Решение № 10285 от 27.10.2023 г. на ВАС по адм. д. № 6678/2023 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж" (ОПРР) 2014 - 2020 г. и заместник-министър на регионалното развитие и благоустройството, чрез процесуален представител юрк. Л. Любенов, срещу Решение 647/05.04.2023 г., постановено по адм. дело 2649/2022 г. по описа на Административен съд (АС) Пловдив, в частта, с която е отменено негово писмо с изх. 99-00-6-343-/13/12.09.2022 г., във връзка с приключване на процедура по одобрение на искане за плащане 5 (окончателно) по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) BG16 RFOP001-1.038-0003-C01, в частта по т. I, с която не се верифицират разходи в размер на 112 567, 53 лева и по т. VI, с която частично е прихваната сума в размер на 65 689, 20 лева, представляваща главница, цялата в размер на 119 461, 98 лева, както и в частта, с която е отменено негово Решение 02-36-836/12.09.2022 г. във връзка с приключване на процедура по одобрение на искане за плащане 5 (окончателно) по АДБФП BG16 RFOP001-1.038-0003-C01, в частта по т. 6, в която не е извършена верификация на сумата от 18 278, 30 лева и по т. 7, в която са определени за недопустими верифицирани и платени разходи общо в размер на 9449,17 лева, и преписката е изпратена на административния орган по реда на чл. 173 ал. 2 АПК за ново произнасяне по подаденото искане за плащане 5.

Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1-во и 3-то АПК.

Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за законосъобразност на атакуванoто пред първоинстанционния съд решение и недопустимост на производството по отношение на оспореното и характеризирано като индивидуален административен акт писмо.

Развива съображения, че ако инкорпорираното в т. I и т. VI от писмото волеизявление бъде прието като годен за съдебен контрол административен акт, същото съответства на приложимия материален закон, доколкото към момента на постановяването му е съдържало валидни констатации за определена по надлежния ред финансова корекция, което е достатъчно основание за упражняване на правомощието по чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ. Според касатора фактът, че актът за определяне на финансовата корекция е отменен по съдебен ред, е ирелевантен за решаването на спора, още повече, че тези волеизявления се ползват с допуснато по силата на закона предварително изпълнение. Твърди, че средствата, предмет на отказа, съдържащ се в описаните части на писмото, ще бъдат верифицирани в отделно производство в изпълнение на постановеното Решение 3095/23.03.2023 г. по адм. дело 1119/2023 г. по описа на Върховния административен съд, Седмо отделение.

По отношение на т. 6 и т. 7 от атакуваното пред АС Пловдив решение поддържа становище, че обратно на заключението на съда в тази част, размерът на неверифицираните средства е ясен и посочен по недвусмислен начин. Излагайки подробно математическите изчисления, послужили за постановяването на отказа, касаторът намира, че размерът на недопустимите разходи е установен по безспорен начин, а съдържанието на оспорения административен акт позволява извършването на надлежна преценка за начина, по който е формирана съответната стойност. В този смисъл мотивът на съда за допуснато от ръководителя на УО (РУО) на ОПРР 2014 - 2020 г. съществено нарушение на административнопроизводствените правила чрез неспазване на нормативно установеното задължение за излагане на относими мотиви за упражнената разпоредителна власт, е неправилен.

По изложените съображения претендира отмяна на обжалваното съдебно решение и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата на община Карлово. Моли за присъждане на направените разноски, съставляващи юрисконсултско възнаграждение за осъщественото процесуално представителство пред двете съдебни инстанции и заплатена държавна такса за образуването на производството пред Върховния администартивен съд.

Ответникът община Карлово, с [ЕИК], със седалище в гр. Карлово, [улица], в писмен отговор, подаден чрез процесуален представител ст. юрк. И. Димовска, оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения:

С атакувания съдебен акт, в оспорената му част, е отменено писмо с изх. 99-00-6-343-/13/12.09.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. и заместник-министър на регионалното развитие и благоустройството, във връзка с приключване на процедура по одобрение на искане за плащане 5 (окончателно) по АДБФП BG16 RFOP001-1.038-0003-C01, в частта по т. I, с която не се верифицират разходи в размер на 112 567, 53 лева и по т. VI, с която частично е прихваната сума в размер на 65 689, 20 лева, представляваща главница, цялата в размер на 119 461, 98 лева, както и Решение 02-36-836/12.09.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. и заместник-министър на регионалното развитие и благоустройството във връзка с приключване на процедура по одобрение на искане за плащане 5 (окончателно) по АДБФП BG16 RFOP001-1.038-0003-C01, в частта по т. 6, в която не е извършена верификация на сумата от 18 278, 30 лева и по т. 7, в която са определени за недопустими верифицирани и платени разходи общо в размер на 9449, 17 лева, и преписката е изпратена на административния орган по реда на чл. 173 ал. 2 АПК за ново произнасяне по подаденото искане за плащане 5.

