Решение № 12945 от 25.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10172/2018 г.

Решение № 12945 от 25.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10172/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационната жалба на министъра на земеделието, храните и горите, подадена чрез пълномощник, против решение № 9715 от 16.07.2018 г., постановено по адм. д. № 14544/2017 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, с което съдът е отменил заповед № РД-15-1480/27.11.2017 г. на министъра за прекратяване на служебното правоотношение с И. А., заемаща длъжност "главен експерт" с ранг I-ви младши в дирекция "Растениевъдство и биологично производство", отдел "Биологично производство", поради съкращаване на длъжността. Касаторът релевира доводи за неправилност на съдебния акт поради постановяването му в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че е доказано правното основание за прекратяване на служебното правоотношение, тъй като с новото щатно разписание е премахната като нормативно определена позиция една щатната бройка за длъжността "главен експерт", заемана от А. Сочи, че наличието на вакантна длъжност "държавен експерт" не вменява на органа задължение да преназначи служителката на тази длъжност. Иска отмяна на решението и произнасяне по съществото на спора, при което подадената от И. А. жалба бъде отхвърлена. Претендира разноски за защита от юрисконсулт. Ответникът И. А., чрез пълномощник, оспорва касационната жалба по съображения, подробно изложени в писмен отговор. Иска присъждане на съдебните разноски за настоящото производство. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съдебен състав подробно е проследил промените в заеманата от И. А. длъжност от момента на назначаването й през 2011 година в Министерството на земеделието и храните. Към датата на издаване на оспорената пред първоинстанционния съд заповед № РД-15-1480/27.11.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите, И. А. е заемала длъжността "главен експерт", с ранг I-ви младши в дирекция "Растениевъдство и биологично производство", отдел "Биологично производство" в Министерство на земеделието, храните и горите съгласно заповед № РД-15-1414/26.09.2017 г. С последната служителката е преназначена от длъжност "главен експерт" в дирекция "Биологично земеделие и растениевъдство", отдел "Биологично растениевъдство и животновъдство", на длъжност "главен експерт" в дирекция "Растениевъдство и биологично производство", отдел "Биологично производство". Не е било спорно, че за тази длъжност не й е връчена длъжностна характеристика. С оспорената заповед № РД-15-1480/27.11.2017 г. министърът е прекратил служебното правоотношение с А. именно за длъжността "главен експерт" в дирекция "Растениевъдство и биологично производство", отдел "Биологично производство", на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл - поради съкращаване на длъжността. Първоинстанционният съд подробно е обсъдил и сравнил промяната в щатното разписание /ЩР/ към 7.07.2017 г., 25.10.2017 г. и новото утвърденото щатно разписание, в сила от 28.11.2017 г. Съответни на доказателствата са неговите фактически установявания, а именно, че с ЩР, в сила от 28.11.2017 г., е увеличена общата численост на персонала в МЗХГ от 656 щ. бр. на 657 щ. бр. Броят на позициите за дирекция "Растениевъдство и биологично производство" е увеличен от 16 щ. бр. на 18 щ. бр. към 28.11.2017 г. Страните не спорят, а видно и от поименното разписание на длъжностите, че към 25.10.2017 г. дирекция "Растениевъдство и биологично производство" се състои от два отдела: 1/ отдел "Растениевъдство" със 7 щ. бр., от които 2 са свободни; 2/ отдел "Биологично производство" с 8 щ. бр., от които 1 е свободна - за длъжност "държавен експерт". За длъжността "главен експерт" са съществували 4 щ. бр., една от които е заемала И. А. От поименното разписание на длъжностите в МЗХГ към 28.11.2017 г. е установено, че: 1/ в отдел "Растениевъдство" са утвърдени 10 щ. б, от които 3 са незаети; 2/ в отдел "Биологично производство" са утвърдени общо 7 щ. бр., от които 1 е свободна - за длъжността "държавен експерт". Предвидените щатни бройки за длъжността "главен експерт" са вече 3, като е отпаднала именно позицията, заемана от А. Обоснован е изводът на съда, че с промяната в новото ЩР от 28.11.2017 г. е увеличена общата численост на персонала в дирекция "Растениевъдство и биологично производство". Тази промяна е в резултат на увеличената численост на персонала в отдел "Растениевъдство". В отдел "Биологично производство", в който е работела служителката А., щатните бройки са намалени с една. Това е видно както от длъжностното разписание на длъжностите в администрацията, в сила от 28.11.2017 г., така и от поименното длъжностно разписание. Отпадналата щатна бройка е за длъжността "главен експерт" и то - точно за позицията, заемана от И. А. Тричленният съдебен състав е изслушал и приел заключение на вещо лице по допусната съдебна експертиза със задача да сравни длъжностните характеристики на длъжностите в дирекция "Растениевъдство и биологично производство" с оглед наличните незаети щатни бройки към датата на влизане в сила на новото щатно разписание. Съдът е възприел в изводите си констатациите на експерта, според който функциите и задълженията, залегнали в изготвената и връчена на служителката длъжностна характеристика през 2014 г. са запазени и съответстват на длъжностната характеристика за длъжността "държавен експерт" в отдел "Биологично производство", която, според новото щатно разписание, е вакантна. Съдът е установил, че с последваща заповед № РД-11-285/01.12.2017 г. е обявен конкурс за длъжността "държавен експерт" в отдел "Биологично производство", който е приключил през 2018 г. Установил е също, че служителите, заемащи длъжността "главен експерт" в отдел "Биологично производство" преди и след прекратяване на служебното правоотношение с И. А. са К. П., Д. Б. и О. П. От доказателствата по делото е видно, а и тричленният състав изрично е посочил, че по време на срочната работа на И. А. в Министерството на икономиката /по силата на тристранно споразумение/ нейната длъжност по основното служебно правоотношение в Министерството на земеделието, храните и горите не е заемана от служител по заместване. От правна страна първоинстанционният съдебен състав е приел, че не е изпълнено основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, тъй като не е налице реално съкращаване на длъжността "главен експерт" в отдел "Биологично производство", дирекция "Растениевъдство и биологично производство" в МЗХГ. Според съда, последната длъжностна характеристика, която е връчена на служителката, е за длъжността "главен експерт" в отдел "Биологично растениевъдство и животновъдство", дирекция "Биологично земеделие и растениевъдство и животновъдство", като функциите й са напълно идентични с тези за длъжността "държавен експерт" в отдел "Биологично производство", дирекция "Растениевъдство и биологично производство", която към 28.11.2017 г. е свободна. Функциите и задълженията по последната връчена на жалбоподателката длъжностна характеристика, която не е за длъжността, за която е прекратено служебното й правоотношение, се съдържат изцяло в свободната длъжност "държавен експерт", според констатациите на вещото лице. Съдът е посочил, че изискванията за заемане на двете длъжности също се припокриват напълно, с изключение на професионалната област на необходимото образование: за "главен експерт" - образование в професионална област агрономство, аграрна икономика, зоотехника, ветеринарна медицина, а за "държавен експерт" - социални, стопански и правни науки. След анализ на изискваните професионални знания и умения съдът е приел, че придобитото от И. А. образование попада в изброените професионални области и за двете длъжности, тъй като служителката има завършена степен "магистър" по специалността "Аграрна икономика" с придобита квалификация "Икономика по АПП", която, според класификатора на областите на висше образование и професионалните направления, е професионално направление в областта на висшето образование "Социални, стопански и правни науки". Според съда, А. отговаря като професионална квалификация и образование и за двете длъжности, а след като и всички останали изисквания за заемане на двете длъжности са идентични, тя е следвало да заеме свободната щатна бройка на "държавен експерт". Този извод съдебният състав е направил, след като е обсъдил фактическите установявания в съответствие с чл. 6 АПК, а именно дали органът по назначаването е упражнил правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо; дали засегнатите с акта права и законни интереси са в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава и дали е следвало да приложи мерки, които са по-благоприятни за адресата, ако и по този начин се постига целта на закона. Според съда, с издаване на оспорената заповед дори не се установява да е постигнато оптимизиране на разходите за осъществяване на функциите на административната структура, защото е разпоредено заплащане на обезщетение на съкратения държавен служител за неспазване на предизвестие по чл. 106, ал. 4 от ЗДСл в размер на основната заплата за един месец, а в същото време функции и задачите, които фактически служителката е изпълнявала по връчената й длъжностна характеристика, са останали неизпълнявани в очакване на новоназначен служител след обявения почти веднага конкурс. Според съда, логиката налага извод, че опитен човек, работил като "държавен експерт" в Министерството на икономиката повече от една години, но и с опит в МЗХ/МЗХГ в същото звено, има възможност да се справи с отговорността на "държавен експерт" по-добре и по-лесно в сравнение с всеки друг новоназначен след конкурс. По подробно изложени мотиви съдът е отменил оспорената заповед като издадена в противоречие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Касационният съдебен състав не споделя тези изводи. По делото няма спор за факти. Съдът правилно е установил фактическата обстановка и настоящата инстанция я възприема изцяло. Спорът е досежно правната квалификация на установените факти и техните правни последици. За да бъде реализирано законосъобразно визираното в чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. правомощие на органа по назначаването е необходимо да е установено по безспорен начин, че е налице съкращаване на съответната длъжност. Длъжността, като щатно обособена функция на администрацията, носител на определени права и задължения, е реално съкратена както, когато е намален щатният й брой в структурата на съответната администрация, така и когато са променени значително обема и съдържанието на правата и задълженията й. За законосъобразността на съкращението не е необходимо тези две предпоставки да съществуват кумулативно. От доказателствата по делото е безспорно, че в организационната структура, в която е била касационната ответница, са извършени по надлежния ред устройствени промени. В резултат на тези промени длъжността на А. като щатно обособена единица е съкратена. С оглед на това неправилно съдът е извършил съпоставка на длъжността, заемана от служителката, и друга длъжност - тази на "държавен експерт", която съществува като щатна бройка в отдела и в старите, и в новото утвърдено щатно разписание. Ирелевантно в случая е обстоятелството, че тази бройка не е заета и за нея впоследствие е проведен конкурс. Макар и незаета, тази щатна бройка не е нито трансформирана, нито новообразувана по утвърденото ЩР от 28.11.2017 г. Основание за прекратяване на служебното правоотношение по реда на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл е съкращаване на длъжността, за чието възникване е достатъчно фактическото премахване на съответната длъжност като нормативно определена позиция в щатното (длъжностното) разписание, което премахване да е обусловено от действително преустановяване на изпълняваната по тази длъжност служебна дейност, изразяваща се в система от функции, задачи и задължения - съобразно легалната дефиниция на понятието "длъжност в администрацията". По определение длъжността се свързва с изпълнение на конкретен вид дейност, която може да се извършва от едно или повече лица, чийто брой (щат) в рамките на нормативно предвидената обща численост на служителите се определя от органа по назначаване. За да е налице съкращение на длъжността, следва да се преустанови изпълнението на съответната административна дейност, което поражда необходимост от прекратяване на правоотношението на лицето, заемащо тази длъжност. Настоящата инстанция счита, че органът по назначаването, в рамките на предоставената му оперативна самостоятелност, разполага с възможността да извършва структурни промени, водещи до закриване на едни длъжности и разкриване на други длъжности, като тези действия не подлежат на съдебен контрол. Въпрос на свободна преценка на органа е определяне на наименованието и съответната система от функции, задачи и задължения на всяка една длъжност в нормативно установените административни звена и допълнително обособените с щатното разписание отдели и сектори на тези звена. Свободна преценка е възможна и по въпроса коя от няколкото длъжности да бъде премахната (като система от функции, задачи и задължения) при реално съкращаване на длъжности, свързано с намаляване на бройки длъжности от щатното разписание или тяхна трансформация в рамките на общата численост, нормативно установена от съответния устройствен правилник. В настоящия случай е извършеното съкращение на 1 щатна бройка за длъжността "главен експерт" в отдел "Биологично производство", като от 4 щ. бр. са останали 3 щ. бр. в този отдел. Намаляването на щатните бройки за тази длъжност е осъществено въз основа на изменение на устройствения правилник и утвърдените длъжностно и поименно разписание на длъжностите, т. е. налице е фактическо и правно основание за предприетото съкращение. С промените в длъжностното разписание от 28.11.2017 г. числеността на отдел "Биологично производство" е намалена от 8 на 7 щатни бройки, като е премахната 1 бройка за длъжността "главен експерт", заемана от И. А. По преценка на органа по назначаването може да се преустанови някоя от осъществяваните в администрацията видове дейност или да се намали обемът на дейността, което се изразява в премахване на предвидените в длъжностното разписание щатни бройки. И в двете хипотези е налице съкращаване на длъжността като основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. В случая органът по назначаването е преценил, че не се нуждае от 4 бройки "главен експерт" в отдел "Биологично производство". Не е нарушена нито целта на закона, нито чл. 6 АПК. Този извод се извежда и от безспорно установения факт, че през периода, в който служителката А. е работила в Министерството на икономиката по силата на сключено с МЗХГ споразумение за срок от четири години, заеманата от нея длъжност "главен експерт" по основното служебно правоотношение е останала свободна. Преценката на органа кои държавни служители да освободи е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол, защото за него не съществува законово изискване за извършване на подбор и за излагане на мотиви при прекратяване на служебното правоотношение в тази хипотеза. След като приложимият закон не овластява органа по назначаването да прави подбор, той не е длъжен да го извърши. Съдебният контрол е приложим само по отношение на законосъобразността на акта, с който е прекратено служебното правоотношение, но не и по отношение на неговата целесъобразност. По делото не е спорно, че в конкретната държавна администрация няма съществуващо споразумение за извършване на подбор при съкращаване на служители. Ето защо касационният съдебен състав приема, че длъжността, заемана от И. А. - главен експерт в отдел "Биологично производство", дирекция "Растениевъдство и биологично производство" в МЗХГ, е отпаднала като нормативно установена позиция, тъй като в ЩР от 28.11.2017 г. бройката на главните експерти е намалена от четири на три. Видно от поименното ЩР, премахнатата позиция е именно тази, заемана от касационната ответница. Нейната бройка нито е трансформирана в друга длъжност, нито е открита нова длъжност, които да са идентични като система от функции, задачи и задължения с тези на съкратената длъжност. Затова неотносимо към основанието за прекратяване на служебното правоотношение е извършеното от съда сравнение на длъжностните характеристики между длъжностите "главен експерт" и "държавен експерт". Последната длъжност е съществувала като нормативно установена позиция и по отмененото, и по новото щатно разписание, като обстоятелството, че длъжността е била вакантна, е ирелевантно. Както бе посочено по-горе, органът по назначаването няма задължение да преназначава съкратени служители на друга, незаета, длъжност, нито да извършва подбор. Законът за държавния служител, в хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, обвързва прекратяването на служебното правоотношение единствено с факта на отпадане на длъжността като установена позиция в длъжностното разписание и не въвежда нормативно никакви други условия. За приложение на принципа за съразмерност по чл. 6 АПК може да се говори само и единствено в хипотеза, в която органът действа при условията на оперативна самостоятелност - има право на преценка между две или повече законосъобразни възможности. При реализиране на диспозицията на правната норма - съкращаване на длъжността, той е длъжен да издаде заповедта. Настоящият съдебен състав не споделя изводите на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на заповедта, тъй като е издадена преди влизане в сила на щатното разписание от 28.11.2017 г., посочено като основание за прекратяване на служебното правоотношение. Заповедта е издадена на основание ПМС № 258/2017 г., обн. ДВ, бр. 94/24.11.2017 г., с което, в § 3, е направено изменение и допълнение на Устройствения правилник на Министерството на земеделието, храните и горите. Постановлението е влязло в сила на 27.11.2018 г. и въз основа на него е утвърдено новото щатно разписание. На същата дата е издадена оспорената заповед. В нея изрично е посочено, че служебното правоотношение се счита прекратено от датата на влизане в сила на вече утвърденото щатно разписание, а именно 28.11.2017 г. Ето защо правното основание за прекратяване на служебното правоотношение съответства на фактическото. Предвид изложеното, като е приел, че оспорената заповед е незаконосъобразна, съдът е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Вместо него, по съществото на спора следва да бъде постановено друго, с което подадената от И. А. жалба бъде отхвърлена като неоснователна. С оглед изхода от правния спор своевременно направеното искане от касатора за присъждане на разноските по делото за защита от юрисконсулт е основателно. В полза на МЗХГ следва да бъдат присъдени разноски в размер на 100 лв. на основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 4 АПК, вр. с чл. 78, ал. 8 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, чл. 37, ал. 1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд