Решение № 11512 от 23.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 4881/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Главна дирекция "Изпълнение на наказанията" (ГДИН) против решение 1555 от 09.03.2023 г. по адм.д. 5818/2022 г. на Административен съд София - град, с което съдът е отхвърлил жалбата на дирекцията срещу решение ЛС-04-236/02.06.2022г. на ръководителя на Програмния оператор (ПО) на Програма "Правосъдие" на Норвежкия финансов механизъм 2014-2021 г. (НФМ), за определяне на финансова корекция. Касаторът навежда доводи за неправилност на съдебния акт поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Оспорва извода на съда за доказано нарушение на националния закон и законосъобразност на определената финансова корекция. Повторно излага доводите си за отсъствие на нарушения на Закона за обществените поръчки при провеждането и, респективно, отсъствие на нередност, за която да бъде определена финансова корекция. По подробно изложени съображения иска отмяна на решението и постановяване на друго, с което съдът да отмени оспорения административен акт като незаконосъобразен. Претендира разноски. Ответникът ръководителят на Програмния оператор на Програма "Правосъдие" на НФМ, чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба. Иска присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че между страните е сключен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект Засилване прилагането на алтернативните мерки на лишаването от свобода при спазване на Регламент за изпълнението на НФМ 2014-2021, включително анексите към него, Меморандум за разбирателство относно изпълнението на НФМ между Република България и Кралство Норвегия, Програмно споразумение за финансиране на Програма Правосъдие между Национално координационно звено и Норвежкото министерство на външните работи, финансиран със средства от НФМ. В изпълнение на проекта ГДИН е провела обществена поръчка за избор на изпълнител чрез открита процедура с предмет Логистично обезпечаване на дейности по проекти за нуждите на Главна дирекция Изпълнение на наказанията, с три обособени позиции, и е сключила договор с избраните изпълнители. При извършен последващ контрол за изпълнение на проекта УО е установил нарушение на проведената процедура по чл. 70, ал. 4, ал.7, т.1, т.2 и т.3, б. б и ал. 12 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и чл. 33, ал. 1, изречение второ от Правилника за прилагане на Закона за обществените поръчки (ППЗОП). Констатациите са изпратени на бенефициера и му е дадена възможност за възражения. С оспореното пред първоинстанционния съд решение ЛС-04-236/02.06.2022г. ръководителят на Програмния оператор на Програма "Правосъдие" на Норвежкия финансов механизъм 2014-2021 г., е приел, че бенефициерът е допуснал нарушение на чл. 70, ал. 4, ал.7, т.1, т.2 и т.3, б. б и ал. 12 от ЗОП и чл. 33, ал. 1, изречение второ от ППЗОП, посочил ги е като като нередност по т. 11 от Приложение към Решение на Комисията от 14.05.2019 г. за установяване на насоките за определяне на финансови корекции, които трябва да бъдат извършени спрямо финансирани от Съюза разходи в случаи на неспазване на приложимите правила за възлагане на обществени поръчки, Раздел 17 Нередности и Раздел 18 Финансови корекции от Системи за управление и контрол на изпълнението на Програма Правосъдие на НФМ 2014-2021, утвърдени на 29.03.2021 г. от ръководителя на ПО, чл.73, ал.1 - 3 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ) и заповед ЛС-04-105/15.02.2022 г. на министъра на правосъдието. За нередностите органът е определил финансова корекция в размер на 5% от стойността на допустимите разходи по договор за възлагане на обществена поръчка 657/20.01.2021 г., сключен с ДЗЗД СББ Логистик. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в законоустановена писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона, поради което е отхвърлил жалбата като неоснователна. Решението е неправилно. Правилен е първоинстанционният извод за валидност на административния акт като издаден от компетентен орган и в предвидената от закона писмена форма. Предмет на спора е определена от ръководителя на Програмния оператор на Програма "Правосъдие" на Норвежкия финансов механизъм 2014-2021 г., финансова корекция в размер на 5% върху допустимите разходи по договор за възлагане на обществена поръчка 657 от 20.01.2021 г. с изпълнител ДЗЗД СББ Логистик. Същата е определена за извършена нередност по т. 11 от Приложение към Решение на Комисията от 14.05.2019 г. за установяване на насоките за определяне на финансови корекции, които трябва да бъдат извършени спрямо финансирани от Съюза разходи в случаи на неспазване на приложимите правила за възлагане на обществени поръчки, Раздел 17 Нередности и Раздел 18 Финансови корекции от Системи за управление и контрол на изпълнението на Програма Правосъдие на НФМ 2014-2021, утвърдени на 29.03.2021 г. от ръководителя на ПО, чл.73, ал.1 - 3 ЗУСЕФСУ и заповед ЛС-04-105/15.02.2022 г. на министъра на правосъдието. Касационния съдебен състав приема, че актът не съдържа правно основание, което да е съответно на фактическите установявания. Правната рамка за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма "Правосъдие" на Норвежкия финансов механизъм 2014-2021 г. е Споразумение между Кралство Норвегия и Европейския съюз относно Норвежкия финансов механизъм 2014 2021, Регламент за изпълнение на Норвежкия финансов механизъм 2014 - 2021, изготвен от Кралство Норвегия в съответствие с чл. 10.5 от Споразумението, Програмно споразумение сключено за изпълнение на програма Правосъдие във връзка с Програмно споразумение между Министерство на външните работи на Кралство Норвегия и Националното координационно звено за финансирането на програма Правосъдие, подписано на 23 май 2018 г. и Насоки за изпълнение, приети от Норвежкото министерство на външните работи в съответствие с Регламента. Настоящият съдебен състав не споделя правния извод за приложимост на Приложение към Решение на Комисията от 14.05.2019 г. за установяване на насоките за определяне на финансови корекции, които трябва да бъдат извършени спрямо финансирани от Съюза разходи в случаи на неспазване на приложимите правила за възлагане на обществени поръчки. Според еднопосочната съдебна практика на Върховния административен съд Насоките регламентират единствено критериите и механизма за анулиране на предоставената на държавите членки подкрепа чрез налагането на финансови корекции в тяхна тежест и нямат отношение към дейността на ръководителя на съответния орган на национално ниво по осъществяване на контрола за спазването на националното и европейското законодателство от конкретните бенефициери. Насоките като акт на Комисията се прилагат към нередностите, осъществявани от държавите членки, т.к. именно те са техен адресат. Член 1 от Преамбюла на Приложение към Решение на Комисията от 14.05.2019 г. установява определените в приложението насоки за определяне на финансови корекции по отношение на разходи, финансирани от Съюза в рамките на споделено управление, в случай на неспазване на приложимите правила за възлагане на обществени поръчки.Текстът на разпоредбата сочи, че установените насоки за определяне на финансови корекции следва да осигурят ръководството на съответните служби на Комисията относно принципите, критериите и процентите, които следва да се прилагат във връзка с финансовите корекции, направени от Комисията по отношение на разходите, финансирани от Съюза в рамките на споделеното управление, в случай на неспазване на приложимите правилата за възлагане на обществените поръчки. Очевидно насочеността на акта е към Комисията, а последната няма отношение към определянето на финансови корекции на национално ниво за нарушения, извършени от конкретните бенефициери. Тя е компетентна да контролира спазването на правилата при възлагането от държавите членки. Изрично в чл. 2 от Решение на Комисията от 14.05.2019 г., е конкретизирано, че корекциите се налагат на държавите членки, като не е въведен друг евентуален адресат. Държавите членки са отговорни на първо ниво за разследването на нередностите и за прилагането на необходимите финансови корекции, а на компетентните им органи се препоръчва да прилагат същите критерии и ставките на финансова корекция, определени в насоките. Очевидно е разграничението, което европейският законодател прави между корекциите, определяни в тежест на държавите членки, и тези по отношение на бенефициерите, ангажимент