За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че община Карлово е бенефициер по сключен с Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) АДПБФП РД-02-37-18/08.05.2020 г. с от ИСУН BG16RFOP001-1.038-0003-C01 по процедура на директно предоставяне BG16RFOP001-1.038 "Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014 - 2020 Карлово" част от процедура BG16RFOP001-1.001-039 "Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014 - 2020".

Във връзка с постъпило в УО на ОПРР 2014 - 2020 г. искане за окончателно плащане 5 по сключения АДПБФП е извършена проверка, в резултат на която е установено и това е отразено в атакуваното писмо, че отчетените с окончателния финансов отчет разходи възлизат на 589 658,00 лева, от които 441 598,27 лева се верифицират, а 148 059,73 лева са предмет на отказ от верификация.

По т. I от писмото е прието, че:

Поради установена и регистрирана нередност с НИН ОПРР20/22/ЕФРР/1685 от Регистъра на нередностите на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ е извършена финансова корекция от исканото плащане, определена по основание и размер с Решение РД-02-36-778/29.08.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г., а именно 25% от допустимите и подлежащи на верификация разходи по договор BG16RFOP001-1.038-0003-C01-S-01/24.04.2018 г. с изпълнител ЗДДЗ "КАРЛОВОСТРОЙ", за което бенефициерът е уведомен. Посочено е, че поради определена предходна финансова корекция в размер на 10% по регистрирана нередност с НИН ОПРР20/20/ЕФРР/1260, последвалата с решението от 29.08.2022 г. корекция е 15% и се изразява в доналагане до предвидения процент (25%) върху допустимите средства по засегнатия договор. Като заключение е изведено, че общата сума на неверифицираните разходи е в размер на 112 567,53 лева.

В т. VI е обективирано следното волеизявление:

"От настоящото искане за плащане на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ е частично прихваната сума в размер на 65 689,20 лева, представляваща главница, цялата в размер на 119 461,98 лева, поради регистриран дълг по установена нередност с НИН ОПРР20/22/ЕФРР/1685 и наложена финансова корекция с Решение РД-02-36-778/29.08.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г., като мотивите са изложени в приложеното решение за отказ от верификация на ръководителя на УО на ОПРР 2014 - 2020 г."

Приложеното към писмото Решение 02-36-836/12.09.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. и заместник министър на регионалното развитие и благоустройството е издадено на основание чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, ал. 2 и ал. 3, чл. 63, ал. 1, т. 1 и чл. 64, ал. 3 и ал. 4 ЗУСЕФСУ.

По т. 6 е отказана верификация и плащане на разходи в размер на 18 278,30 лева, представляващи БФП, отчетени в описаното искане за окончателно плащане, поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ условия, във връзка с чл. 26, ал. 1 с.з., във връзка с чл. 7, ал. 3 от Постановление 189 на МС от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 2020 г., обн., ДВ, бр. 61 от 5.08.2016 г., в сила от 5.08.2016 г. (ПМС 189/2016 г./Постановлението).

От фактическа страна е посочено, че при извършена проверка за спазване на максимално заложените нива на съответната категория разходи, определени в Насоките за кандидатстване по процедура за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG16 RFOP001-1.001-039 "ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ИНТЕГРИРАНИ ПЛАНОВЕ ЗА ГРАДСКО ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ И РАЗВИТИЕ 2014 - 2020", е установено, че:

1. Максималният размер на разходите за строителен надзор съгласно чл. 168, ал. 2 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) не би следвало да превишава 5% от разходите за СМР, финансирани от БФП, и в този смисъл доколкото общо верифицираните допустими разходи за СМР са в размер на 779 177, 08 лева, то тази стойност се равнява на 38 958, 85 лева без ДДС, и при заявени за тази категория разходи в размер на 48 260, 00 лева без ДДС, е налице превишаване с 9 301, 15 лева без ДДС, респ. 11 161,38 лева с ДДС, което прави сумата от 9 301, 15 лева без ДДС, респ. 11 161,38 лева с ДДС, неподлежаща на верификация;

1. Максималният размер на разходите, свързани с технически и работни проекти и с авторски надзор, не би следвало да превишава 5% от разходите за СМР, финансирани от БФП, и в този смисъл доколкото общо верифицираните допустими разходи за СМР са в размер на 779 177, 08 лева, то тази стойност се равнява на 38 958, 85 лева без ДДС, и при заявени за тази категория разходи в размер на 47 170, 00 лева без ДДС, е налице превишаване с 8 211, 15 лева без ДДС, което прави сумата от 3 970,00 лева без ДДС неподлежаща на верификация;

1. Максималният размер на разходите за публичност и визуализация не би следвало да превишава 1% от общите преки допустими разходи, финансирани от БФП по проекта, и в този смисъл доколкото общо верифицираните преки допустими разходи са в размер на 941 090, 41 лева, то тази стойност се равнява на 9 410, 90 лева без ДДС, и при заявени за тази категория разходи в размер на 12 033, ЗЗ лева без ДДС, е налице превишаване с 2 622, 43 лева без ДДС, което прави сумата от сумата от 2 622,43 лева без ДДС или 3 146,92 лева с ДДС неподлежаща на верификация

По т. 7 са определени верифицирани и платени разходи за недопустими, както следва:

• Верифицирани и платени разходи в размер на 5 089,38 лева, представляващи БФП по искане за плащане 2 (междинно) от 19.06.2020 г. по АДПФБП BG16RFOP001-1.038-0003-C01 поради несъответствие с условията за допустимост в чл. 57, ал. 1, т. 2, вр. чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, вр. чл. 7, ал. 3 ПМС 189/2016 г.

• Верифицирани и платени разходи в размер на 4 359,79 лева, представляващи БФП по искане за плащане 4 (междинно) от 08.09.2021 г. по АДПФБП BG16RFOP001-1.038-0003-C01 поради несъответствие с условията за допустимост в чл. 57, ал. 1, т. 2, вр. чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, вр. чл. 7, ал. 3 ПМС 189/2016 г.

• Определят се верифицирани и платени разходи в размер на 5 089,38 лева, представляващи БФП по искане за плащане 2 (междинно) от 19.06.2020 г. по АДПФБП BG16RFOP001-1.038-0003-C01 за недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 2, вр. чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, вр. чл. 7, ал. 3 ПМС 189/2016 г. и в тази връзка за недължимо платени на основание чл. 35, ал. 1, т. 2 и ал. 3 от Наредба Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество, издадена от министъра на финансите, обн., ДВ, бр. 44 от 29.05.2018 г., изм. и доп., бр. 83 от 22.10.2019 г. (Наредба Н-3/22.05.2018 г./Наредбата), вр. чл. 62 от Закона за публичните финанси (ЗПФ) по реда на чл. 166, ал. 2 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК);

• Определят се верифицирани и платени разходи в размер на 4 359,79 лева, представляващи БФП по искане за плащане 4 (междинно) от 19.06.2020 г. по АДПФБП BG16RFOP001-1.038-0003-C01 за недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 2, вр. чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, вр. чл. 7, ал. 3 ПМС 189/2016 г. и в тази връзка за недължимо платени на основание чл. 35, ал. 1, т. 2 и ал. 3 Наредба Н-3/22.05.2018 г., вр. чл. 62 ЗПФ по реда на чл. 166, ал. 2 ДОПК.

Като аргумент в подкрепа на изводите си в тази част РУО е посочил, че:

1. Максималният размер на разходите, свързани с технически и работни проекти и с авторски надзор, не би следвало да превишава 5% от разходите за СМР, финансирани от БФП, и в този смисъл доколкото общо верифицираните допустими разходи за СМР са в размер на 779 177, 08 лева, то тази стойност се равнява на 38 958, 85 лева без ДДС, и при заявени за тази категория разходи в размер на 47 170, 00 лева без ДДС, е налице превишаване с 8 211, 15 лева без ДДС, което прави сумата от 3 970,00 лева без ДДС неподлежаща на верификация. Доколкото в искане за окончателно плащане е неверифицирана сума в размер на 3 970, 00 лева (т. 6.2. от Решението), представляваща част от сумата на установеното надвишение, останалата част от него в размер на 4 241, 15 лева (8 211, 15 лева 3 970, 00 лева), отчетени в искане за междинно плащане 2/19.06.2020 г., са недопустими, в която връзка е установено вземане в размер на 4 241, 15 лв. без ДДС или 5 089, 38 лв. с ДДС.

