Решение № 1080 от 29.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 7413/2014 г.

Решение № 1080 от 29.01.2015 г. на ВАС по адм. д. № 7413/2014 г., VII о., докладчик съдията Иван Раденков Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 27, ал. 5 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ). Образувано е по касационна жалба на Цветанка Петкова Йотина, подадена чрез пълномощника й - адв. Костова, против решение № 1754 от 18.03.2014 г. по адм. дело № 7684/2013 г. на Административен съд - София-град (АССГ). По поддържаните оплаквания за неправилност на обжалвания съдебен акт поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, се иска отмяната му, решаване на спора по същество и присъждане в полза на оспорващата на съдебните разноски за настоящата инстанция. Ответникът - Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (КПУКИ/Комисията) чрез процесуалния си представител - юрк. Костова, оспорва жалбата и моли за оставянето й без уважение като неоснователна. Претендира разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, като обсъди данните по делото и доводите на страните, намира касационната жалба за допустима, като подадена в срок, от активнолегитимирано лице и срещу подлежащ на инстанционен контрол съдебен акт. Разгледана по същество, жалбата е и основателна. С атакуваното решение АССГ е отхвърлил жалбата на Цветанка Йотина срещу решение № 248 от 27.06.2013 г. на КПУКИ и е осъдил жалбоподателката да заплати на Комисията разноски в размер на 150 лева. С оспорения пред първоинстанционния съд административен акт е установен конфликт на интереси по отношение на Йотина за това, че като лице, заемащо публична длъжност по чл. 3, т. 8 от ЗПУКИ, в качеството й на кмет на община Мирково е утвърдила актове за частна общинска собственост на конкретни имоти, по отношение на които е заявен интерес за закупуване от свързани с нея лица, изготвила е докладни записки и проекти за решения на общинския съвет във връзка с извършване на продажба по едно от заявленията на свързано с нея лице, утвърдила е проект за актуализация на програмата за управление и разпореждане с имоти общинска собственост и проект на актуализирания списък на имотите с начин на трайно ползване пасища мера, в които са включени имоти по едно от заявленията, участвала е в обсъждане на предложените от нея проекти за решения № 145 и № 147 от 30.08.2012 г. на ОбС - Мирково, определила е оценител, който да извърши пазарна оценка на имотите, обявила е със заповеди провеждането на публичните конкурси за продажба, назначила е комисия, която да проведе единия от конкурсите, в частен интерес на свързани с нея лица - Борис Йотин и Петя Йотина, като за тези лица е настъпила облага - нарушение на чл. 8, изр. 1, предл. 1 и 2 и 4 от ЗПУКИ, както и за това, че в качеството й на лице, заемащо публична длъжност, Йотина е предоставила служебна информация в полза на свързаните с нея лица, за които е настъпила облага - нарушение на чл. 10, ал. 1, предл. 1 от ЗПУКИ, както и за неподаване на декларация по чл. 12, ал. 4 от ЗПУКИ при постъпване на заявленията или по време на проведените въз основа на тях процедури за продажба на имоти - общинска частна собственост - нарушение на чл. 16, ал. 1 и чл. 37 от същия закон. За да отхвърли жалбата срещу решението на КПУКИ съдът е приел, че същото е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Счел е, че производството пред КПУКИ е надлежно образувано и проведено с оглед признатата от закона възможност на комисията по чл. 25, ал. 2, т. 3 от ЗПУКИ да изпраща по компетентност запитвания до специализирания независим държавен орган по установяване конфликт на интереси. Посочил е, че жалбоподателката не е подала декларация по чл. 12, ал. 4 от ЗПУКИ, поради което нормата на чл. 20 от ЗПУКИ е неприложима, като се касае за случай, обхванат в приложното поле на чл. 23, ал. 1 ЗПУКИ, предл. трето - установяване на конфликт на интереси по искане на лицето, заемащо публична длъжност. Приел е, че крайният извод на административния орган за наличие на конфликт на интереси е в съответствие с материалния закон. От фактическа страна по делото е установено, че община Мирково е получила много имоти по чл. 19 от ЗСПЗЗ, които не са актувани. Според наложилата се в общината практика издаването на актове за частна общинска собственост се извършва след заявление на желаещите да закупят съответните имоти. По подадени на 21.03.2012 г. от Борис Йотин и на 26.07.2012 г. от Петя Йотина заявления за разрешаване закупуването на конкретни общински земеделски земи, същите са актувани, като актовете за частна общинска собственост са утвърдени от кмета на общината Цветанка Йотина. Същата е подписала докладните записки до общинския съвет с предложения за извършване на продажба на имотите, заявени за купуване от Борис Йотин, актуализация на програмата за управление и разпореждане с имоти общинска собственост в Мирково за 2012 г. и актуализирания списък на имотите с начин на трайно ползване пасища мера, в които са включени тези, по отношение на които Борис Йотин е проявил интерес за закупуване. На заседание на ОбС - Мирково от 30.08.2012 г., на което е присъствала и участвала жалбоподателката, е прието решение № 145 за извършване на продажба чрез публично оповестен конкурс на недвижимите имоти, посочени в заявлението на Йотин, за провеждане на който и сключване на договор със спечелилия конкурса кандидат е оправомощен кметът на общината. На същото заседание на общинския съвет е прието и решение № 147 за актуализация на Програмата за управление и разпореждане с имоти общинска собственост в община Мирково за 2012 г. по приложен списък на имотите, по отношение на които общината възнамерява да осъществи разпоредителни действия. Досежно имотите, заявени за купуване от Петя Йотина, докладните записки до общинския съвет и съпътстващите ги документи са изготвени и внесени от Цвета Попова-Хрискова, временно изпълняваща длъжността кмет на община Мирково, съгласно заповед № 215/4.10.2012 г. на кмета на общината. Жалбоподателката е присъствала на заседанието на общинския съвет, проведено на 30.10.2012 г., на което Съветът е взел решение № 170 за актуализация на Програмата за управление и разпореждане с имоти общинска собственост в община Мирково за 2012 г. по приложен списък на имотите, по отношение на които общината възнамерява да осъществи разпоредителни действия и решение № 171 за извършване на продажба чрез публично оповестен конкурс на общинските имоти по заявлението на Петя Йотина, като отново е оправомощил кмета на общината да проведе конкурсната процедура и да сключи договора за продажба на имотите. Въз основа на решенията на ОбС - Мирково, Цветанка Йотина е издала заповеди за обявяване на публично оповестени конкурси за продажба на процесните имоти - частна общинска собственост, назначила е комисията по единия от конкурсите, която да разгледа, оцени и класира офертите и да проведе процедурата. Във всеки от двата обявени конкурса е имало само един кандидат - съответно Борис Йотин и Петя Йотина, с които конкурсните комисии са предложили на кметът на общината да сключи договорите за продажба на имотите след получаване на положително становище от КПУКИ при ОбС - Мирково. Преди да пристъпи към издаване на заповеди за избор на купувач и сключване на договорите за продажба, жалбоподателката е депозирала докладна записка пред Постоянната комисия към ОбС - Мирково по ЗПУКИ с искане общинският съвет да се произнесе относно наличието на конфликт на интереси в качеството й на кмет на общината в описания случай. Същата е препратена по компетентност на КПУКИ, която е открила производство по реда на ЗПУКИ, завършило с постановяване на оспореното пред АССГ решение. При така установените факти, съдът е приел от правна страна, че жалбоподателката като кмет на община Мирково има качеството на лице, заемащо публична длъжност по смисъла на чл. 3, т. 8 от ЗПУКИ. Няма спор и че Борис Йотин и Петя Йотина, по чиито заявления е инициирано и проведено производство по продажба на общински земеделски земи, са син и дъщеря на Цветанка Йотина и се явяват свързани с нея лица по силата на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ. При изследване на въпроса налице ли е частен интерес, повлиял върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията или задълженията на кмета на общината, съдът е преценил, че не е налице облага от материален характер, тъй като лицата придобиват имотите възмездно, на стойност по-висока от минималната пазарна цена, като титулярът на вземането за цената на имотите вследствие на извършената продажба е общината, т.е. средствата ще постъпят в нейния патримониум и ще обогатят бюджета й, каквато е целта на продажбата. Навел е извод за наличие в случая на нематериална облага, изразяваща се в глас, подкрепа, влияние и създаване на привилегия, предвид характера и цялостното активно участие на жалбоподателката в процедурата по отчуждаване на имотите, чрез изготвяне и подписване на голяма част от необходимата документация и издаване на изискуемите актове, присъствие на заседанията на общинския съвет, назначаване на оценители и конкурсна комисия. Счел е, че от момента на подаване на заявления от децата й, за нея е настъпило задължението да се отведе от изпълнение на задълженията си, съгласно нормата на чл. 19 от ЗПУКИ, тъй като въпреки че не е било ясно дали те ще спечелят конкурса, при наличието на такава хипотетична възможност, е следвало да предприеме действия за предотвратяване на неправомерния и укорим резултат. Според съда участието на кмета във всяка една от фазите на конкурсното производство, предхождащи и подготвящи издаването на крайния акт по продажбата, независимо, че решенията да се извърши продажба и да се проведе конкурс са приети от друг орган - общинският съвет, сочи на принос на Йотина за определяне на купувач и за сключване на последващите договори за продажба. Тези действия на жалбоподателката са квалифицирани като нарушение на разпоредбата на чл. 8 от ЗПУКИ, установяваща забрана за лице, заемащо публична длъжност, да участва в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове, да изпълнява контролни или разследващи функции или да налага санкции в частен интерес, да сключва договори или да извършва други дейности в частен интерес при изпълнение на правомощията или задълженията си по служба. Прието е, че дори да се отведе от изпълнение на правомощията си в крайния етап от производството, конфликт на интереси пак би бил налице за оспорващата, предвид активното й участие в подготовката на акта и приключилия избор на купувачи. Съдът е счел за незаконосъобразно заключението на КПУКИ за наличие на конфликт на интереси поради предоставяне в частен интерес на служебна информация от Цветанка Йотина от позицията на заеманата от нея публична длъжност. Посочил е, че информация за границите, местонахождението и площта на имотите биха могли да бъдат придобити посредством справка в кадастъра и имотния регистър, като съгласно чл. 8 от ЗКИР кадастърът и имотният регистър са публични, поради което информацията в тях не е служебна. Налице са данни, че гражданите са получавали достъп до тази информация от Общинската поземлена комисия в гр. Пирдоп, поради което не може да се приеме, че има конфликт на интереси по повод предоставяне на процесната информация в полза на свързаните с кмета лица, съответно - липсва вмененото на жалбоподателката нарушение на чл. 10, ал. 1, предл. 1 от ЗПУКИ. Независимо от този неправилен извод, решението на КПУКИ за наличие на конфликт на интереси е прието за законосъобразно като краен правен резултат. Решението е неправилно. Касационната проверка констатира липса на съществени нарушения на съдопроизводствените правила в първоинстанционната фаза на спора. Съдът е спазил процесуалния закон при разглеждане на делото. Не е налице твърдяното игнориране на релевантни обстоятелства и на изслушаните по делото свидетелски показания. Съдът е направил комплексна преценка на събрания доказателствен материал, обсъдил е фактите от значение за предмета на спора и е формирал изводи по инвокираните от страните доводи. Решението е постановено в изискуемата съгласно чл. 172а АПК форма след служебна проверка на обжалвания акт по критериите на чл. 146 АПК и в изпълнение на изискването на чл. 168, ал. 1 АПК. Въпросът дали безспорно установените фактически обстоятелства водят на възприетите от съда правни изводи по съществото на спора касае друго касационно основание - прилагането на материалния закон. По делото няма спор за факти. Спорни са само изводите на решаващия съд за наличие на конфликт на интереси в контекста на описаната по-горе фактическа обстановка. В тази връзка настоящата инстанция намира, че обжалваното решение е постановено в нарушение на материалния закон. Действително, противно на оплакването в касационната жалба, съдът правилно е счел, че административното производство е надлежно инициирано и КПУКИ се е произнесла по редовно и допустимо сезиране. По начало всеки, който разполага с данни, че лице, заемащо публична длъжност, е нарушило разпоредба на ЗПУКИ, може да подаде сигнал до Комисията за откриване на производство по установяване на конфликт на интереси - чл. 23, ал. 1 във вр. с чл. 24, ал. 1 от ЗПУКИ. Единствената хипотеза, при която производство от вида на процесното не се образува, е при подаден анонимен сигнал - чл. 23, ал. 2 от ЗПУКИ. На следващо място, нормата на чл. 24, ал. 3 от ЗПУКИ предвижда задължение за съответната комисия по чл. 25, ал. 2, т. 3 от същия закон, каквато в случая е Постоянната комисия към ОбС - Мирково по ЗПУКИ, когато разполага с данни за нарушение на ЗПУКИ от лице, заемащо публична длъжност, незабавно да изпраща сигнал до Комисията заедно със заверени копия от документите, относими към сигнала. Видно от разпоредбата на чл. 19, ал. 2 от ЗПУКИ, при съмнение за конфликт на интереси лицето, заемащо публична длъжност, също може чрез органа по избора или назначаването или съответната комисия по чл. 25, ал. 2, т. 1 и 3 да поиска от Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси да установи налице ли е такъв конфликт. Съгласно чл. 18а от ЗПУКИ контролът за изпълнение на задълженията по чл. 12 - 16 от същия закон се осъществява от съответните комисии по чл. 25, ал. 2, т. 1 и 3 и от органите по избора или назначаването. При неизпълнение на тези задължения комисиите по чл. 25, ал. 2, т. 1 и 3 и органите по избора или назначаването изпращат сигнал до Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси за издаване на наказателно постановление. Анализът на правната уредба досежно инициативата за откриване на производство пред КПУКИ води на извод, че препратената й по компетентност от общинската комисия по чл. 25, ал. 2, т. 3 от ЗПУКИ докладна записка от жалбоподателката, съдържаща искане Общинският съвет да се произнесе относно наличие на конфликт на интереси във връзка с подписването на заповед за избор на купувач и сключване на договор за продажба на процесните общински имоти, тъй като обявеният за спечелил публично оповестения конкурс кандидат е свързано с кмета на общината лице, има сезиращ компетентния орган ефект. Отправеното от жалбоподателката питане безспорно е от компетентността на КПУКИ. Налице е надлежно инициирано производство в изпълнение на вменената на комисията по чл. 25, ал. 2, т. 3 от ЗПУКИ сигнална функция. Приложените към касационната жалба предходни произнасяния на Постоянната комисия към ОбС - Мирково по ЗПУКИ през 2009 г. по докладни записки на кмета с идентично на процесното искане по аналогични случаи не опровергават този извод, още повече, че са разгледани при действието на различна от действащата нормативна уредба. Поради това, като е приел, че КПУКИ правомерно е започнала процедура по отношение на Цветанка Йотина и се е произнесла в рамките на нормативно установената й компетентност, съдът е направил верен извод. Неправилна е обаче преценката му за наличие на конфликт на интереси по отношение на Цветанка Йотина за нарушение на чл. 8, изр. 1, предл. 1, 2 и 4 от ЗПУКИ, обуславящо законосъобразност на административния акт. Конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба - чл. 2, ал. 1 от ЗПУКИ. От значение за съставомерността на деянието е не само установено наличие на частен интерес по смисъла на легалната дефиниция на чл. 2, ал. 2 и 3 от ЗПУКИ, но и този интерес да е оказал или да е възможно да окаже неправомерно въздействие върху упражняваната от лицето дейност. За да е налице частен интерес за заемащото публична длъжност лице е необходимо то или свързани с него лица да получат облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 от ЗПУКИ вследствие на укоримо използване на заеманата служебна позиция. Разпоредбата на чл. 8, изр. 1, пр. 1, 2 и 4 от ЗПУКИ въвежда забрана на лице, попадащо в обхвата на закона, да участва в подготовката, обсъждането, издаването или постановяването на актове в частен интерес. В разглежданата хипотеза по отношение на Йотина не се установява поведение в личен интерес или в интерес на свързаните с нея лица, водещо до облага от материален или нематериален характер. В случая отсъства материална облага, тъй като имотите се придобиват възмездно, на по-високи от минималните пазарни цени и изцяло в интерес на общината, която реализира приход от продажбата, както правилно е преценил решаващият съд. Не е налице и облага от нематериален характер, като заключението на съда в обратния смисъл не се споделя от настоящата инстанция. Липсват доказателства за получаване на глас, подкрепа, влияние и създаване на привилегия в полза на свързани с кмета лица. Утвърждаването на актовете за общинска собственост ползва само общината, поради което наличие на частен интерес при това действие на кмета е изначално изключено. Подписаната от Йотина докладна записка и съпътстващата я документация до общинския съвет във връзка с приемане на решение за продажба на имотите, за които синът на жалбоподателката е подал заявление за закупуване, не представлява подготовка на акт в частен интерес, тъй като продажбата е в интерес на общината при наличие на кандидат за закупуване на земеделските земи. Оценката на имотите е възложена на независим лицензиран оценител, като определената продажна цена не е по-ниска от пазарната. Не се констатира отклонение от процедурата, различно отношение или създаване на необосновано предимство за свързано с кмета лице под негово влияние. Събраните по делото доказателства сочат, че при заявен интерес за закупуване от което и да е лице се следват проведените в спорното производство етапи. Решението за разпореждане с имотите - частна общинска собственост не е от компетентността на кмета на общината, а на общинския съвет. В случая такова е взето от ОбС - Мирково, който е решил имотите да се продадат чрез публично оповестен конкурс, при условия и начална конкурсна цена, определени в решението му, като е възложил организацията и провеждането на конкурса на кмета на общината. Фактът на присъствие или участие на Йотина на заседанието на общинския съвет не е достатъчен да обоснове упражнено влияние с цел облага. Решението за продажба не визира конкретно определено лице, на което имотът да бъде продаден, а публично обявяване на конкурс, в който всеки желаещ може да участва. Предвид състезателното начало на конкурсната процедура и предоставената възможност за участие на други лица, не би могло да се приеме, че изборът Борис Йотин и на Петя Йотина за купувачи е отнапред гарантиран и е резултат от неправомерна намеса на свързаната с тях Цветанка Йотина в качеството й на кмет на общината. Издадените в изпълнение на решението на ОбС - Мирково заповеди за откриване на конкурсна процедура и назначаване на комисия по провеждането й също не могат да се квалифицират като такива в частен интерес, тъй като не създават облага по смисъла на закона, а целят обезпечаване на законосъобразното протичане на процедурата и защита интереса на общината. Обстоятелството, че на конкурса са се явили единствено децата на жалбоподателката, които конкурсната комисия е класирала на първо място и е предложила договорите за продажба да се сключат с тях, при това под условие - след получаване на становище от КПУКИ при ОбС - Мирково, не може да обуслови извод за конфликт на интереси. Преди постановяване на крайния акт жалбоподателката е сезирала надлежно комисията да се произнесе относно наличието или липсата на конфликт на интереси в конкретния случай именно с оглед недопускане нарушение на закона. Аналогично, по отношение на процедурата по продажба на имотите, по отношение на които дъщерята на Цветанка Йотина е заявила интерес за закупуване, важат изложените по-горе съображения, като следва да се посочи, че документацията до общинския съвет за вземане на решение за разпореждане с тях не е изготвена и внесена от жалбоподателката, а от изпълняващия длъжността кмет на общината към съответния период. Участието на Йотина по силата на заеманата от нея публична длъжност в производствата, предмет на проверка от КПУКИ, не сочи на възползване от служебно положение и на осъществен фактически състав в хипотезата на чл. 8, изр. 1, пр. 1, 2 и 4 във вр. с чл. 2 от ЗПУКИ. Не се установява в случая частен интерес, който да е могъл да повлияе на обективното и безпристрастно изпълнение на служебните й задължения, нито принос за издаване на крайния акт с цел облага. Поради това решението на КПУКИ, с което е установен конфликт на интереси за нарушение на чл. 8, изр. 1, пр. 1, 2 и 4 от ЗПУКИ, е незаконосъобразно. В противоречие с материалния закон комисията е приела и осъществяване на фактическия състав на чл. 10, ал. 1, предл. 1 от ЗПУКИ, като изводите на съда за отсъствие на нарушение са правилни. След като визираната в решението на КПУКИ информация за имотите има публичен характер, може да бъде получена от други източници и е била общодостъпна в съответната общинска служба "Земеделие", то не е налице използване на служебна информация от жалбоподателката в частен интерес. Що се отнася до вмененото на Йотина нарушение на чл. 16, ал. 1 във вр. с чл. 12, т. 4 от ЗПУКИ (неподаване на декларация за частен интерес по конкретния повод на продажбите), освен че депозираната пред общинската КПУКИ докладна записка с оглед съдържанието й може да се приеме за такова деклариране, то при липса на частен интерес не са налице и предпоставките за ангажиране отговорността на жалбоподателката за неподаване на посочената декларация. Следователно оспореният пред АССГ акт на КПУКИ се явява незаконосъобразен в неговата цялост. По изложените съображения решението на първоинстанционния съд следва да бъде отменено. Спорът следва да бъде решен по същество, като се отмени процесното решение № 248 от 27.06.2013 г. на КПУКИ. При този изход на спора заявеното от касационната жалбоподателка искане за присъждане на направените по делото разноски се явява основателно, поради което и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, съдът следва да осъди КПУКИ да заплати на Цветанка Йотина сумата от 1155,00 лв., от които 5,00 лв. - за внесена държавна такса и 1150, 00 лв. - заплатено адвокатско възнаграждение. Дължимата от касаторката държавна такса по касационната жалба е в размер на 5 лева (виж чл. 2б, б. "в" във вр. с б. "а" от Тарифа № 1 към Закона за държавните такси за таксите, събирани от съдилищата, прокуратурата, следствените служби и Министерството на правосъдието), поради което възстановяването на заплатената от Йотина такава за горницата над този размер не може да бъде възложено в тежест на Комисията за репариране на разноски. По изложените съображения и на основание на чл. 221, ал. 2, предл. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,