение в размер на 300 лева за касационната инстанция. Представят се като доказателства протокол от четвърто редовно заседание на Комитета за наблюдение на ПРСР 2014-2020 г., разпечатки от интернет страницата на МЗХГ и на Портала за обществени консултации. Ответната страна Кооперация "Национален съюз на земеделските кооперации в България"Т чрез процесуалния си представител адв. Бозаджиев оспорва жалбата. Претендира разноски, представя договор за правна помощ и съдействие. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба, защото не е предоставен проектът на нормативния акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, по смисъла на чл. 28, ал. 1 ЗНА, респективно тези документи да са обсъдени от органа. Върховният административен съд, петчленен състав, Първа колегия намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211 от АПК и против подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е основателна, по следните съображения: Предмет на съдебен контрол в производството по чл. 185 и сл. от АПК е Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 9 от 2015 г. за прилагане на подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделските стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) в периода 2014 - 2020 г. За да отмени оспорената НИД на Наредба № 9 от 2015 г. съдът е счел за основателни доводите на жалбоподателя за допуснато съществено процесуално нарушение в процедурата по издаването на НИД на Наредба № 9/2015 г. във връзка със задължителното участие на консултативен орган - Комитета за наблюдение на Програма за развитие на селските райони (ПРСР) 2014-2020 г. Съдът се е позовал на Регламент № 1305/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета и на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общо приложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета, в които са регламентирани съдържанието на програмите за развитие на селските райони, тяхната подготовка, одобрение и изменение, процедурите за мониторинг - създаването и функциите на мониторинговия комитет. Приел е за неоснователно възражението на административния орган, че провомощията на Комитета по наблюдение са свързани единствено с ПРСР 2014-2020 г., но не и с националните разпоредби на АПК, ЗНА и Указ № 883/1974 г. за прилагането му, които не изискват вземането на становището от консултативния орган като Комитета по наблюдение на ПРСР. Изложил е, че Европейската правна рамка поставя императивно изискване за участие на партньорите (арг. чл. 5 от Регламент № 1303/2013) при изготвяне на програмите и всички изменения по тях чрез предоставяне на възможност за коментари по основните проектодокументи при изготвяне на програмите и при определянето на конкретни показатели по тях. Поради което е прието от съда, че изискванията на чл. 49, ал. 3 от Регламент 1303/2013, респ. изпълнението на условията за приемане на решения от Комитета за наблюдение по ПРСР 2014-2020 г. е част от националната процедура по чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА (редакция преди изменението от 04.11.2016 г.), както и, че комитетите по програмите, (осъществявани с подкрепата на Европейските фондове), като партньори по приемането и изменението на съответните програми са заинтересовани лица по смисъла на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Приел е нарушение на процедурата за вземане на неприсъствено решение от Комитета за наблюдение, уредена в чл. 17, ал. 3 от Постановление № 79 на МС от 10.04.2014 г. за създаване на комитети за наблюдение на Споразумението за партньорство на Р. Б. и на програмите, съфинансирани от ЕСИФ, за програмен период 2014 - 2020 г. и чл. 22, ал. 3 от Вътрешните правила за работа на комитета. Съдът е приел, че в процедурата по приемането на НИД са нарушени императивните изисквания за публикуване на мотиви, съответно доклад към проекта на интернет страницата на институцията - Министерство на земеделието храните и горите. Нарушена е забраната за обсъждане от компетентния орган на проекта на Наредба за изменение и допълнение (обн. Д. В. бр. 76/30.09.2016 г.) на Наредба № 9 от 2015 г., поради което са приети при съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Според съда представените с административната преписка доклад на зам. министър на земеделието и храните и справки за отразяване на постъпили при съгласуването на проекта за НИД на Наредба № 9/2015 г. становища не съдържат дата на изготвяне, поради което не удостоверяват изпълнението на процедурата по чл. 26, ал. 2 от ЗНА (редакция преди