1. Максималният размер на разходите за организация и управление на проекта не би следвало да превишава 2% от общо верифицираните допустими разходи за СМР, в този смисъл доколкото общо верифицираните преки допустими разходи с натрупване са в размер на 941 090, 41 лева, то тази стойност се равнява на 18 821,81 лева, и при заявени за тази категория разходи в размер на 23 181, 60 лева, е налице превишаване с 4 359, 79 лева, отчетени в искане за междинно плащане 4 от 08.09.2021 г., които се явяват недопустими, в резултат на което се установява вземане в размер на 4 359, 79 лева.без ДДС.

Общият размер на установеното по т. 7 публично вземане, съставляващ сбор от сумите по т. 1 и т. 2, е 9 449,17 лева.

По делото са ангажирани доказателства за съдебното оспорване на Решение РД-02-36-778/29.08.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. за определяне на финансова корекция в размер на 25% от допустимите и подлежащи на верификация разходи по договор BG16RFOP001-1.038-0003-C01-S-01/24.04.2018 г. с изпълнител ЗДДЗ "КАРЛОВОСТРОЙ", като към момента на приключване на устните състезания пред първостепенния съд е било постановено Решение 3095/23.03.2023 г. по адм. дело 1119/2023 г. по описа на Върховния административен съд, Седмо отделение, с което е оставено в сила Решение 2144/ 22.11.2022 г. по адм. дело 2411/2022 г. по описа на АС Пловдив, с което описаният административен акт е отменен.

Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че оспорените пред него волеизявления съставляват индивидуални административен актове, подлежащи на съдебен контрол, поради което и е разгледал по същество тяхната законосъобразност. Приел е, че писмото е незаконосъобразно в частта по т. I и т. VI, по съображения, че от съдържанието на упражнената в тези части разпоредителна власт не става ясно нито какви са правните основания за недопустимост на разходите, нито как е формирана сумата от 112 567,53 лева, а фактическото основание, на което се е позовал органът решението за финансова корекция, е отменено с окончателен съдебен акт. За да отмени решението на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. в частите по т. 6 и т. 7, съдът е стигнал до извод, че доказателствата по делото не позволяват формирането на заключение досежно правилността на оспореното решение в тези части. Посочено е, че въпреки изричното възражение на жалбоподателя, че общо верифицираните и допустими разходи за СМР не са в размер на 779 177,08 лева, ответникът не е доказал това си твърдение, обективирано в акта, а и в самото си волеизявление не е посочил как е формирана тази стойност. В този смисъл атакуваното решение според съда е издадено при съществено нарушение на изискването за форма съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК самостоятелно основание за неговата отмяна. Не е спазено и нормативното задължение по чл. 35 АПК за изясняване на всички факти и обстоятелства по случая.

По тези съображения АС - Пловдив е отменил писмо с изх. 99-00-6-343-/13/12.09.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. и заместник-министър на регионалното развитие и благоустройството, във връзка с приключване на процедура по одобрение на искане за плащане 5 (окончателно) по АДБФП BG16 RFOP001-1.038-0003-C01, в частта по т. I, с която не се верифицират разходи в размер на 112 567, 53 лева и по т. VI, с която частично е прихваната сума в размер на 65 689, 20 лева, представляваща главница, цялата в размер на 119 461, 98 лева, както и Решение 02-36-836/12.09.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. и заместник-министър на регионалното развитие и благоустройството във връзка с приключване на процедура по одобрение на искане за плащане 5 (окончателно) по АДБФП BG16 RFOP001-1.038-0003-C01, в частта по т. 6, в която не е извършена верификация на сумата от 18 278, 30 лева и по т. 7, в която са определени за недопустими верифицирани и платени разходи общо в размер на 9449, 17 лева, и е изпратил преписката на административния орган по реда на чл. 173 ал. 2 АПК за ново произнасяне по подаденото искане за плащане 5.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Преди всичко и за прецизност касационната инстанция намира за необходимо да посочи, че на 01.07.2022 г. в Държавен вестник (ДВ), бр. 51 от същата дата, е обнародван Закон за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗИДЗУСЕСИФ). Съгласно § 73 от същия, законът влиза в сила от деня на обнародването му в ДВ. С §1 ЗИДЗУСЕСИФ се изменя наименованието на закона на Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Доколкото обаче съответствието на индивидуалните административни актове, каквито са и процесните актове на РУО, с материалния закон се преценява към момента на издаването им (Арг.: чл. 142, ал. 1 АПК), приложима към разглеждането на настоящия спор е редакцията на закона към ДВ бр. 52 от 09.06.2020 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г.

