Решение № 4712 от 12.04.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2256/2010 г.

Решение № 4712 от 12.04.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2256/2010 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Държавен фонд "Земеделие" против решение № 226 от 22.12.2009 г. по адм. д. № 594/2009 г. на административен съд - Добрич, с което е обявена нищожност на отказа на Разплащателна агенция при Държавен фонд "Земеделие" - Добрич, обективиран в Уведомително писмо за извършено плащане изх. № 01- 082/2181/29.07.2009 г., издадено от Сежда Симеонова - експерт към Разплащателна агенция - Република България, по подадено от Димитър Вълчев Димитров от с. Пленимир, общ. Генерал Тошево, обл. Добрич общо заявление за плащания на площ с УИН: 08/190508/15365, за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания на площ от Европейския фонд за гарантиране в земеделието, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и националния бюджет на Република България за кампания 2008 г. относно финансово подпомагане по схемите за единно плащане на площ в частта на общ размер и санкции и редукции - 17 557.86 лв. /в решението - сумата, закръглена на 17 556 лв./, наложени в резултат на недекларирани площи на стойност 17 557.86 лв. /в решението - закръглени на 17 556 лв./, и санкции за бъдещ период от 13 315. 12 лв. и преписката е изпратена на Изпълнителен директор на Държавен фонд "Земеделие"- Разплащателна агенция, гр. София, по компетентност за произнасяне по същество. Касаторът твърди неправилност на обжалваното решение на трите касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, но релевира доводи за недопустимост. Намира, че оспореното пред административния съд Уведомително писмо не е индивидуален административен акт. Обосновава този довод с твърдението, че с него земеделския производител е само уведомен за получаването на субсидии, поради което писмото не подлежи на съдебен контрол. Посочва още, че териториалните структурни звена, създадени съгласно чл. 26, ал. 2, т. 2, б. "в" от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие", организирани в 28 областни разплащателни агенции (ОРА), нямат самостоятелна правосубектност и не могат да бъдат страна по правоотношенията с трети лица, по които има отказ за плащане по подадено от тях Общо заявление за единно плащане на площ пред Разплащателната агенция, както и че дейностите на ОРА, изрично посочени в чл. 43, ал. 2, т. 2 от УП ДФЗ са ограничени само до функциите да приемат заявки за директни плащания по схемите за директни плащания на площ, да извършват първична обработка на приетите заявки и да изпращат обработените заявки в отдел "Директни плащания на площ" на Централното управление на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция". С аргумент, че оспореното писмо е подписано от експерт в ОРА - Добрич, упълномощен със Заповед № 01-РД/1104 от 15.07.2009 г. на Изпълнителния директор на фонда, "само да разписва и да изпраща такива писма", извежда извод, че въз основа на посочената заповед експертът е действал от името на Изпълнителния директор на Фонда. Инвокира и довод, изведен от чл. 20а ЗПЗП за незаконосъобразно конституиране на ОРА на ДФ "Земеделие" - гр. Добрич като страна в процеса. Счита за законосъобразно прогласеното за нищожно Уведомително писмо . В открито съдебно заседание пред ВАС касационният жалбоподател не се явява и не изпраща представител. Ответникът - Областна дирекция "Земеделие" - Разплащателна агенция - Добрич, представлявана от директора Мирослав Ганев намира жалбата за основателна, представя допълнително споразумение към трудов договор. Ответната страна Димитър Вълчев Димитров, представляван от адв. Златарова оспорва жалбата. Представя писмен отговор, в който моли решението да бъде оставено в сила. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата, предвид неправилно конституиране на ответната страна по делото- Сежда Симеонова - експерт от ОРА на ДФ "Земеделие" - Добрич, която е подписала оспореното уведомително писмо за плащане. По аргумент от чл. 153, ал. 1 от АПК, чл. 30, ал. 3 от ГПК, § 1, т. 1 от ДР на АПК, и чл. 20а от ЗПЗП счита, че е следвало е да бъде конституиран като страна в процеса изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", който представлява и ръководи дейността на разплащателната агенция. Обосновава извод, че допуснатото от съда неправилно конституиране на страните в процеса представлява съществено процесуално нарушение, поради което намира, че решението следва да се отмени и делото да се върне на съда за ново разглеждане и за произнасяне по съществото на спора. Касационната жалба е подадена от легитимирана по чл. 210, ал. 2 АПК страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Производството пред административния съд се е развило по реда на чл. 145 и следващите от АПК. Образувано е по жалба от Димитър Вълчев Димитров от с. Пленимир, общ. Генерал Тошево, обл. Добрич против Уведомително писмо за извършено плащане изх. № 01-082/2181/29.07.2009 г., издадено от Сежда Симеонова - експерт към Областна разплащателна агенция - Добрич. Изложил доводи, че не е съгласен с отказа на сума за финансово подпомагане по схемите за единно плащане на площ /СЕПП/ с посочени санкции за бъдещ период от 13 315. 12 лв. и указан размер на недекларирани площи на стойност 17 557.86 лв., съответно санкции и редукции в общ размер на 17 557.86 лв., и поискал отмяна на Уведомителното писмо /неточно посочено в петитума като заповед/. Съдът изложил съображения, че уведомителното писмо - предмет на съдебния контрол е обективирало волеизявление на издалия го административен орган - ОРА - гр. Добрич /като неиздържано от правна страна посочил, че административният орган е Сежда Симеонова - експерт към Областна разплащателна агенция - Добрич/, че с него се създават права и се засягат законни интереси на адресата му - Димитър Димитров, тъй като му се отказва плащане по СЕПП, определя му се стойност на недекларирани площи и му се начислява санкция за бъдещ период. Изложил съображения, че то представлява изричен писмен отказ за удовлетворяване на общото заявление на жалбоподателя за финансово подпомагане. Обосновал извод, че поради горните съображения оспореното уведомително писмо представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от AПК, а не писмо с уведомителен характер. Съобразил, че материалната компетентност на Областните разплащателни агенции на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция е определена в разпоредбата на чл. 43 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие", от анализа на която извел извод, че те нямат правомощия да вземат решения по заявки за плащане по схеми и мерки за подпомагане на Общата селскостопанска политика и Общата политика по рибарство, както и да извършват разплащания по схемите и мерките за подпомагане на Общата селскостопанска политика. Извършил анализ и на разпоредбите на чл. 43, ал. 1, чл. 18 и чл. 11а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители, откъдето извел извод, че правомощия за посочените по-горе функции има единствено Разплащателна агенция, със седалище София, както и че законът не предвижда възможност за делегиране на тези правомощия на Областните разплащателни агенции на Държавен фонд "Земеделие". Посочил още, че Разплащателната агенция /РА/ извършва директни плащания по подадените заявления при определени условия, указани в закона, а когато установи, че не са изпълнени тези условия и са налице предпоставките на чл. 43, ал. 3, т. 1 - 5 от закона, в зависимост от конкретния случай тя намалява или отказва плащане. Допълнил съображенията като посочил, че намаляването или отказът технически се извършва от служителите на РА, която съгласно § 1, т. 13 от ДР ЗПЗП е специализирана акредитирана структура за приемане на заявления, проверка на условията и извършване на плащания от Европейските земеделски фондове и за прилагане на пазарни мерки, включително интервенция на пазарите на земеделски продукти, по правилата на законодателството на Европейския съюз. Предвид посочените съображения извел крайния си правен извод, че атакувания административен акт в оспорената част е издаден от некомпетентен орган, поради което и нищожен, и прогласил тази нищожност, а преписката изпратил на Държавен фонд "Земеделие" Разплащателна агенция, гр. София, по компетентност за произнасяне по същество. Настоящият съдебен състав намира обжалваното решение за правилно. Съдът е осъществил законосъобразен анализ на съдържанието на оспорения пред него административен акт, в която насока ВАС намира, че следва да се изложи и следното: Преценено съобразно нормите на АПК, уведомителното писмо за извършено плащане има две части, както следва: първата, с която административният орган е осъществил уведомяване на Димитров, че в резултат на подадено от него общо заявление за плащания на площ с УИН 08/190508/15365 за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания на площ от Европейския фонд за гарантиране в земеделието, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и националния бюджет на Република България за кампания 2008 г., е одобрена обща сума в размер на 3084. 39 лв., която сума за получаване е изчислена след извършени административни проверки на данните в подаденото заявление, извършени чрез Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) и в определени случаи на проверки на място, а самите изчисления се правят на база установена (одобрена) площ, получена след евентуално налагане на санкции за недеклариране, умножена по сумата за хектар за конкретната схема или мярка и след начисляване на редукции за закъсняло подаване и/или промяна на заявлението и за неспазване на условията за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние, с уточнението, че в приложената към писмото таблица е представен начина на формиране на общата сума на финансовото подпомагане, и втората, с която административният орган е определил общия размер на санкциите и редукциите към заявлението на Димитров - 17 557.86 лева, наложени след осъществени административни проверки и проверки на място, по причина на недекларирани площи /т. е. недопустими за подпомагане/, с оглед преценката, че одобрената сума е по националните доплащания за заявена площ от 33. 18 ха, а неодобрената площ от общо заявените по СЕПП (схема за единно плащане на площ) 137, 31 ха е в размер на 104, 13 ха, и цифра "0" в графата "валидна площ за изчисляване на субсидия по СЕПП", т. е. отказ за подпомагане плюс санкция за бъдещ период по СЕПП /видно от таблица на л. 27 от делото/ . С оглед съдържанието на първата част на уведомителното писмо, обективиращо уведомяване за одобрена за получаване сума в размер на 3084.39 лв., съдът отчел липсата на правен интерес у оспорващия, чието наличие е процесуална предпоставка от категорията на абсолютните за обжалване на един административен акт. Оспореното пред ВАС решение, осъществило контрол върху частта за определен размер на санкциите и редукциите към заявлението на Димитров, обективиран във втората част на оспореното Уведомително писмо за извършено плащане изх. № 01-082/2181/29.07.2009 г. на ОРА - Добрич, е валиден и допустим съдебен акт. Преценено по същество относно неговата материална и процесуална законосъобразност, то е и правилно, макар и не само по изложените в него съображения. Тук следва да се посочи, че по отношение на тази част на оспорения акт, с която административния орган е обективирал волеизявление и определил сумата 17 557.86 лева лева, представляваща размер на санкциите и редукциите към заявлението на Димитров наложени за недекларирани площи, е законосъобразен извода на съда, че предметът на съдебен контрол - уведомителното писмо, представлява административен акт, издаден от некомпетентен по смисъла на чл. 146, т. 1 АПК административен орган. В този смисъл е напр. Решение № 2930/5.03.2010 г. по адм. дело № 1040/2010 г., Решение № 2909/4.03.2010 г. по адм. дело № 9002/2009 г. - двете на IV отд-е на ВАС. Неоснователен е довода на касатора в обратния смисъл, с твърдение, че обжалваното решение е недопустимо. В тази насока решението е съобразено с трайно установената практика на ВАС. Законосъобразен е извода на съда, че не са били налице необходимите законови предпоставки за издаване на оспорения пред него акт, т. е. че издателят на акта не е разполагал с материална компетентност да го издаде. В тази връзка е обоснован извода, изведен от анализа на чл. 43 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие" и чл. 43, ал. 3 и чл. 11а, ал. 2 от ЗПЗП. Предвид посоченото по-горе е законосъобразен и следващият извод, че делото следва да се изпрати като преписка на компетентния орган - Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция, гр. София. При новото произнасяне по заявлението на Димитров административният орган следва да съобрази възможността за делегиране на част от правомощията на изпълнителния директор на заместник - изпълнителните директори и на ръководителите на териториалните структурни звена на фонда след предварително решение на управителния съвет, в съответствие с изискванията на чл. 11 от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие" във връзка с чл. 11а, т. 8 от ЗПЗП. По останалите възражения в жалбата: Доводът на касатора за валидно упълномощаване на издателя на оспореното уведомително писмо - експерт С. Симеонова, предвид заповед № 01-РД/1104 от 15.07.2009 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, и служебна бележка от ДФЗ, удостоверяваща наличие на служебно правоотношение с ОРА - Добрич към момента на издаване на оспореното писмо /л. 38 от делото/ е неоснователен, а изводът на първостепенния съд за нищожност на акта поради липса на компетентност на административния орган да го издаде е законосъобразен, предвид следното: С посочената по-горе заповед /л. 17 от делото/ Ализан Яхова - изпълнителен директор на Държавен фонд "Земеделие", гр. София, на основание чл. 20а, ал. 2, т. 1 от ЗПЗП и чл. 10, ал. 1, т. 1, т. 9 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие" "оправомощил всички младши експерти, експерти, старши експерти и главни експерти от 28-те Областни разплащателни агенции" на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция" да подписват Уведомителните писма за извършено плащане за кампания за директни плащания 2008 г., които се изпращат на всички земеделските стопани, подали Общи заявления за плащания на площ за 2008 г. пред съответната Областна разплащателна агенция. Посочените като правно основание за издаване на тази заповед норми, а именно чл. 20а, ал. 2, т. 1 от ЗПЗП и чл. 10, aл. 1, т. 1, т. 9 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие" /приет с ПМС № 248 от 15.09.2006 г., Обн. ДВ, бр. 78 от 26.09.2006 г., в редакция към ДВ, бр. 61 от 8.07.2008 г., понастоящем отменен - ДВ, бр. 87 от 3.11.2009 г./, не дават основание да се приеме валидно оправомощаване за издаване на оспорения акт. Горният извод се налага от разпоредбата на чл. 43, ал. 4 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ в относимата редакция /ДВ, бр. 32 от 28.04.2009 г./, че Разплащателната агенция намалява размера на плащането или отказва плащане по ал. 3 съгласно критериите, установени в законодателството на Европейския съюз и от текста на чл. 43, ал. 3, т. 4 от ЗПЗП, че Разплащателната агенция намалява размера на плащането или отказва плащане по Схемата за единно плащане на площ, когато кандидатът е заявил площи, които не стопанисва. Законова възможност за делегиране на тези права не е предвидена. Според Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. по адм. д. № ТР-4 от 2002 г., ОСС на ВАС, делегирането представлява възможност, предвидена в закона, продиктувана от фактическата невъзможност по-горният орган да реагира своевременно на необходимостта от издаване на множество актове на територията на страната. В определени случаи, временно и съгласно конкретната обстановка, горестоящият административен орган може да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния проблем. Съобразно чл. 130, ал. 2 от Закон за съдебната власт тълкувателното решение е задължително за органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове. Практиката на ВАС, съобразена и с решенията на Конституционния съд в тази насока, е неотклонно ориентирана в посока, че възможността за делегиране на административни правомощия трябва да бъде предвидена в закон.