Решение № 5483 от 12.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 988/2020 г.

Решение № 5483 от 12.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 988/2020 г., VII о., докладчик съдията Юлия Тодорова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по подадена касационна жалба от Ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 в Министерството на труда и социалната политика, чрез процесуален представител - главен експерт А. Т. срещу Решение № 709/30.10.2019 г. на Административен съд Пазарджик, постановено по адм. дело № 603/2019 година. С решението съдът отменил Решение за верификация на постъпило искане за окончателно плащане с peг. №BG05 M90 P001-1-008-0153/2 от 11.04.2019 г. на заместник-министър на Министерството на труда и социалната политика и Ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020, постановил връщане на преписката на административния орган за ново произнасяне, с указания по тълкуването и прилагането на закона, както и осъдил органа да заплати на ЕТ "К. Стойнова" разноски в общ размер на 4 445,80 лева. Наведените в жалбата възражения са за неправилно приложение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост, относими към касационните основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът счита за неправилни изводите на първоинстанционния съд, че обжалваното решение на УО е постановено при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 168, ал. 5 АПК, защото УО нямал задължение да уведоми бенефициера за производството, което е започнало по негова инициатива. Поддържа, че дори и да се приеме, че е налице соченото от съда нарушение, то не е съществено, защото не би могло да доведе до различен от постановения с акта резултат. Намира, че при издаването на решението не е нарушена разпоредбата на чл. 62, ал. 1 и чл. 63 ЗУСЕСИФ, а съдът не е приложил стриктно разпоредбата на чл. 173, ал. 2 АПК. Иска се отмяна на първоинстанционното решение и вместо него постановяване на друго по същество на спора, с което да се отхвърли жалбата срещу издадения административен акт. Претендира се присъждане на съдебни разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът – Едноличен търговец с фирма "К. Стойнова", чрез адв. Атанасова моли за оставяне в сила на решението на административния съд, поради неоснователност на подадената касационна жалба. Прави акцесорно искане за присъждане на разноските, съгласно списък по чл. 80 ГПК, който представя по делото. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Счита, че първоинстанционният съд е изяснил относимите обстоятелства по делото и е извел верни правни изводи относно незаконосъобразността на оспорения административен акт, поради което съдебното решение следва да се остави в сила. Върховният административен съд, седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, касационната жалба е неоснователна. Предмет на съдебен контрол пред Административен съд Пазарджик е Решение за верификация на постъпило искане за окончателно плащане с peг. №BG05 M90 P001-1-008-0153/2 от 11.04.2019 г. на заместник-министър на Министерството на труда и социалната политика и Ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020, издадено на основание чл. 62, ал. 1 във връзка с ал. 3, във връзка с чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, в частта, с която е определен общ размер на неверифицираните средства, възлизащ на 74 981. 04 лева, от които: 29 600, 00 лева в бюджетно перо III. 3. 1 "Разходи за специализиран софтуер необходими за осъществяването на Дейност I" по фактури № 00000000350/12.10.2018 г. и № 00000000365/20.12.2018 г. на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 3 ЗУСЕСИФ, 29 690, 00 лева в бюджетно перо III. 7. 1 "Разходи, произтичащи от договори за изработка/услуга или договори за поръчка по реда на ЗЗД, неквалифицирани другаде" по фактури № 00000000349/12.10.2018 г. и № 00000000359/12.12.2018 г. на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 3 ЗУСЕСИФ, 7 574, 78 лева в бюджетно перо III. 8. 1 "Разходи за подготовка на внедряване на стандарт за безопасни условия на труд и разходи за сертифициране и придобиване на сертификат, в случай че е предвиден такъв в Дейност 3" по фактура № 00000000351/17.10.2018 г. на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ и във връзка с Условията за кандидатстване по схемата, 717, 48 лева в бюджетно перо III. 6. 1 "Разходи за дейности, свързани с осигуряване на публичност" по фактура № 00000000084/17.12.2018 г., на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ във връзка с чл. 7, ал. 2, т. 1 от ПМС № 189/2016 г., 7 398, 78 лева в бюджетно перо V. 10. 