В контекста на възраженията на касатора, свързани с предмета на съдебния контрол пред АС Пловдив, следва да се посочи, че първостепенният съд е определил точно обхвата на инициираното пред него оспорване, и по-специално, законосъобразно е окачествил писмо с изх. 99-00-6-343-/13/12.09.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. и заместник министър на регионалното развитие и благоустройството като индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, който засяга по неблагоприятен начин жалбоподателя.

С писмото е разгледано искане за окончателно плащане 5 по сключения АДПБФП, в резултат на което е установено, че отчетените с окончателния финансов отчет разходи възлизат на 589 658,00 лева, от които 441 598,27 лева се верифицират, а 148 059,73 лева са предмет на отказ от верификация. По т. I от писмото е прието, че поради установена и регистрирана нередност с НИН ОПРР20/22/ЕФРР/1685 от Регистъра на нередностите на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ е извършена финансова корекция от исканото плащане, определена по основание и размер с Решение РД-02-36-778/29.08.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. в размер на 25% от допустимите и подлежащи на верификация разходи по договор BG16RFOP001-1.038-0003-C01-S-01/24.04.2018 г. с изпълнител ЗДДЗ "КАРЛОВОСТРОЙ", за което бенефициерът е уведомен. Посочено е, че поради определена предходна финансова корекция в размер на 10% по регистрирана нередност с НИН ОПРР20/20/ЕФРР/1260, размерът на последвалата с решението от 29.08.2022 г. е 15% и се изразява в доналагане до предвидения процент (25%) върху допустимите средства по засегнатия договор. Като заключение е изведено, че общата сума на неверифицираните разходи е в размер на 112 567,53 лева. В т. VI е обективирано следното волеизявление: "От настоящото искане за плащане на основание чл. 75, ал. 1 ЗУСЕФСУ е частично прихваната сума в размер на 65 689,20 лева, представляваща главница, цялата в размер на 119 461,98 лева, поради регистриран дълг по установена нередност с НИН ОПРР20/22/ЕФРР/1685 и наложена финансова корекция с Решение РД-02-36-778/29.08.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г., като мотивите са изложени в приложеното решение за отказ от верификация на ръководителя на УО на ОПРР 2014 - 2020 г."

Прегледът на описаното съдържание на писмо с 99-00-6-343-/13/12.09.2022 г. показва, че по съществото си то представлява самостоятелно волеизявление, различно от Решение 02-36-836/12.09.2022 г., което материализира изводите на РУО относно размера на допустимите разходи по заявеното искане за плащане 5. Действително, в т. VI същото изрично препраща към Решение 02-36-836/12.09.2022 г. и в този смисъл безспорно е налице връзка между двата акта, но тя категорично не предполага писмото да доразвива съдържанието на решението. Дори използваните словесни формулировки инидикират за обратното в писмото си РУО е препратил към решението единствено по отношение на "мотивите" за упражнената си власт.

Актовете, обективиращи изводите на РУО във връзка с верификацията на заявените разходи, какъвто по изложените съображения е и процесното писмо, безспорно засягат правната сфера на бенефициерите, подали съответното искане за плащане. Интересът им се състои в това, че при положителен резултат от проверката посочените разходи ще им бъдат възстановени, съответно при отрицателен - няма да получат заявената сума. Именно по тази причина законът регламентира изрично съдебната обжалваемост на отказите от верификация Арг.: чл. 64, ал. 3 ЗУСЕФСУ. В този смисъл анализираното писмо притежава белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, и като такъв следва да бъде разглеждан самостоятелно, а не да се цени като съпроводително писмо към Решение 02-36-836/12.09.2022 г. Още по-малко може да се счита, че същият притежава единствено информативен характер, в каквато насока са възраженията на касатора. В същия смисъл е и съдебната практика на Върховния административен съд, която квалифицира актове с подобно съдържание като такива по чл. 21, ал. 1 АПК. (Вж. например: Решение 13902/13.11.2018 г., постановено по адм. дело 10057/2018 г., VII о. на Върховния административен съд, Определение 14654/31.10.2019 г., постановено по адм. дело 10739/2019 г., VII о. на Върховния административен съд, Определение 10094/24.07.2018 г., постановено по адм. дело 9066/2018 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 10639/25.08.2017 г., постановено по адм. дело 5524/2017 г., VII о. на Върховния административен съд и много други).