изменението от 04.01.2016 г.). Наред с това представените доказателства за публикуване на проекта за изменение и допълнение на Наредба № 9/2015 г. на официалния сайт на Министерство на земеделието и храните на 22.08.2016 г. със срок до 04.09.2016 г. и постъпилите във връзка с тази публикация становища: от Национална асоциация на зърнопроизводителите, Университет по строителство, архитектура и геодезия, Национален съюз на земеделските кооперации в България, БАКЕП, Асоциация на земеделските производители в България не удостоверяват изпълнение в цялост на процедурата по чл. 26, ал. 2 ЗНА, тъй като не са оповестени мотивите, съответно доклада, към проекта за изменение. Пред тричленният състав на ВАС жалбоподателят е възразил и относно материалната законосъобразност на оспорената НИД на Наредба № 9/2015 г. с аргумент за нарушение на чл. 107 ДФЕС, предвид че допълнително въведените критерии по т. 10 от Приложение № 7 към чл. 30, ал. 5 от наредбата предвиждат предоставяне на допълнителни точки при оценката на бенефициенти, представили договори за напояване с вода от клон на "Напоителни системи" ЕАД. По това възражение съставът на ВАС, първо отделение е приел, че административния орган не е доказал спазването на материалноправните изисквания при издаването на обжалваната НИД на Наредба № 9/2015 г. Другото възражение на жалбоподателя, а именно - определените дати за прием на заявления за подпомагане, изключвали възможността за финансиране на кандидатите, които не са имали предварителна подготовка е прието от съда за неконкретизирано и недоказано. Касационната инстанция намира, че неправилно е прието от съда наличие на съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на нормативния акт. В чл. 8 от Регламент № 1305/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета е определено съдържанието на Програмите за развитие на селските райони, а в глава втора се съдържа уредбата на тяхната подготовка, одобрение и изменение. Уредбата на мониторинговите комитети се съдържа в чл. 47 - 49 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета. Съгласно чл. 47 от Регламент № 1303/2013 г. "В срок от три месеца, считано от датата на нотифициране на държавата-членка за решението на Комисията за одобрение на дадена програма, държавата-членка в съответствие с нейната институционална, правна и финансова рамка създава комитет за мониторинг на изпълнението на програмата ("мониторингов комитет"), като го съгласува с управляващия орган". Комитетът за наблюдение на Програмата за развитие на селските райони е създаден на основание чл. 10, ал. 9 от Постановление № 79 на МС от 10.04.2014 г. за създаване на комитети за наблюдение на Споразумението за партньорство на Р. Б. и на програмите, съфинансирани от ЕСИФ, за програмен период 2014 - 2020 г. Функциите на Комитета за наблюдение на съответната програма, съфинансирана от ЕСИФ са изчерпателно изброени в чл. 11 от ПМС № 79, където не е предвидена възможност Комитета за наблюдение да участва в производства по издаване на подзаконови нормативни актове, както неправилно е приел тричленният състав на ВАС. Т. възможност респ. задължение за Комитета за наблюдение на ПРСР не е предвидена и в ЗНА и АПК. В чл. 11, ал. 1 от Постановление № 79 на МС от 10.04.2014 г. е предвидена възможност Комитета за наблюдение да разглежда и одобрява предложените от ръководителя на управляващия орган на съответната програма методология и критерии за подбор на операции, както и последващи изменения и допълнения в тях, а в т. 13 на същия чл. да разглежда и одобрява предложения за изменения на програмата, включително за преразпределение на средства по приоритетните оси на съответната програма или програми. Процедурата за неприсъствено вземане на решение е регламентирана в чл. 17, ал. 3, 4, 5, 6 и 7 от ПМС № 79. Съгласно чл. 17, ал. 1 от ПМС № 79 Комитетът за наблюдение на програмата или програмите взема решения с единодушие, като в чл. 17, ал. 3 е предвидена възможност за приемане на неприсъствено решение, с изключение на решенията по чл. 11, ал. 1, т. 13 - да разглежда и одобрява предложения за изменения на програмата и т. 14 - да разглежда и одобрява постъпили предложения за изпълнение на регионални стратегии за развитие чрез интегрирани териториални инвестиции, за които се предвижда финансиране единствено в рамките на програмата, в случай че такива се прилагат от съответната програма. В случая Комитета за наблюдение на ПРСР 2014-2020 г. е взел решение, обективирано в протокол от проведена писмена процедура (л. 594-596), с което е приел предложените от Управляващия орган на ПРСР допълнения и изменения на критериите за оценка на проектни предложения по подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделско стопанства" от ПРСР /2014-2020/, свързани с напояване на земеделските стопанства. Т. е. Комитета за наблюдение е приел решение по смисъла на чл. 11, ал. 1 от ПМС № 79 за изменение на критерии за подбор, а не решение по смисъла на чл. 11, т. 13 - за изменение на програмата. Поради което необоснован се явява извода на съда за нарушение на процедурата по вземане на неприсъствено решение от Комитета за наблюдение на ПРСР 2014-2020 г. относно гласуването на критерии за подбор. Решение по смисъла на чл. 11, т. 13 е взето на 11.03.2016 г., на която дата е проведено присъствено заседание на Комитета за наблюдение на ПРСР 2014-2020 г. и е прието решение за промени в подмярка 4.1. "Инвестиции в земеделско стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи". Според настоящият петчленен състав на ВАС неоснователен е изводът на съда, че при издавеното на НИД на Наредба № 9 не е спазен чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в редакцията й преди 04.11.2016 г., тъй като проекта на наредба не е публикуван заедно с доклада, който съдържа мотивите на неговото издаване. С административната преписка по издаване на обжалваната НИД, по делото са представени и приети като доказателства - доклад от зам. министър на земеделието и храните, справки за отразяване на постъпили при съгласуването на проекта за НИД на Наредба № 9/2015 г. становища, разпечатки за публикуване на проекта за изменение и допълнение на Наредба № 9/2015 г. на официалния сайт на Министерство на земеделието и храните на 22.08.2016 г. със срок до 04.09.2016 г. и постъпилите във връзка с тази публикация становища: от Национална асоциация на зърнопроизводителите, Университет по строителство, архитектура и геодезия, Национален съюз на земеделските кооперации в България, БАКЕП, Асоциация на земеделските производители. Тези доказателства подробно са описани в обжалваното съдебно решение, но не са обсъдени поотделно и в тяхната съвкупност. Съдът е посочил, че представените доказателства не удостоверяват изпълнение на процедурата по чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Съгласно изискванията на чл. 28, ал. 1 от ЗНА, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Видно от данните по делото Докладът, подписан от зам. министъра на земеделието храните и горите, е с необходимото съдържание по чл. 28, ал. 2 от ЗНА - съдържа причините и аргументите на органа на изпълнителната власт, които налагат приемането на акта, целите, които се поставят с предложения акт, очакваните резултати от прилагането на акта, както и причините, поради които не се налага по акта да бъде изготвена справка за съответствие с европейското право, тъй като с предвидените изменения не се транспонират директиви на ЕС или прилагането на регламенти. В доклада са посочени основните промени, които се предлагат. По делото е представено заверено копие на Заповед № РД 09-910 от 09.12.2015 г. на министъра на земеделието и храните, където изрично е посочено че всеки от проектите на наредби, се публикува по реда на чл. 26, ал. 2 от ЗНА за публично обсъждане, ведно с протокол от проведена среща със заинтересованите физически или юридически ли или техните упълномощени представители. Видно от писмо изх. № 1868/23.08.2016 г. на главен секретар на Министерство на земеделието и храните проектът на НИД ведно с проект на доклад на зам. министъра на МЗХ е изпратен за съгласуване на директорите на Звено за наблюдение, координация и контрол на дейността на разплащателната агенция; Дирекция "Правно обслужване и обществени поръчки"; Дирекция "Финансово управление"; Главна дирекция "Земеделие и регионална политика"; Дирекция "Поземлени отношения и комасация"; Дирекция "Пазарни мерки и организации на производители"; Дирекция "Директни плащания и идентификация на земеделски парцели"; Дирекция "Анализ и стратегическо планиране" и др. В административната преписка са приложени и съгласувателните писма на съответните дирекции на МЗХГ за съгласуване на проекта на НИД. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА преди изменението, влязло в сила на 04.11.2016 г. "Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентен орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14 - дневен срок за предложения и становища". От представените по делото разпечатки се установява, че Наредбата, заедно с доклада са публикувани на интернет страницата на МЗХ, сега МЗХГ на 22.08.2016 г. и на Портала за обществени консултации, като е даден 14- дневен срок на заинтересованите страните за предоставяне на становища и предложения. Както е посочил и съда такива становища са постъпили, включително и становище от жалбоподателя Кооперация "Национален съюз на земеделските кооперации в България", като по този начин заинтересованите страни са упражнили правото си да изразят становище и предложения по проекта на НИД. Освен това видно от справката на постъпилите становища, по част от тях е изразено становище по доклада на зам. министъра на земеделието храните и горите. Следователно процедурата по приемането на оспорената НИД на Наредба № 9 от 2015 г. за прилагане на подмярка 4.1 "Инвестиции" в земеделските стопанства от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) в периода 2014 - 2020 г. е спазена, както изискванията по чл. 26, ал. 2, чл. 28, ал. 1 от ЗНА и не е налице нарушение на административнопроизводствените правила по приемането на оспорената НИД на Наредба № 9/2015 г. Правилно съдът не е възприел довода на жалбоподателя, че определените дати за прием на заявления за подпомагане, изключвали възможността за финансиране на кандидатите, които не са имали предварителна подготовка, поради липса на конкретизация на изложеното. В подадената жалба против обжалваната НИД жалбоподателят твърди, че предвидените в Наредбата начални и крайни дати за подаване на определения в нея подбор от документи, чисто технологично като минимално възможни срокове за снабдяване от различните административни срокове с необходими документи, изискуеми за прилагане към заявленията за подпомагане, изключват възможността за финансиране по подмярка 4.1 на кандидати, които не са имали предварителна подготовка за това. Но жалбоподателят не е посочил кои конкретно дати и кои конкретно документи създават затруднения или биха създали затруднения на кандидати за подпомагане. Неоснователен и другият наведен от жалбоподателя довод за нарушение на материалния закон при издаване на обжалваната НИД, а именно с допълнително въведените критерии по т. 10 от Приложение № 7 към чл. 30, ал. 5 от наредбата, с които се предвижда предоставяне на допълнителни точки при оценката на бенефициенти, представили договори за напояване с вода от клон на "Напоителни системи" ЕАД. Точка 10 от приложение № 7 се състои от две подточки, а именно: 10.1 "Проекти с включени инвестиции за напояване в рамките на земеделското стопанство, предоставени от кандидати-земеделски стопани, членове на сдружения за напояване" - при изпълнение на този критерий се предоставят 2, т. и 10.2 "Проекти с инвестиции за напояване, при които се използва вода от инфраструктура с по-малко загуби и по-висока ефективност при използване на водните ресурси", минималното изискване в този случай е "Проекти с инвестиции за напояване, за които е осигурено или ще бъде осигурено използването на вода от клон на Напоителни системи или от Сдружение за напояване в обхвата на съответния речен басейн, за който е налице по-висок коефициент на КПД на напоителните системи" като предоставените точки отново са 2. Т. е съобразно критерият в т. 10 всеки бенефициент разполага с повече от една възможност, за да придобие допълнително точки. С оглед гореизложеното обжалваното съдебно решение, с която е отменена Наредба за изменение и допълнение (обн. Д. В. бр. 76/30.09.2016 г.) на Наредба № 9 от 2015 г. за прилагане на подмярка 4.1 "Инвестиции" в земеделските стопанства от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) в периода 2014 - 2020 г. следва да се отмени и да се отхвърли жалбата на Кооперация "Национален съюз на земеделските кооперации в България" против Наредба за изменение и допълнение (обн. Д. В. бр. 76/30.09.2016 г.) на Наредба № 9 от 2015 г. за прилагане на подмярка 4.1 "Инвестиции" в земеделските стопанства от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони (ПРСР) в периода 2014 - 2020 г. При този изход на спора искането на касационния жалбоподател за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е основателно. С оглед предмета на правния спор и на основание чл. 7, ал. 1, т. 4 във вр. с чл. 8 във вр. § 1 от ДР на Наредба № 1 от 9 юли 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет, на касатора следва да бъдат присъдени разноски в размер на 300 лв. представляващи юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанции. Като има предвид изложените мотиви и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав - I колегия