1 "Разходи за организация и управление до 10 на сто от общите допустими разходи по проекта" на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ и във връзка с чл. 7, ал. 2, т. 4 от ПМС № 189/2016 година. От данните по делото е видно, че ответникът по касация – ЕТ с фирма "К. Стойнова" е бенефициер по сключен на 12.06.2018 г. административен договор, относно проект "Добри и безопасни условия на труд" в ЕТ "К. Стойнова" с №BG05 M90 P001-1. 008-0153-C01. Във връзка с подадено от търговеца искане за плащане № 1 от ИСУН 2020 с отчетен период 04.07.2018 г. - 31.12.2018 г., от УО са отчетени разходи по договор №ВG05 М90 Р001-1. 008-0153-С01/Se-01 с изпълнител "Инвиктус" ЕООД с предмет: "Услуги за разработване на софтуер за управление на човешките ресурси" на стойност 29 600 лева без ДДС. Управляващият орган е приел, че съгласно представените отчетни документи, в действителност е извършена доставка за възмездно ползване на софтуерен продукт, който не е специално разработен само и единствено за нуждите на бенефициера. Предявени са и разходи по договор №BG05 M90 P001-1. 008-0153-C02/Se-02 с изпълнителя "Инвиктус" ЕООД с предмет: "Разработване на стратегия за въвеждане на нови системи, практики и инструменти за развитие на човешките ресурси и организация на труда". Органът е намерил, че представеният готов продукт не притежава качествата и основните характеристики на стратегия, а именно: формулиране на ясни цели и планиране на конкретни действия, етапи, инструментариум и ресурси за постигането им, както и ясни и измерими показатели за отчитане на резултати. По тази причина е счетено от УО, че той не изпълнява изискванията и условията, описани в Условията за кандидатстване по процедурата, формуляра за кандидатстване и ценовото предложение към договора с изпълнителя. За да откаже верификация на разходите по отношение на изпълнителя "Инвиктус" ЕООД и на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 3 ЗУСЕСИФ, УО е посочил по договор №ВG05 М90 Р001-1. 008-0153-С01/Se-01, че представените документи (лицензионно споразумение, ръководство за потребителя, скрийн-шот на екраните) в своята съвкупност сочат за извършена доставка на съществуващ уеб базиран продукт с ограничени права за ползване. Констатираното според УО не съответства, както на предмета на сключения с изпълнителя договор, така и на описанието на Дейност 3, етап 2 от проекта. По договор №BG05 M90 P001-1. 008-0153-C02/Se-02 органът е изложил мотиви, че в отчетната документация е приложен документ с наименование "Стратегия за въвеждане на нови системи, практики и инструменти за развитие на човешките ресурси и организация на труда в "К. Стойнова" ЕТ, който обаче не притежава качествата и основните характеристики на стратегия, а именно: формулиране на ясни цели и планиране на конкретни действия, етапи, методи и ресурси за постигането им, както и ясни и измерими показатели за отчитане на резултати. Документът съдържа общи статистически данни, обществено популярни теоретични постановки, част от които са неотносими към спецификата на бенефициера. Въз основа на установените по делото правнорелевантни факти и след преценка на относимите и необходими доказателства, административният съд е извършил проверка за законосъобразност на акта по чл. 168 АПК и на предвидените в чл. 146 АПК основания. Приел е, че решението е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, издаден е от компетентен орган, в предвидената форма, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалния закон. Аргументите на решаващия административен съд се обосновават с това, че решението не съдържа законово изискуеми съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК реквизити. Установено е от съдържанието на решението, че то има фактически, но не и правни основания за издаването му, което е самостоятелно основание за неговата отмяна. Като основание за издаване на акта са посочени чл. 62, ал. 1, във връзка с ал. 3 ЗУСЕСИФ и проведена процедура по чл. 63, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Не е посочена правна норма, която е основание предявеният разход да не бъде признат за допустим. Съдът е приел, че липсата на правно основание за издаване на акта засяга и правото на защита на неговия адресат, съответно препятства съдебния контрол по съществото на спора. Съдът намира, че административният орган, при постановяване на оспореното решение, е допуснал и друго процесуално нарушение, а именно не е дал възможност