Границите на търсената съдебна защита се въвеждат от жалбоподателя чрез сезиращия му акт и се допълват от регламентирания в чл. 168 АПК от законодателя обхват на задължителния съдебен контрол в административния процес. В случая, от съдържанието на депозираната пред АС - Пловдив жалба категорично може да се заключи, че предмет на повдигнатия съдебен спор е законосъобразността на писмо с изх. 99-00-6-343-/13/12.09.2022 г. и Решение 02-36-836/12.09.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г., поради което и доколкото същите съставляват годни за съдебен контрол властнически волеизявления по смисъла на чл. 145 АПК, обжалваният съдебен акт, противно на изложените в касационната жалба доводи, не е постановен в нарушение на изискванията за допустимост на съдебното производство, и по-специално, същият съдържа напълно обвързващата го проверка на атакуваното от община Карлово писмо за отказ от верификация.

Както първоинстанционният съд правилно е приел, писмото подлежи на отмяна в проверяваните в настоящото производство негови части т. I и т. IV, доколкото по делото са представени доказателства, че актът, въведен от административния орган като фактическо основание за постановяване на обективирания в него правен резултат, е отменен с Решение 2144/22.11.2022 г., постановено по адм. дело 2411/2022 г. по описа на АС Пловдив, оставено в сила с Решение 3095/23.03.2023 г., постановено по адм. дело 1119/2023 г. по описа на Върховния административен съд, Седмо отделение.

В отговор на развитите от касатора доводи във връзка с рефлексията на резултата от осъществения съдебен контрол на решението за определяне на финансова корекция върху акта, обективиращ изводите по отношение на верификацията по искане за плащане 5, настоящият състав на Върховния административен съд намира за необходимо да посочи, че действително, според предписанието на чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. От това правило обаче, съществува едно изключение и то се съдържа в ал. 2 от същата разпоредба. Според него установяването на нови факти от значение за делото след издаване на акта се преценява към момента на приключване на устните състезания. Подобно отстъпление от идеята за настъпващ към момента на постановяването на акта стабилитет по отношение на факти и приложим закон, е ярко проявление на основния принцип в административния процес за истинност Сравн.: чл. 7 АПК. То не само позволява, но и задължава решаващия съд да включи в съвкупността от доказателствените факти по случая, и тези, настъпили след издаването на акта и оказващи влияние върху спорното право по начина, описан в правилото на чл. 142, ал. 2 АПК. Несъмнено, съдебно решение, с което се отменя акт, послужил за постановяването на друг, съставлява факт от значение по делото, който трябва да бъде съобразен. То заличава с обратна сила последиците от издаденото волеизявление, поради което и същите не биха могли да послужат като годно основание за постановяване на какъвто и да е правен резултат. Точно тази зависимост всъщност е в основата и на основанието за отмяна по чл. 239, т. 3 АПК.

Отпадналото фактическо основание презумира незаконосъобразност на постановения административен акт в частите му по т. I и т. VI, а това прави и преценката на останалите условия по чл. 146 АПК безпредметна.

Изложеното обуславя заключение за правилност на изводите на АС Пловдив в частта, с която са отменени т. I и т. VI от писмо с изх. 99-00-6-343-/13/12.09.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г.

По отношение на т. 6 и т. 7 от Решение 02-36-836/12.09.2022 г. на РУО на ОПРР 2014 - 2020 г.:

По т. 6 от описаното решение РУО е отказал верификация на разходи по три пункта по съображения, че стойностите на заявените за съответните категории суми надвишават максималните размери, предвидени в Насоките за кандидатстване по процедура за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG16 RFOP001-1.001-039 "ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ИНТЕГРИРАНИ ПЛАНОВЕ ЗА ГРАДСКО ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ И РАЗВИТИЕ 2014 - 2020".

Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕФСУ. Според чл. 59, ал. 1 ЗУСЕФСУ конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 от закона се определят с нормативен акт на Министерския съвет (МС). В изпълнение на законовата делегация е прието ПМС 189/2016 г., което по аргумент от чл. 2, ал. 1, т. 2 е приложимо и за ОПРР 2014 - 2020.