на съответните контролни органи. Целта е да се уеднаквят нередностите, съставляващи основание за отмяна на предоставената помощ, без значение кой е извършил нарушението - дали държава членка или бенефициер по силата на договор за предоставяне на БФП, за което Комисията е предвидила приемането на допълнителен акт на национално ниво, който, в съответствие с описаните в Приложение 1 Насоките от решението от 14.05.2019 г. и пресъздавайки или надграждайки ги, да регулира правоотношенията, свързани с определянето на финансови корекции в тежест на бенефициерите. Следователно дължимата правна обосновка от страна на ръководителя на Програмния оператор, при констатации за нарушения, извършени от бенефициери на финансова помощ, получена въз основа на Регламент за изпълнение на Норвежкия финансов механизъм и Регламент за изпълнение на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство, различаващи се като субекти от държавите членки в качеството им на адресати на задължението за спазване на националното и наднационалното право в контекста на възможността за определяне на финансови корекции съгласно Насоките, се съдържа в националния ни правопорядък. Недопустимо е в подобни хипотези позоваването на актове, даващи правомощия на Комисията за налагане на финансови корекции по отношение на държави членки. Обратен краен извод не следва и от факта, че в титулната част на административния акт са посочени и други правни основания, а именно чл. 5.6, т. 1, б. х и б. ц, чл. 8.15 и чл. 12.1, т. 1 във връзка с чл. 12.2 от Регламент за изпълнението на Норвежкия финансов механизъм 2014- 2021 г., приет на 23.09.2016 г. от Норвежкото министерство на външните работи съгласно чл. 10.5 от Споразумението между Кралство Норвегия и Европейския съюз за финансов механизъм на Норвегия за периода 2014-2021 г., във връзка с Меморандума за разбирателство относно изпълнението на НФМ 2014-2021, сключен на 09.12.2016 г. между Република България и Кралство Норвегия, ратифициран със закон на Народното събрание на Република България и обнародван в Държавен вестник (бр. 8/2017 г.) с Указ 20/2017 г. на Президента на Република България и Програмното споразумение от 23.05.2018 г., подписано между Националното координационно звено (Дирекция Централно координационно звено в Администрация на Министерския съвет) и Норвежкото Министерство на външните работи. Цитираните разпоредби на регламента посочват отговорностите на програмния оператор, свързани с определяне на нередности. Отделните категории нарушения, методите, критериите и съответните размери на финансовите корекции се регулират от разпоредбите на националното право. Затова е недопустимо актът за финансова корекция да се основава на актове, даващи правомощия на Комисията в тази насока, като ги сочи като правно основание за налагане на финансови корекции на частноправни субекти. С оспореното пред първоинстанционния съд решение административният орган не е посочил национална правна норма от вътрешното законодателство като основание за налагане на финансова корекция, а това не може да бъде преодоляно от съда нито чрез тълкуване, нито чрез изменение на соченото в акта правно основание. Предвид изложеното, липсата на посочено валидно правно основание за издаването му е основание за отмяна на акта като незаконосъобразен и препятства осъществяването на съдебен контрол по съществото на спора. Като е приел обратния извод и е отхвърлил подадената от ГД "ИН" жалба, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Вместо него, по същество, следва да бъде постановено друго, с което оспореното решение ЛС-04-236/02.06.2022г. на ръководителя на Програмния оператор на Програма "Правосъдие" на Норвежкия финансов механизъм 2014-2021 г., бъде отменено като незаконосъобразно. С оглед изхода на правния спор и своевременно направеното от касатора искане за присъждане на разноски, в полза на Главна дирекция "Изпълнение на наказанията" следва да бъдат присъдени такива за двете съдебни инстанции в общ размер на 2055,29 лв., от които 1855,29 лв. държавни такси за двете съдебни инстанции и юрисконсултско възнаграждение в размер на по 100 лв. за всяка инстанция на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното, Върховният административен съд