на бенефициера в разумен срок по чл. 63, ал. 2 ЗУСЕСИФ да представи възражение и придружаващи доказателства по направените констатации. Горното е в нарушение на чл. 34 и чл. 35 от АПК и по този начин е накърнено правото на страната да участва в производството, съответно не е изпълнено задължението на органа да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая, и да обсъди възраженията на страната. По така изтъкнатите съображения за наличие на съществени нарушения на административнопроизводствените правила, съдът приема, че приложима в случая е нормата на чл. 168, ал. 5 АПК, поради което е отменил решението на УО в обжалваните части и е изпратил преписката на компетентния административен орган за провеждане на производство за верификация на разходите по направеното искане, както и е присъдил сторените от жалбоподателя разноски в първоинстанционното съдебно производство. Решението на Административен съд Пазарджик е валидно, допустимо и правилно, като краен резултат. Изведените в касационната жалба доводи за неправилност на решението на административния съд се преценяват от настоящия съдебен състав, за неоснователни. От анализа на относимата нормативна уредба на чл. 57 - чл. 59 ЗУСЕСИФ е безспорно, че за да е допустим един разход, той следва да е направен в съответствие с приложимото национално право, съответно с правото на Европейския съюз. Отказът на органа да верифицира разхода следва да бъде обоснован от съображения, че разходът не съответства на точно определено изискване в конкретния нормативен акт. Преценката в случая е на органа, който е оправомощен да издаде индивидуалния административен акт. Във връзка с предоставената безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и инвестиционни фондове, съответният УО и съобразно разпоредбата на чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ, има правомощие да верифицира разходите, като извърши дължимата проверка на документите, представени към искането за плащане, и на проверки на място, когато това е приложимо, съответно да откаже тяхното верифициране, ако не са налице законовите предпоставки за тяхната допустимост по чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕСИФ. Видно от разпоредбата на чл. 59, ал. 1 ЗУСЕСИФ съществува законово изискване конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 да се определят с нормативен акт на МС. В настоящата хипотеза това е сторено с ПМС № 160/01.07.2016 г. за определяне правилата за разглеждане и оценяване на оферти по сключването на договорите в процедурата за избор с публична покана от бенефициери на безвъзмездна финансова помощ от европейските структурни и инвестиционни фондове, на което се позовава УО в обжалвания административен акт и въз основа, на което са постигнати договорките между ЕТ с фирма "К. Стойнова" и "Инвиктус" ЕООД. В сключения на основание чл. 37, ал. 3 ЗУСЕСИФ административен договор на 12.06.2018 г., между управляващия орган и ЕТ с фирма "К. Стойнова", в чл. 3. 60 страните изрично са се договорили без да противоречи на разпоредбите на Регламент (ЕС) № 1303/2013 и Регламент (ЕС) № 1304/2013, и двата на Европейския парламент и на Съвета, както и на глава пета, раздел първи ЗУСЕСИФ, за да бъдат признати за допустими по договора, разходите трябва да отговарят на изискванията, предвидени в насоките за кандидатстване по конкретната процедура. Посочените по-горе разпоредби, както на закона, така и на административния договор, не регламентират кой точно разход е допустим. В случая административният съд правилно е приел, че решението не отговаря на изискването за форма и съдържание по чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, защото видно от акта, органът не е изложил правни основания защо счита разхода за недопустим. Липсата на правни основания е съществено нарушение на изискването за форма и самостоятелно основание за отмяна на акта. Несъответствието на правните основания с фактите по делото е основание за материална незаконосъобразност на акта. Правното основание, на което един разход би могъл да бъде недопустим съобразно фактите по делото, е някоя от хипотезите на чл. 57, ал. 1, съответно чл. 57, ал. 2 или чл. 58 ЗУСЕСИФ. Но дори и така упоменато в процесното решение на УО - съответно чл. 57, ал. 1, т. 1, т. 3 и т. 4 ЗУСЕСИФ, само по себе си правното основание не е достатъчно, защото ако органът е приел наличие на някоя от хипотезите на алинея 1, той трябва да посочи точно и онези разпоредби от актовете по чл. 59 ЗУСЕСИФ, на които счита, че конкретният разход не съответства. Това са, както