Съгласно чл. 57, ал. 1 ЗУСЕФСУ разходите се считат за допустими, когато са изпълнени едновременно посочените т. 1 - т. 7 условия, а именно: 1) разходите са за дейности, съответстващи на критериите за подбор на операции и се извършват от допустими бенефициенти съгласно съответната програма по чл. 3, ал. 2; 2) разходите попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разход; 3) разходите са за реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности; 4) разходите са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство; 5) разходите са отразени в счетоводната документация на бенефициента чрез отделни счетоводни аналитични сметки или в отделна счетоводна система; 6) за направените разходи е налична одитна следа съгласно минималните изисквания на чл. 25 от Делегиран регламент (ЕС) 480/2014 на Комисията от 3 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ОВ, L 138/5 от 13 май 2014 г.) и са спазени изискванията за съхраняване на документите съгласно чл. 140 от Регламент (ЕС) 1303/2013 (Регламент 1303/2013) и 7) разходите са съобразени с приложимите правила за предоставяне на държавни помощи.

Видно от съдържанието на атакувания акт в частта му по т. 6, административният орган се е позовал на разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ и на правилото, съдържащо се в чл. 7, ал. 3 ПМС 189/2016 г., според което максималните размери за определени категории разходи по ал. 2 се прилагат както за определяне на размера на допустимите разходи за финансиране по бюджет на етап оценка, така и за определяне на размера на допустимите разходи за възстановяване при реално изпълнение на проекта. Посочено е и, че е извършена проверка за спазване на максималните размери на съответните категории разходи съгласно Насоките за кандидатстване по процедура за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG16 RFOP001-1.001-039 "ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ИНТЕГРИРАНИ ПЛАНОВЕ ЗА ГРАДСКО ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ И РАЗВИТИЕ 2014 - 2020".

При това съдържание на акта не може да се приеме, че е посочено достатъчно ясно и конкретизирано правното основание, обосноваващо упражнената разпоредителна власт. ЗУСЕФСУ и утвърдените по реда на чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ документи регламентират изрично основанията за допустимост на разходите. В този смисъл органът, за да откаже верификацията на средства над определен размер, с аргумент, че тази разлика надвишава допустимите разходи, не е достатъчно да цитира хипотезата на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, т.к. същата предполага по-нататъшна конкретизация, нито да се посочи наименованието на акта по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ - в случая Насоките за кандидатстване по процедура за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG16 RFOP001-1.001-039 "ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ИНТЕГРИРАНИ ПЛАНОВЕ ЗА ГРАДСКО ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ И РАЗВИТИЕ 2014 - 2020", а е необходимо да се позове на правилото от съответния документ, според което конкретните суми се явяват недопустим разход.

Липсата на обосновка, която да разкрива волята на органа, която е довела до упражнената разпоредителна власт, е такова нарушение на изискванията за форма на административните актове, което препятства възможността за ефективна правна защита интересите на адресата. Категорична е съдебната практика на Върховния административен съд, която и настоящият съдебен състав споделя, че мотивирането на административните актове е задължително условие за тяхната законосъобразност, независимо дали са постановени при условията на оперативна самостоятелност или обвързана компетентност. Обосноваването на волеизявленията на администрацията се дължи във всички случаи, като бидейки задължителен елемент от формата и съдържанието на акта, липсата на мотиви винаги води до отмяната му. (В този смисъл например: Решение 342/12.01.2021 г., постановено по адм. дело 7922/2020 г., VII о. на Върховния административен съд, както и Решение 5107/30.05.2022 г., постановено по адм. дело 1944/2022 г., VII о. на Върховния административен съд). Наличието на двете изисквания, обуславящи надлежното мотивиране на административния акт излагането на фактически и на правни основания за издаването му, индивидуализира самото правомощие и като последица предпоставя предмета на проверката и на доказването в съдебното производство. Спрямо тях се контролира и правилното приложение на материалния закон от страна на административния орган. Извеждането на предполагаемата воля на органа при съдебното оспорване на издадения от него акт, допълнителното му мотивиране на този етап от процеса или пък излагането на заместващи мотиви от съда е недопустимо.

Доколкото органът не е изпълнил задължението си да мотивира, както законът изисква, своето волеизявление в описаната част, то актът, инкорпориращ същото, е издаден в противоречие с изискването на чл. 59, ал. 1 и ал. 2, т. 4 АПК, което обуславя неговата отмяна. По изложените съображения, приемайки като краен резултат, че актът не съответства на изискванията за законосъобразност в тази част, АС - Пловдив е постановил правилно съдебно решение, което следва да се остави в сила.

Упражненото в т. 7 правомощие, от своя страна, се състои в определяне на верифицирани и платени разходи в размер на 4 359,79 лева, съответно 5 089,38 лева, представляващи БФП по искане за плащане 4 (междинно) от 19.06.2020 г., респ. 2 (междинно) от 19.06.2020 г., по АДПФБП BG16RFOP001-1.038-0003-C01 за недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 2, вр. чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, вр. чл. 7, ал. 3 ПМС 189/2016 г. и в тази връзка за недължимо платени на основание чл. 35, ал. 1, т. 2 и ал. 3 Наредба Н-3/22.05.2018 г., вр. чл. 62 ЗПФ по реда на чл. 166, ал. 2 ДОПК.

По аргумент от чл. 35, ал. 1, т. 2 Наредбата бенефициерът възстановява предоставената финансова подкрепа, когато е недължимо платена или надплатена, както и неправомерно получена или неправомерно усвоена сума по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК. Съгласно разпоредбата на ал. 3 с.з. в тези случаи УО отчита вземане въз основа на акт за установяване на публично вземане, издаден във връзка с чл. 62 ЗПФ по реда на чл. 166, ал. 2 ДОПК.

Очевидно производството по установяване на недължимо платени или надплатени суми (Вж.: чл. 35, ал. 1, т. 2 Наредбата) и това по верификация на заявени с искане за плащане разходи (Вж.: чл. 60 и сл. ЗУСЕФСУ) са две същностно различни по своя характер процедури. В единия случай органът, сезиран с искане за верификация на извършени по съответния проект разходи, извършва първична проверка за допустимост на тези средства, съобразявайки правилата по чл. 57 ЗУСЕФСУ и документите, приети по реда на чл. 26, ал. 1 с.з., в резултат на което се произнася с акт, обективиращ становището му досежно съответствието на така заявените разходи с поставените от законодателя и УО изисквания. В другия случай, обратно - извършва се повторна преценка на вече платени от РУО средства, която следва съвсем различен ред, а именно производството по чл. 166 ДОПК, завършващо с акт за установяване на публично държавно вземане. Безспорните различия между двете производства, вкл. и съществената особеност на актовете по ДОПК, предвиждаща тяхното задължително обжалване по административен ред, в разрез с общото правило за изборност на оспорването, както е при акта за верификация например, прави смесването им недопустимо.

В случая обаче именно това е сторено.

РУО на ОПРР 2014 - 2020 г. е бил сезиран с искане за окончателно плащане, произнесъл се е по него, верифицирайки определена сума и отказвайки друга, след което е извършил проверка на две междинни искания за верификация и без да съобрази особеностите на ДОПК, е постановил обективирания в т. 7 от решението правен резултат, а това е довело до нарушаване правото на защита на бенефиицера. Конституционно регламентираното право на защита е основна ценност, изразяваща се най-общо във възможността всеки субект да разбере какви факти налагат издаването на неблагоприятен спрямо него акт, да се запознае с доказателствата, събрани в тази връзка, и да изложи възраженията си, формулирайки свободно защитната си теза. Както Върховният административен съд неведнъж е посочвал, смесването на резултата от различни производства в един акт накърнява описаното право на засегнатото лице, още повече когато и редът за осъществяване на съответните правомощия е различен. (Виж например: Решение 304/14.01.2022 г., постановено по адм. дело 7645/2021 г. VII о. на Върховния административен съд). Подобно нарушение винаги съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което обуславя отмяната на волеизявлението на самостоятелно основание поради наличие на отменителен порок по чл. 146, т. 3 АПК.

Достигайки до аналогичен краен резултат, първостепенният съд е постановил правилно съдебно решение в разглежданата част, което следва да бъде оставено в сила.

В контекста на възраженията на касатора за наличие на порок по чл. 209, т. 3, предл. 3-то АПК, настоящият състав на Върховния административен съд намира за необходимо да посочи, че първоинстанционният съд е приел и анализирал в цялост доказателствата, представени от страните в рамките на административното и съдебното производство, като е обосновал правните си изводи върху фактическата обстановка, приета за установена въз основа на тях. В този смисъл и доколкото правните изводи са направени след задълбочен логически анализ на всички доказателства, при правилно установена фактическа обстановка и приложение на законовите разпоредби, обжалваното решение в атакуваната пред настоящата инстанция част, се явява и обосновано.

При този изход на спора претенцията на ответника за присъждане на разноски е основателна и следва да бъде уважена, поради което и на основание чл. 143, ал. 3, вр. чл. 228 АПК, вр. чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс, вр. с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, МРРБ структурата, в която понастоящем се намира административният орган издател на атакувания пред АС Пловдив индивидуален административен акт, следва да бъде осъдено да заплати на община Карлово разноски в размер на 100,00 (сто) лева, представляващи юрисконсултско възнаграждение за касационното производство.

Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение