Решение № 7004 от 5.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10127/2015 г.

Решение № 7004 от 5.06.2017 г. на ВАС по адм. д. № 10127/2015 г., V о., докладчик председателят Йовка Дражева Производството е по чл. 185 от АПК.

Образувано е по жалбите на Сдружение "Коалиция за устойчиво развитие" и Сдружение "Независим обществен контрол" срещу Правилник за функциите, задачите, и състава на Висшия експертен екологичен съвет. Искат отмяна на правилника с доводи за неспазване на принципите по чл. 26 от ЗНА за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Твърдят, че на сайта на МОСВ не са публикувани мотивите и доклад към проекта, поради което няма мотиви относно изцяло новия механизъм за избор и участие на представители на неправителствени организации във ВЕЕС основен състав, въвеждането на нови критерии и правила за избор на независими специалисти по планове и програми в Междуведомствената комисия. Допуснато е нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА и чл. 77 от АПК и не е дадена възможност за представяне на становища в 14-дневния срок. Проектът е приет на 27.01.2015 г., на същата дата е публикуван преди да е дадена възможност за становища, поради което е нарушен принципа за съгласуваност. За разлика от отменения Правилник, сега в чл. 6, ал. 3 и чл. 7, ал. 1 от новия Правилник е предвидено, че постоянни членове на основния състав на ВЕЕС са и експерти по екологична оценка и/или специалисти по планове и програми, които не са представители на неправителствени организации или техни обединения. Тези "независими експерти" не изразяват становището на неправителствения сектор, следователно трябва да се избират по реда на ЗОП, защото им се плаща. В чл. 7, ал. 7 и ал. 8 от Правилника няма критерии за първите двама кандидати. В чл. 7, ал. 11 от отменения Правилник е имало разписани ясни критерии за избор на представителите на неправителствени организации и този критерии е бил обективен- брой на НПО. Освен това не става ясно защо по чл. 7, ал. 10 от Правилника освобождаването на експерта става само по негово искане. Това означава, че МОСВ не може да освобождава експерти след избора им. В отменения Правилник бяха разписани пет хипотези в чл. 7, ал. 13. Сега чл. 7, ал. 10 е дискриминационна разпоредба, защото държавни служители могат да бъдат освободени по чл. 103, ал. 1 от ЗДСл. Правната регламентация на реда за определяне на независими експерти по екологична оценка е непълна и противоречи на ЗОП. С нормите на Правилника е подценена ролята на неправителствените организации при участието им във ВЕЕС. Н. мотиви защо министърът е преценил, че независими експерти трябва да са постоянни членове на ВЕЕС, а представители на неправителствени организации само допълнителни и то в зависимост от въпросите, включени в дневния ред на заседанието. В нарушение на чл. 3, т. 4 от ЗООС не е предвидено достатъчно сериозно участие на представители на неправителствени организации в работата на този важен помощен орган. Сега ВЕЕС не е консултативен помощен орган на министъра, а държавен междуведомствен орган, който по принцип се представя за обществен. Няма изисквания в глава четвърта ВЕЕС предварително да публикува дневния ред на заседанията, да публикува постъпилите заявления, по които ще взема решения и протоколите, не се публикува информация за гласуването. Не са уредени и много други въпроси, които са дискриминационни по отношение на неправителствени организации. Нарушен е и чл. 60, ал. 2 от ЗЗТ за предварително уведомяване 20 дни преди датата на заседанието. Нарушен е чл. 9, ал. 10-12 от Правилника. Представителството на НПО е в противоречие със ЗЮЛНЦ.

Ответната страна министърът на околната среда и водите оспорва жалбата. Твърди, че Правилникът е приет в изпълнение на препоръка на КЗД относно изискванията към членовете да са еднакви за всички. В резултат е постигнато съобразяване с Решение № 154/2.07.2013 г. на КЗД, разработен е нов механизъм за избор и участие на представители на неправителствени организации, премахнато е изискването към членове на Съвета да не участват в ръководни органи и/или контролни органи на политически партии. Проектът е съгласуван с всички дирекции на МОСВ, приет е на 27.01.2015 г., като проект и мотивите са публикувани на 27.01.2015 г. на портала на Министерски съвет за обществени консултации. Определен е срок до 10.02.2015 г. за писмени становища. Получено е положително становище само от Фондация "Б. Л." на 10.02.2015 г. Съставен е протокол, че не са постъпили други становища. Правилникът е утвърден от министъра на 25.02.2015 г. и е публикуван на 13.03.2015 г. в ДВ. Правилникът не противоречи на чл. 10 от ЗЮЛНЦ, на чл. 2, ал. 4 и чл. 6 от ЗЗД. Законът за обществените поръчки не е приложим, не е нарушена Орхуската конвенция. Статутът на ВЕЕС не е на държавно-обществен орган с блокиращи квоти. ВЕЕС се създава съгласно чл. 12, ал. 1, т. 1 от ЗООС към министъра и е помощен орган, който му е подчинен пряко и публикуването на протоколи и разисквания противоречи на ЗЗЛД. Участието на обществеността е осигурено. Няма ограничения за даване на становища.