актът на Министерския съвет – Постановление № 189 на Министерския съвет от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2020 г. (ПМС № 189), така и актовете по алинея 2 на чл. 59 ЗУСЕСИФ за съответната програма и по точно Наредба № Н-3/22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество. В допълнение съдът намира, че цитираната разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 3 ЗУСЕСИФ може да е по принцип правно основание за отказ от верифициране на разхода, но за да е законосъобразен отказът трябва да е обоснован с конкретни фактически основания. Законодателят в разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК изрично изисква кумулативно наличие, както на фактическите, така и на правните основания на акта. Липсата на фактически и правни основания или тяхното пълно несъответствие, както и непосочването на конкретно нарушените разпоредби на актовете по чл. 59, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ, сочи на незаконосъобразност на акта, досежно изискването за форма (в горния смисъл са и Решение № 16992/12.12.2019 г., постановено по адм. дело № 1802/2019 г., на ВАС, VII отд., Решение № 11257/25.09.2018 г., постановено по адм. дело № 5594/2018 г., на ВАС, VII отд., Решение № 10639/25.08.2017 г., постановено по адм. дело № 5524/2017 г., на ВАС, VII отд., Решение № 4072/13.04.2020 г. по адм. дело № 14702/2019 г. на ВАС, VII отделение). Неправилно административният съд приема, че липсата на правни основания на акта е съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Така изложеният правен извод на касационната инстанция не променя крайния резултат относно констатираната незаконосъобразност на акта, която е законово основание за неговата отмяна в оспорените от бенефициера части. В обжалваното решение за отказ от верификация УО се е позовал на нормата на чл. 64, ал. 1 ЗУСЕСИФ, която има отношение към отказ за верификация поради наличие на започната процедура по администриране на нередност. Като фактически основания са посочени извършени разходи в нарушение на изискванията и условията досежно кандидатстване по процедурата т. е. касае се за недопустими разходи. При тези данни касационната инстанция счита, че е налице допуснато съществено процесуално нарушение поради разминаването между фактическите установявания и правната норма, под която са подведени, тъй като не е ясна волята на административния орган при отказа за верификация на кое точно основание е отказано, като по този начин съдът е лишен от възможност да извърши преценка дали е спазен материалния закон. Правилно административният съд е преценил, че УО е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, като не е предоставил възможност на бенефициера да бъде информиран за предстоящото издаване на акта, съответно в разумен срок по чл. 63, ал. 2 ЗУСЕСИФ да представи възражение и да ангажира съответните доказателства. Налага се извод, че административният орган не е провел законосъобразна процедура по чл. 63, ал. 2 и ал. 3 ЗУСЕСИФ и по този начин не е съобразил разпоредителната част на акта с предвиденото в императивната норма на чл. 62, ал. 1 във връзка с чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ. Неоснователен е касационният довод, че административният съд не е приложил стриктно нормата на чл. 173, ал. 2 АПК. В проведеното съдебно контролно – отменително производство съдът е извършил преценка относно законосъобразността на акта. След като е установил наличие на основанието по чл. 146, т. 4 АПК, е посочил своите съображения за неправилно приложение на материалния закон. При новото произнасяне на УО по искането за верифициране на паричните разходи, следва да го приложи в точния му смисъл, съответно дължи се и ново произнасяне относно общите допустими разходи по проекта. В конкретната хипотеза естеството на въпроса не позволява решение по същество, но в мотивите на съдебния акт има формирано становище на съда по целия предмет на оспорването, т. е. изпълнено е изискването на разпоредбата на чл. 173, ал. 2 АПК. С оглед на така изложените мотиви Върховният административен съд, седмо отделение, намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. Ответната страна има право на съдебни разноски за заплатено адвокатско възнаграждение, което с оглед на фактическата и правната сложност на делото следва да бъде заплатено в пълния претендиран размер от 2016 лева с ДДС, съгласно списък с разноските по чл. 80 ГПК и представена фактура № 0000000538/04.03.2020 година. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, седмо отделение