Решение № 14636 от 10.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 8875/2011 г.

Решение № 14636 от 10.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 8875/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Добринка Андреева Производство по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Държавна комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР), представлявана от председателя Ангел Семерджиев, подадена чрез процесуалния представител юрисконсулт Р. Методиева, срещу решение № 7687 от 1.06.2011 г., постановено по адм. д. 10325/2010 г. на Върховния административен съд, пето отделение, с което е обявена за нищожна т. 5.2, Раздел III от Методика за компенсиране на разходите на обществения доставчик и крайните снабдители, произтичащи от наложени им задължения към обществото за изкупуване на електрическа енергия по преференциални цени от възобновяеми енергийни източници и от високоефективно комбинирано производство на топлинна и енергия, приета от Държавната комисия зе енергийно и водно регулиране на 22.06.2009 г., изменена с протоколно решение № 94 от 25.06.2010 г. на ДКЕВР, и на частна жалба срещу Определение № 3371 от 9.03.2011 г. по същото дело, с което съдът е оставил без движение жалбата на "ОЕТ-Обединени енергийни търговци" ООД срещу посочената част от същата Методика и е задължил жалбоподателя да внесе държавна такса за обнародване на оспорването в "Държавен вестник". В двете жалби са релевирани твърдения, че съдът неправилно е приел оспорената Методика за подзаконов нормативен акт, тъй като по аргумент от чл. 13, ал. 2 от Закона за енергетиката /ЗЕ/, комисията не може да издаде такъв, а тя била само вътрешноведомствен акт, представляващ методология, ограничаваща дискрецията на издалия я орган . Допълва доводите с това, че тя не съдържа общо правило за поведение, което е предвидено в чл. 13, ал. 2 от Наредба за регулиране на цените на електрическата енергия /НРЦЕЕ/, а и не е насочена към неопределен и неограничен кръг адресати. Така обосновава оплакванията за неправилност на обжалваното решение - касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК, а на определението - че не е следвало оспорването да се съобщава по реда на чл. 188 във вр. с чл. 181, ал. 1 и 2 АПК. Иска се отмяна на оспорените два съдебни актове. В съдебно заседание на ВАС упълномощеният юрисконсулт поддържа касационната жалба и моли петчленния състав на Върховния административен съд да отмени обжалваното съдебно решение и да постанови ново решение по съществото на спора, като отхвърли жалбата срещу оспорения акт. Не поддържа частната жалба. Ответникът "ОЕТ - Обединени енергийни търговци" ООД, гр. Казанлък, представляван от управителя А. Божилов, с писмено възражение и в съдебно заседание чрез упълномощения адв. Б. Неделчев оспорва жалбите с доводи за неоснователност, а частната - и като недопустима. Моли да бъде оставено в сила съдебното решение, претендира присъждане на разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и недопустимост на частната. Върховният административен съд, петчленен състав, за да се произнесе по допустимостта на жалбите, съобрази следното: Частната жалба е процесуално недопустима, тъй като оспореното определение не прегражда по-нататъшното развитие на производството. С него съдът, в хода на производството, което преценил като такова по чл. 185 - 196 от АПК, е задължил жалбоподателя да внесе държавна такса за обнародване в "Държавен вестник" на оспорването. Поради това не е налице основанието по чл. 229, ал. 1, т. 1 АПК. По тези съображения частната жалба следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по нея - прекратено. Касационната жалба е подадена в законоустановения четиринадесетдневен срок от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването, поради което и с оглед разпоредбите на чл. 210, ал. 1 и чл. 211, ал. 1 АПК е процесуално допустима. Разгледана по същество съобразно правилата на чл. 218, ал. 1 и 2 от АПК, касационната жалба е основателна. Предмет на съдебна проверка за законосъобразност в производството пред тричленния състав на Върховния административен съд е т. 5.2, Раздел III от Методика за компенсиране на разходите на обществения доставчик и крайните снабдители, произтичащи от наложени им задължения към обществото, за изкупуване на електрическа енергия по преференциални цени от възобновяеми енергийни източници и от високоефективно комбинирано производство на топлинна и енергия, като с нея ДКЕВР е определила добавка за зелена енергия и добавка за енергия от високоефективно комбинирано производство, която търговците на електрическа енергия следва да заплащат на "НЕК" АД за количествата енергия, предназначени за износ. За да обяви нищожността на оспорения текст, тричленният състав е приел, че волеизявлението на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране съдържа белезите на нормативен административен акт по дефиницията на чл. 75, ал. 1 АПК - регламентира общо правило за поведение, има за адресати индивидуално неопределен кръг субекти, има нееднократно правно действие и е създаден по силата на изрична законова делегация по прилагане на нормативен акт от по-висока степен - чл. 35, ал. 5 от Закона за енергетиката /ЗЕ/ във връзка с чл. 13, ал. 5 от Наредба за регулиране на цените на електрическата енергия /НРЦЕЕ/. При преценката на основанията за оспорване по чл. 146, т. 1 - 5 АПК съставът е счел, че необнародването на акта в "Държавен вестник" е порок по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК - съществено са нарушени административнопроизводствени правила по издаването му. В мотивите на решението си изложил съображения, че необнародваният подзаконов нормативен акт не произвежда целеното с неговото издаване правно действие и за това, ако бъде приложен преди да бъде обнародван, ще е налице незаконно действие, извършено без нормативно основание. Като е приел, че нарушението на императивните законови норми, уреждащи условията и изискванията за приемане на нормативни административни актове е пречка актът да породи предписаните му правни последици, решаващият състав е формирал крайния си извод, че прилагането на необнародван подзаконов нормативен административен акт създава нежелана от правния ред и опасна привидност, че има правно действие и валидно регулира съответните обществени отношения. По тези съображения е обявил този акт в оспорената част за нищожен. Решението на тричленния състав на ВАС е валидно и допустимо, но неправилно. То е постановено при допуснати съществени нарушения на процесуални правила. Не се спори, че с оспорената пред тричленния състав точка 5.2, Раздел III от Методиката, ДКЕВР е определила добавка за зелена енергия и добавка за енергия от високоефективно комбинирано производство, която търговците на електрическа енергия следва да заплащат за количествата, предназначени за износ. В тази връзка обаче не е съобразено обстоятелството, че тя, съгласно т. 1 от Раздел II, и изменението от 25.06.2010 г. касае само производителите на електрическа енергия от ВЕИ и от високоефективно комбинирано производство на топлинна и ел. енергия и само за текущата година /2010 г./, поради което не се отнася до неопределен и неограничен брой адресати, нито има многократно правно действие. С оглед становището на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, не е било спорно обстоятелството, че Методиката е приета на основание чл. 35, ал. 5 от Закона за енергетиката във връзка с чл. 13, ал. 5 от Наредба за регулиране на цените на електрическата енергия по силата на изрична делегация. Съгласно чл. 35, ал. 1 ЗЕ енергийните предприятия имат право да предявят искане за компенсиране на разходи, произтичащи от наложени им задължения към обществото, включително свързани със сигурността на снабдяването, защитата на околната среда и енергийната ефективност, а съгласно ал. 4 от същата разпоредба ДКЕВР определя обема за компенсиране за всяко отделно предприятие и общия обем за възстановяване на съответния период. Относимата за случая норма на чл. 35, ал. 5 ЗЕ регламентира, че начинът за компенсиране на разходите, произтичащи от задължения към обществото, се определя в наредбите по чл. 36, ал. 3 ЗЕ. Съгласно чл. 13, ал. 5 от релевантната за спора НРЦЕЕ, начинът за компенсиране на разходите, произтичащи от наложени задължения към обществото на съответните енергийни предприятия и механизмът, по който тези разходи се установяват по размер и се възстановяват на енергийните предприятия, се определят в методика, утвърдена от ДКЕВР. Същевременно обаче, чл. 13, ал. 2 от същата наредба определя, че общият размер на признатите от комисията разходи, свързани със задължения към обществото, се включва в необходимите годишни приходи на преносното предприятие в утвърдената цена за пренос на електрическа енергия през електропреносната мрежа. Съвкупният анализ на посочените норми не оставя съмнение, че тъкмо в тази алинея 2 на чл. 13 от наредбата се съдържа общото правило за поведение, а само конкретизацията на съдържанието му е намерила израз в оспорената точка на Методиката, без в последната да е предвидено това правило, респ. без в последната да се съдържа правило за поведение. С оглед горния анализ на съдържанието на оспорената част от Методиката се налага извод, че властническите разпореждания, инкорпорирани в оспорения текст на Методиката не са съвкупност от правни норми (разпореждания), с които комисията създава общозадължителни правила за поведение, т. е. подзаконови (вторични) правни норми и то с многократно правно действие, както е приел първоинстанционният съд. Освен това, както бе посочено по-горе, с обжалвания акт не се създават правила за поведение, насочени към неопределен кръг нормени адресати, а само към тези енергийни предприятия /лицензианти/, с издадени от ДКЕВР лицензии, вписани във водения от комисията по чл. 25, ал. 1, т. 1 ЗЕ публичен регистър. Следва да се посочи и следното: В чл. 21 от ЗЕ са регламентирани правомощията на ДКЕВР да регулира дейностите по производството, преноса и разпределението на електрическата енергия, преноса и разпределението на природен газ, търговията с електрическа енергия и природен газ, производството и преноса на топлинна енергия. Съгласно чл. 21, т. 6 от ЗЕ, комисията осъществява регулиране на цените в случаите, предвидени в този закон. По определение от чл. 13, ал. 2 от ЗЕ при упражняване на дейността си, секторният регулатор се произнася с мотивирани решения, които са индивидуални или общи административни актове, а съгласно чл. 13, ал. 8 ЗЕ общите административни актове на комисията, с които се определят правила по този закон се обнародват в "Държавен вестник". Същевременно в ЗЕ не е предвидена законова делегация на ДКЕВР да издава нормативни актове. Затова оспорената методика не покрива признаците на юридически акт с нормативен характер по смисъла на легалната дефиниция в чл. 75, ал. 1 АПК. При това положение неправилен е изводът на съда, че оспорената разпоредба регламентира общо правило за поведение, което се прилага към индивидуално неопределен кръг субекти и има нееднократно действие, поради което представлява подзаконов нормативен акт, приет от регулаторния орган по силата на законова делегация. Основателно е основното оплакване в касационната жалба, че съдът е допуснал неправилно приложение на процесуалния закон. Оспореният акт, с оглед неговото съдържание, установява характера на общ административен акт, съответстващ на критериите, посочени в чл. 65 от АПК - има еднократно правно действие и с него се създават задължения и непосредствено се засягат законни интереси на неопределен, но определяем съгласно правилата на закона брой лица. Като не е съобразил това, а го приел за нормативен, съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Следва да се посочи, че касационният състав не приема за правилен следващия довод в касационната жалба, че оспореният акт е вътрешноведомствен, тъй като с оглед неговата външна насоченост- касае задължения, относими към търговци на ел. енергия, изнасящи я извън страната, съставлява общ административен акт, подлежащ на съдебен контрол, а не вътрешноведомствен акт. По изложените съображения изводът на тричленния състав за нищожност на обжалвания акт, преценен като нормативен, само поради непубликуването му в "Държавен вестник", е неправилен. Налице е отменителното основание по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 2 АПК. Настоящият състав следва да отмени постановеното решение като неправилно и да върне делото за ново разглеждане от друг тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, за произнасяне по съществото на спора, като при новото разглеждане на делото се осъществи проверка на оспорения общ административен акт на отменителните основания по чл. 146 АПК, при съобразяване с мотивите на настоящото решение. При този изход на спора направеното искане от ответника за присъждане на разноски по делото е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, предл. 2, във връзка с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, и чл. 229, ал. 1, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,