Представителят на ВАП дава заключение за неоснователност на жалбите, тъй като не са налице нарушения.

Върховният административен съд, пето отделение, като взе предвид, че жалбите са подадени от лица с правен интерес да оспорват подзаконов нормативен акт, намира същите за допустими.

Предмет на оспорване е целия Правилник за функциите, задачите и състава на Висшия експертен екологичен съвет. С определение 9.11.2016 г. на жалбоподателите е указано да уточнят оплакванията си за несъответствие на подзаконови разпоредби с нормативен акт от по-висока степен.

На 14.11.2016 г. Сдружение "Независим обществен контрол", съкратено СНОК, е посочил писмено в молба, че "разпоредбите" на Правилника противоречат на чл. 10 от ЗЮЛНЦ като изрично посочва само чл. 9, ал. 12 от Правилника. Уточнява, че на чл. 2, чл. 4 и чл. 6 от Закона за защита от дискриминация противоречи чл. 7, ал. 2, т. 1 и ал. 9, чл. 8, ал. 4, чл. 9, ал. 1 и чл. 6 и чл. 8 от Правилника. Освен това като дискриминационни са посочени чл. 21 и чл. 22 от Правилника, които регламентират заплащане за участие само на членове на основния. Твърди, че Правилника противоречи на "Закона за административните актове", АПК и Закона за обществените поръчки, както и на принципите на чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Като такива са посочени чл. 6, ал. 3, чл. 7, ал. 1, ал. 3 - ал. 7, ал. 10 от Правилника. Не посочва кои точно разпоредби от ЗЗД, ЗОП и АПК са нарушени. Не е уточнено и кои разпоредби от Правилника противоречат на чл. 3, т. 4 от ЗООС и чл. 6, ал. 2 от Конвенция за достъп до информация, на Директива 2001/42/ЕО и Регламент № 13303/2013 г., но се твърди че са допуснати нарушения.

Сдружение "Коалиция за устойчиво развитие " (СКУР), уточнява с молба от 16.11.2016 г. нарушения на чл. 10 от ЗЮЛНЦ, чл. 2 от ЗЗД, чл. 26 от ЗНА, чл. 4 от АПК, чл. 3 от ЗООС, чл. 60, ал. 2 от ЗЗТ, чл. 14 от Правилник за устройството и дейността на регионалните инспекции по околната среда и водите, чл. 9 от ЗПУКИ, Директива 2001/42/ЕО и Регламент 13038201 (3 г. Директива 2011/92/ЕС, Директива 2014/52/ЕС, Орхуска конвенция 1998 г., без да посочи които точно разпоредби от Правилника противоречат на конкретна разпоредба от посочените актове.

Предвид изложеното настоящата съдебна инстанция намира, че следва да се произнесе само по наведените конкретни оплаквания. Съдът няма задължение в настоящото съдебно производство да се произнася за съответствие на всяка от разпоредбите на Правилника с всяка разпоредба от цитирани в жалбата закони и първични и вторични актове на ЕС.

Върховният административен съд намира жалбата за допустима като подадена по реда на чл. 185 е сл. от АПК от неправителствени организации, чиито представители участват във ВЕЕС.

Разгледана по същество жалбата е неоснователна по следните съображения:

I. Правилникът за функциите, задачите и състава на Висшия експертен екологичен съвет е утвърден от министъра на околната среда и водите и е публикуван в ДВ бр. 19 от 13.03.2015 г. Издаден е от компетентен административен орган по законова делегация на чл. 12, ал. 3 от ЗООС, предвид изискването на чл. 76, ал. 1 от АПК и в предвидената от закона форма.

II. Правилникът е издаден при спазване на административнопроизводствените правила.

1. Относно оплакването за нарушение на чл. 26 от ЗНА и чл. 77 от АПК.

От представената административна преписка е видно, че проектът и мотивите за изготвянето му, целта на предложенията за измененията и допълненията към текстовете на действащия тогава Правилник са публикувани на 27 януари 2015 г. в 16.49 ч. на сайта на МОСВ, раздел "Консултации на МОСВ с обществеността", на адрес на л. 22 от преписката. Посочена е крайна дата за писмени становища от заинтересовани лица до 10.02.2015 г., т. е. в 14-дневния срок. Съгласно действащата към посочения момент разпоредба на чл. 26, ал. 2 от ЗНА преди внасянето на проекта за нормативен акт за издаване или приемане от компетентен орган съставителят го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

Липсата на доклад не е нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, защото разпоредбата гласи, че се публикуват "мотивите, съответно доклада". Думата "съответно" произлиза от "съответен", който означава "1. съизмерим с нещо, подходящ, 2.потребен, нужен в конкретния случай, 3. определен от ситуацията. Следователно законодателят не създава задължение за кумулативно спазване на изискванията за мотиви и доклад, . При наличието на мотиви доклад ще е необходим, само ако такъв е нужен. Предвид позоваването на дадени от Комисията за защита от дискриминация конкретни препоръки с Решение № 154/2.07.2013, потвърдено с решение № 1970/26.03.2014 г. на АССГ по адм. д. № 7866/2013 г., такъв доклад не е необходимо да бъде публикуван.

На 11.02.2015 г. е съставен протокол за констатиране, че на интернет страницата на МОСВ е налично съобщение относно Проекта на Правилник за функциите, задачите и състава на ВЕЕС, но до 10.02.2015 г. на посочения електронен адрес не са получени становища, бележки и предложения относно проекта. Към преписката е приложено становище на Фондация" БлуЛинк", изх. № 11002/10.02.2015 г. към МОСВ със становище относно чл. 9-12 от Правилника-л. 20 от преписката. След изтичане на сроковете за обществено обсъждане с доклад изх. № 55-00-44/23.02.2015 г. на заместник-министъра е предложено утвърждаване на Правилника. На 25.02.2015 г. министърът на околната среда и водите е утвърдил правилника и същият е обнародван.

Предвид изложеното са неоснователни доводите на жалбоподателите за съществено нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА и чл. 77 от АПК. Липсата на мнения и становища от жалбоподателите не е следствие от нарушения на процесуалните разпоредби на закона. Следва да се посочи, че оплакването за нарушение на Закон за административните актове е несъстоятелно, защото такъв закон няма.

III. Относно твърдението за материална незаконосъобразност поради неспазване на нормативен акт от по-висока степен.

Съдът е длъжен да даде отговор на оплаквания в жалбата само за противоречие на конкретна разпоредба от Правилника с конкретни разпоредби от нормативен акт от по-висока степен.

1. Разпоредбата на чл. 6, ал. 3 и чл. 7, ал. 1 от Правилника.

Разпоредбата регламентира постоянни членове на основния състав на ВЕЕС. Съгласно ал. 3:

"Постоянни членове на МК (Междуведомствена комисия по чл. 2, ал. 3) са представители на МОСВ, по един представител на: Министерството на регионалното развитие и благоустройството, Министерството на здравеопазването, Министерството на земеделието и храните, Изпълнителната агенция по горите, експерти по екологична оценка и/или специалисти по планове и програми".

Междуведомствената комисия е специализиран състав на ВЕЕС, предвид чл. 2, ал. 2, т. 3 от Правилника по чл. 5, ал. 1, т. 1 от Наредбата за условията и реда за извършване на екологична оценка на планове и програми, приета с ПМС № 139 от 2004 г. (ДВ, бр. 57 от 2004 г.). Оплакването е, че тези експерти по екологична оценка не са представители на неправителствени организации или техни обединения, за участието им се заплаща и поради това трябва да се избират по ЗОП.

Възнаграждението е предвидено по чл. 22, ал. 2 от Правилника. Жалбоподателят не посочва коя разпоредба от ЗОП е нарушена. Съгласно чл. 3 от ЗОП обект на обществени поръчки са строителството, изпълнение или проектиране и изпълнение на строителство, свързано с една от дейностите по приложение № 1, изпълнение или проектиране и изпълнение на строеж, доставките на стоки, осъществявани чрез покупка, лизинг, наем или финансов лизинг, със или без право на закупуване, както и всички необходими предварителни дейности по употребата на стоката, като инсталационни или монтажни работи, тестване на машини и съоръжения и други, предоставянето на услуги. Следователно участието в постоянна комисия на МК не попада в определението на чл. 3 от ЗОП.

1. Разпоредбите на чл. 7, ал. 7 и ал. 8 от Правилника.

" (7) Комисията по ал. 6 извършва преглед на документите по ал. 5 за съответствие с изискванията по ал. 2 и съставя протокол с допуснатите за участие в избора експерти по екологична оценка и/или специалисти по планове и програми.

(8) Първите двама кандидати, доказали най-голям опит и квалификация, се включват в заповедта на министъра за утвърждаване на постоянния състав на МК - специализиран състав на ВЕЕС."

Оплакванията са за липсата на яснота относно критериите за първите двама кандидати, които се включват в състава на МК. В жалбите няма посочени законови разпоредби или такива от друг подзаконов нормативен акт от по-висока степен, на които чл. 7, ал. 7 и ал. 8 от Правилника да противоречат. Сравняването с отменените разпоредби не означава противоречие с нормативен акт от по-висока степен и не е материална незаконосъобразност. Посочен е ЗОП, но няма конкретизиране на оплакването.

1. Разпоредбата на чл. 7, ал. 10 от Правилника:

"(10) Освобождаването на експерти по екологична оценка и/или специалисти по планове и програми в МК - специализиран състав на ВЕЕС, като членове на съвета става по искане на експерта и/или специалиста по планове и програми".

Оплакването е, че разпоредбата е "необоснована" и не е регламентирана хипотеза на освобождаване по инициатива на министъра. Необосноваността не е сред основанията за отмяна по чл. 146 от АПК. Непълнотата на нормативен акт и липсата на нормативно регулиране не означава нарушаване на нормативен акт от по-висока степен по чл. 5, ал. 1 от АПК.

Наведено е твърдение, че разпоредбата е дискриминационна спрямо останалите членове на ВЕЕС, защото останалите членове могат да бъдат освободени като държавни служители по чл. 103, ал. 1 от ЗДСл и следователно от постоянния състав на ВЕЕС. О. е неоснователно. Не е налице дискриминация, тъй като прекратяването на служебното правоотношение на държавни служители, членове на ВЕЕС, по чл. 103 от ЗДСл е хипотеза различна от освобождаване от ВЕЕС и следователно не са налице сравними сходни обстоятелства.

1. Наведен е довод за недостатъчно сериозно участие на представители на неправителствени организации, липсата на изисквания в глава четвърта "Заседания. Кворум и мнозинство", неяснота колко пъти чл. на ВЕЕС може да не участва в съвета, липсата на мандат за представителите на МОСВ и др. министерства. Няма наведено конкретно оплакване за противоречие с конкретна разпоредба от нормативен акт от по-висока степен. Освен това смисълът на довода е за липсата на правно регулиране по въпроси, които са посочени от жалбоподателите, което е непълнота на правната уредба, но не може да бъде преодоляна по реда на чл. 185 и сл. от АПК.

5.Относно оплакването, че цялата глава четвърта от Правилника противоречи на чл. 6, ал. 2 от Конвенцията за достъп до информация относно участието на обществеността.

"Г. четвърта

ЗАСЕДАНИЯ.

КВОРУМ И МНОЗИНСТВО

Чл. 10. (1) За всяко заседание на ВЕЕС, в т. ч. на основния и специализираните състави, министърът издава заповед, в която се определят дневният ред, датата, часът, мястото на провеждането, достъпът до документацията и допълнителните членове на ВЕЕС.

(2) Заповедта по ал. 1 се предоставя на всеки чл. на съвета най-малко 7 дни преди заседанието.

(3) Проектите за решение по оценка на въздействието върху околната среда и за решение по мотивирано предложение за промяна на програма за отстраняване на екологични щети се предоставят на членовете на ВЕЕС - основен състав, в електронен вид и се изпращат на възложителя/купувача по приватизационна сделка/вносителя на мотивираното предложение (вкл. на Министерството на финансите и Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол) най-малко 3 работни дни преди заседанието.

(4) Проектите за становище по екологична оценка се предоставят на членовете на МК и на възложителя на плана/програмата най-малко 3 работни дни преди заседанието.

(5) В дневния ред се включва за разглеждане само напълно окомплектована документация.

(6) Редът за подготовка на документацията за заседанията на ВЕЕС, в т. ч. основен и специализирани състави, се определя със заповед на министъра.

Чл. 11. (1) Заседанието на ВЕЕС е редовно, ако присъстват най-малко 2/3 от постоянните му членове.

(2) При отсъствие на чл. на ВЕЕС, както и на негов заместник/заместници същите уведомяват съответния секретар писмено най-малко 2 дни преди заседанието, като посочват конкретните мотиви.

(3) Решенията се вземат с обикновено мнозинство от присъстващите членове. Чл. 12. Заседанията се провеждат при определен от председателя в началото на всяко заседание ред, в т. ч. и по отношение на продължителността на изказванията.

Чл. 13. За всяко заседание на ВЕЕС се води протокол от съответния секретар, в който се отразяват изказванията, предложенията и решенията."

Няма конкретни доводи в какво се състои несъответствието с Конвенцията за достъп до обществена информация.

6.Липсата на задължение за министъра на разгледа и да отговаря на особено мнение на представител на НПО.

Липсата на регламентирано задължение не може да бъде преодоляно чрез оспорване по реда на чл. 185 от АПК и не е основание за отмяна на Правилника.

1. Оплакването, че има нарушение на ЗЮЛНЦ, защото представителят на НПО като чл. на специализираните състави на ВЕЕС се определя от административния орган, а не от НПО, с което се подменя според жалбоподателите ръководството.

"Чл. 8. (1) В зависимост от въпросите, включени в дневния ред на заседанието, към ВЕЕС - основен състав и специализирани състави, се определят допълнителни членове по реда на чл. 10, ал. 1.

(2) Допълнителните членове към основния състав на ВЕЕС се определят, както следва:

1. представители на съответната регионална инспекция по околна среда и води, дирекция на национален парк, басейнова дирекция за управление на водите, на засегнатите общини и кметства и/или други компетентни институции;

1. представители на Българска академия на науките, научни институти, академични институции и неправителствени организации;

1. други експерти в зависимост от спецификата на разглежданата точка от дневния ред."

чл. 9 (2) Представителят на НПО по чл. 8, ал. 2, т. 2 e лице, избрано да представлява организацията по ал. 1, което отговаря на следните критерии:

1. да има опит в областта на опазване на околната среда не по-малко от 3 години към датата на подаване на заявлението за участие в състава на ВЕЕС.

1. да има висше образование с професионално направление в една или сходна на посочените области/специалности по чл. 7, ал. 2, т. 1."

Разпоредбата няма за цел да подменя лицето, което по закон представлява юридическото лице, а да постави изискване за опит и образование на членовете на ВЕЕС.

8.Оплакване на СКУР относно занижени критерии към относно постоянни членове на МК, която разглежда програми и планове по чл. 6, ал. 2, т. 3 от Правилника. Няма изисквания поставени към членове на МК в нормативен акт от по-висока степен.

1. Относно оплакването, че чл. 9, ал. 16 от Правилника е дискриминационен, тъй като създава мандат за членовете на НПО, докато такова изискване не се поставя към членовете на МОСВ. Министърът на околната среда и водите е орган на централната власт със специална компетентност, предвид чл. 25, ал. 1 от Закона за администрацията. Подпомага се от администрация по чл. 34 от ЗА, съставена от държавни служители, чието служебно правоотношение не е мандатно по закон. Участието на НПО има за цел да осигури участие на обществеността като разписаният ред в чл. 9 от Правилника, включително предвидения мандат, цели участие на повече неправителствени организации през определен период от време представлявани от компетентни лица, които да бъдат полезни във ВЕЕС. поради това не е налице дискриминация по смисъла на чл. 4, ал. 2 от ЗЗДискр.

Предвид изложеното настоящият съдебен състав намира жалбите за неоснователни, същите следва да се отхвърлят, като предвид изхода на спора следва да бъде уважено искането на процесуалния представител на министъра на околната среда и водите за присъждане на юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лв. на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, вр. с чл. 37 от ЗПП вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ.

Предвид изложеното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение