Решение № 10464 от 13.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 6357/2011 г.

Решение № 10464 от 13.07.2011 г. на ВАС по адм. д. № 6357/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на Димитър Иванов Аврамов срещу решение № 4264 от 25.03.2011 г. по адм. дело № 13250/2010 г. на Върховния административен съд, пето отделение. В нея са развити доводи за неправилност на съдебния акт и се иска отмяната му. Ответникът по касационната жалба - Комисията за борба с корупцията, конфликт на интереси и парламентарна етика на Народното събрание, чрез процесуалния си представител изразява становище, че не са налице основания за отмяна на обжалваното решение и счита, че следва да се остави в сила. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, петчленен състав, намери, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. За да се произнесе по съществото й, прие за установено следното: С обжалваното решение тричленният състав е приел за установено по отношение на Димитър Иванов Аврамов, народен представител в 41-то Народно събрание, конфликт на интереси, изразяващ се в нарушение на чл. 7, ал. 1 и чл. 8 от Закона за предотвратяване и установяване конфликт на интереси (загл. изм. - ДВ, бр. 97 от 2010 г., в сила от 10.12.2010 г.). Наложил е на основание чл. 35, ал. 1 от ЗПУКИ на Димитър Иванов Аврамов административно наказание глоба в размер на 5000 лв. (пет хиляди лева) за установеното административно нарушение. Приел е също, че по отношение на Димитър Иванов Аврамов не е налице конфликт на интереси, изразяващ се в нарушение на чл. 7, ал. 2, чл. 9, ал. 2 и чл. 14, ал. 1, т. 4 от ЗПУКИ. Съдът е приел за установено от фактическа страна, че Димитър Иванов Аврамов е народен представител в 41-то НС и е положил клетва в това качество на 14.07.2009 г. На 31.03.2010 г. в Народното събрание е внесен законопроект на Закон за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи с вх. № 054-01-29 от народните представители Десислава Жекова Танова, Димитър Иванов Аврамов и Стоян Янков Гюзелев. По повод внесения законопроект, с който се предвижда създаване на чл. 4а от ЗСПЗЗ е подаден сигнал с вх. 052-00-25/2.07.2010 (№ 817 от 2.07.2010 г.) от съпредседателя на Парламентарната група на Синята коалиция. В сигнала е посочено, че с предлаганата поправка се защитават интересите на арендатори и ползватели на земеделски земи, която поставя в конфликт на интереси вносителите на законопроекта поради наличие на частен интерес по см. на чл. 2 от ЗПУКИ. Комисията, в качеството си на орган по чл. 25, ал. 2, т. 1 от ЗПУКИ (в приложимата редакция) на свое заседание на 14.10.2010 г. е приела доклад, с който е установила нарушения на чл. 14, ал. 1, т. 4 във вр. чл. 12, т. 2, чл. 7, ал. 1 и ал. 2, чл. 8 и чл. 9, ал. 2 от ЗПУКИ. По повод тези констатации е сезирала съда с искане за установяване на конфликт на интереси по отношение на народния представител Димитър Аврамов. Въз основа на данните по делото съдът е приел, че Аврамов е подал на 20.07.2009 г. декларации по ЗПУКИ. В тази по чл. 12, т. 1 ЗПУКИ е посочил, че към датата на избирането му като народен представител е заемал следните длъжности - изпълнителен директор на "Гала инвест холдинг" АД и управител на търговските дружества "Гала" ЕООД, "Гала М" ООД и "Игал" ООД. В декларациите по чл. 12, т. 1 и чл. 12, т. 2 във вр. с чл. 14 ЗПУКИ касаторът е отразил, че към датата на избирането му (встъпване на длъжността) за народен представител има акционерно участие в "Гала инвест холдинг" АД - 30 % и е управител или чл. на орган на управление в "Гала инвест холдинг" АД, "Гала" ЕООД, "Гала М" ООД и "Игал" ООД. В рамките на едномесечния срок по чл. 13, ал. 2 ЗПУКИ Аврамов е предприел действия и е напуснал заеманите от него длъжности, като към датата 29.07.2009 г. е престанал да изпълнява функции на изпълнителен директор на "Гала инвест холдинг" АД и управител на "Гала - М" ООД, "Гала" ЕООД и "Игал" ООД. Съгласно приложените по делото удостоверения от Агенцията по вписванията, "Гала Инвест холдинг" АД е собственик на капитала на "Гала" ЕООД. "Гала Инвест холдинг" АД и "Гала" ЕООД са съдружници в "Гала М" ООД и "Игал" ООД, като акционерното дружество притежава повече от 50 % от капитала им. От доказателствения материал по делото е установено, че "Игал" ООД извършва дейността си като стопанисва земеделска земя под наем и аренда на територията на община Монтана, кандидатствал е за получаване на средства за подпомагане по схемите и мерките за единно плащане на площ през 2008 г., 2009 г. и 2010 г.; като за периода 2008 г. - 2010 г. дружеството е заявявало и очертавало като ползвател на земеделска земя пред общински и областни служби "Земеделие и гори" и Разплащателна агенция - за 2008 г. 620,78 дка; за 2009 г. - 620 дка и за 2010 г. - 2231,13 дка и има сключвани сделки със собственици, арендатори и ползватели на земеделска земя във връзка с предоставяне на стоки и услуги. Във внесения законопроект на Закон за допълнение и изменение на Закона за собствеността и ползването на земеделски земи с вх. № 054-01-29/31.03.2010 г. е предложено създаване на нов чл. 4а, в който е предвидено, че: собственик на земеделска земя може да я продаде на трето лице при следните условия: 1. предложил е на ползвателя, с когото има сключен договор за аренда или наем за срок от 4 и повече години, вписан в Службата по вписванията и по него са изплатени всички дължими арендни или наемни вноски за периода на изпълнението му да закупи земеделската земя; 2. ползвателят по предходната точка не е приел предложението в срок от 30 дни от получаването му; 3. представи декларация пред нотариуса, че ползвателят не е приел предложението по т. 1 или ако го е приел има неиздължени арендни и/или наемни вноски. В случай на осъществяване на привидна сделка между собственика и трето лице е разписана възможността за развалянето й по съдебен ред и изкупуване на земеделската земя при действителните условия от ползвателя. Законопроектът е обсъждан и приет в Комисията по земеделието и горите при НС с участието на членовете - вносители, както и на първо четене от народните представители; преди провеждане на пленарно заседание на 27.07.2010 г. § 1 за създаване на чл. 4а е оттеглен от вносителите. При тези фактически обстоятелства съдът е приел, че "Игал" ООД се явява свързано лице по см. на § 1, т. 1 от ЗПУКИ по отношение на Аврамов, защото: 1) жалбоподателят не е ликвидирал собствеността си в капитала на "Гала инвест холдинг" АД в размер на 30 % от акциите, което дружество е собственик на 90 % от капитала на "Игал" ООД, а последното от своя страна е арендатор и наемател на земеделски земи през последните три години и 2) внесеният законопроект за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ предвижда ограничения за собствениците на земеделски земи при извършване на отчуждителни сделки в полза на арендаторите и наемателите им, а "Игал" ООД безспорно попада в тази категория. Съдът е приел, че с внасянето на законопроекта, участието в обсъждането му и проведеното гласуване на същия в Комисията по земеделието и горите при НС и в пленарна зала на първо четене, народният представител е осъществил фактическият състав на нарушение по чл. 7, ал. 1 и по чл. 8 от ЗПУКИ в приложимата редакция, поради това, че е извършено от лице, заемащо публична длъжност по см. на чл. 3, т. 3 от ЗПУКИ в частен интерес по см. на чл. 2, ал. 2 и ал. 3 от ЗПУКИ. Предвид установеното нарушение по чл. 7, ал. 1 и чл. 8 от ЗПУКИ съдът е приел, че на жалбоподателят следва да бъде наложено наказанието, предвидено в чл. 35 от ЗПУКИ - глоба в размер на минималния, посочен в закона - 5000 лв. Съдът е счел, че допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила - на чл. 26 от ЗПУКИ и на чл. 19 от Вътрешните правила за дейността на комисията, не са съществени поради това, че лицето е имало възможност да защити правата си пред съда в производството по установяване на претендираното нарушение. С оглед тези съображения е постановил обжалвания резултат. Решението в частта, с която е прието за установено, че по отношение на Димитър Иванов Аврамов не е налице конфликт на интереси, изразяващ се в нарушение на чл. 7, ал. 2, чл. 9, ал. 2 и чл. 14, ал. 1, т. 4 от ЗПУКИ не е обжалвано и не подлежи на обсъждане. Недоволен от решението в оспорената част, касационният жалбоподател твърди, че е постановено при неправилно приложение на материалния закон и е необосновано. Излага доводи, че с разпоредбата на чл. 4а от ЗИД на ЗСПЗЗ вх. № 054-01-29/31.03.2010 г. не е осъществена хипотезата на чл. 2, ал. 1 от ЗПУКИ по отношение на арендаторите на земеделски земи, поради това, че не е налице частен интерес съгласно легалната дефиниция на чл. 2, ал. 2, тъй като липсва "облага" по определението на чл. 2, ал. 3 от ЗПУКИ. Поддържа, че по делото не са събрани доказателства за наличие на "частен интерес", който може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на задълженията на народния представител по повод на осъществената законодателна инициатива, което е и негово конституционно задължение, както и липсват такива за някаква икономическа или политическа зависимост от цитираните търговски дружества. Счита за неправилен извода на съда за отсъствие на нарушение на административнопроизводствените правила от страна на комисията. При тези доводи иска да се отмени обжалваното решение. Настоящият петчленен състав, като прецени доводите и възраженията на страните, намери, че не са налице касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК за отмяна на обжалваното решение, по следните съображения: Съгласно чл. 2, ал. 1 от ЗПУКИ, конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. Понятието частен интерес е дефинирано чрез въведеното с ал. 2 на чл. 2 определение за облага - всяка облага от материален или нематериален характер за лице, заемащо публична длъжност, или за свързани с него лица, включително всяко поето задължение. Осъществяването на фактическия състав на разпоредбата следователно изисква кумулативно: наличие на лице, което заема публична длъжност; наличие на частен интерес на лицето; констатираният частен интерес да може да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията или задълженията му по служба. В разглеждания случай е безспорно, че в качеството си народен представител касаторът Димитър Иванов Аврамов е лице, заемащо публична длъжност по см. на чл. 3, т. 3 от ЗПУКИ и следователно за него са валидни забраните по Глава втора на ЗПУКИ, разписани в конкретните разпоредби на чл. 5 до чл. 11 от закона. Според релевантните за настоящия казус забранителни правила по чл. 7, ал. 1 от ЗПУКИ, лице, заемащо публична длъжност няма право при изпълнение на задълженията си да гласува в частен интерес, а по чл. 8 - лице, заемащо публична длъжност няма право да участва в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актовете (...) в частен интерес. Въз основа на доказателствения материал по делото съдът правилно е приел, че народният представител е участвал в изготвянето, обсъждането и гласуването в Народното събрание на законопроект за изменение и допълнение на ЗСПЗЗ, с който се създава нова разпоредба, уреждаща преференциален ред за закупуване на земеделски земи от арендатори и наематели на земеделски земи от собствениците им. При това положение с факта на гласуване на процесния законопроект е осъществено изпълнителното деяние по чл. 7, ал. 1 от закона, а участието в подготовката, внасянето и обсъждането на акта показва реализация на изброените форми на нарушение по чл. 8. Правилно е счел, че е налице и третата предпоставка за наличие на конфликт на интереси - частен интерес от предприетите действия по чл. 7, ал. 1 и чл. 8 от ЗПУКИ. Частният интерес произтича от участието в собствеността на капитала на акционерното дружество в размер на 30 %, съдружник с 90 % собственост в капитала на "Игал" ООД - арендатор и наемател на земеделски земи, ползвани при реализиране на стопанската му дейност. Без значение е обстоятелството, че впоследствие законопроектът е оттеглен и в този смисъл търговското дружество - свързано лице по см. на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ не би могло да се възползва от предвидения привилегирован текст (ограничителен за собствениците). Законът в разглежданите хипотезите на чл. 7, ал. 1 и чл. 8 санкционира използване на длъжностното положение от категориите лица по чл. 3 за свой личен или на свързано лице интерес на фаза подготовка и обсъждане на съответния акт, респ. участие в гласуването му, независимо от крайния резултат, т.е. не изисква окончателното му приемане, което реално да породи благоприятни последици от материален или нематериален характер, напр. под формата на осъществени транслативни сделки. Ето защо съдът правилно е приел, че съвместяването на двете качества - на субект по чл. 3, т. 3 от ЗПУКИ и участник в юридическо лице от визираните в § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ влияе на безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията по служба на касатора във връзка с внасянето, обсъждането и гласуването на ЗИД на ЗСПЗЗ, с който се дава предимство на търговското дружество като арендатор на земеделска земя. Изложените релевантни обстоятелства поставят касатора в ситуация на конфликт на интереси по определението на чл. 2, ал. 1 от ЗПУКИ, както правилно е приел съда. При това положение съдът обосновано е счел, че са изпълнени елементите на визираните материално правни разпоредби и установил нарушение по чл. 7, ал. 1 и чл. 8 от ЗПУКИ, за което наложил предвидената в закона санкция в минимален размер. Неоснователни са оплакванията в касационната жалба за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да водят до промяна на оспорения правен резултат. Докладът по чл. 26, ал. 4 от ЗПУКИ по своята правна природа не е индивидуален административен акт и в този контекст допуснатите нарушения на процедурата нямат характер на съществени нарушения на административнопроизводствените правила по см. на чл. 146, т. 3 от АПК, съставляващи основания за отмяна на актовете по чл. 21, ал. 1 от АПК. На следващо място страната е разполагала с възможността да защити интересите си в производството пред съда с допустимите процесуални способи, поради което конституционно гарантираното й право на защита не е накърнено. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно, поради което следва да се остави в сила. Водим от горното, Върховният административен съд, петчленен състав,