Решение № 347 от 13.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 7779/2013 г.

Решение № 347 от 13.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 7779/2013 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на "Мобилтел" ЕАД, седалище и адрес на управление гр. София, ул. "Кукуш" № 1, срещу решение № 5546 от 22.04.2013 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 815/2013 г.

С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбата на "Мобилтел" ЕАД срещу решение № 1981 от 27.09.2012 г. на Комисията за регулиране на съобщенията, с което е задължен "Спектър Нет" АД да измени общите условия за предоставяне на фиксирани гласови услуги като включи посочената в решението клауза.

Касационният жалбоподател - "Мобилтел" ЕАД (Мобилтел), счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът твърди, че в качеството си на правоприемник на "Спектър Нет" ЕАД има правен интерес от обжалване на решението, тъй като засяга непосредствено негови права и законни интереси. Сочи, че обжалването е направено в срока по чл. 211 АПК.

Мобилтел счита, че съдът неправилно тълкувал разпоредбата на чл. 233, ал. 3 от Закона за електронните съобщения (ЗЕС) като не отчел систематичното й място. Съгласно чл. 227 ЗЕС общите условия на договорите с крайните потребители се съгласуват предварително, в срок не по-кратък от тридесет дни преди започване на представянето на услугата като това изискване е важимо само за предприятията, предоставящи универсална услуга, и само по отношение на изискванията на чл. 227 ЗЕС. Сочи, че общите условия за взаимоотношения с потребителите на предприятията, предоставящи обществена телефонна услуга, както Мобилтел, не подлежат на съгласуване с регулатора. Поради това и по аргумент от по-силното основание, не може да се приеме, че регулаторната намеса на основание чл. 233, ал. 3 ЗЕС не е във връзка и изпълнение на чл. 227 ЗЕС. Противното би означавало, че съгласувателната процедура е по-облекчена от възможността за даване на указания на предприятията, които нямат задължение за предоставяне на универсална услуга. Неясен и неподкрепен с доказателства счита извода на съда, че оспорваното решение на Комисията за регулиране на съобщенията се основана на "установената съдебна практика".

Счита, че приетото от съда дава възможност на Комисията за регулиране на съобщенията да изменя общите условия на договора с крайните потребители без ограничение в предмета на държавно регулиране и да изземе правомощията на компетентния орган - Комисията за защита на потребителите. Това би довело до възможността специфичен секторен регулатор да решава изцяло гражданскоправни въпроси от компетентността на гражданския съд. Сочи, че правомощието на Комисията за регулиране на съобщенията по чл. 233, ал. 3 ЗЕС може да бъде упражнено единствено в рамките на материалната компетентност на регулатора.

Счита, че съдът не отчел въвеждането с Решение № 1981 на обективно неизпълними задължения в противоречие с чл. 6, ал. 1 и 2 АПК. Неправилно съдът приел, че неизпълнението на наложените задължения е ирелевантно за законосъобразността на акта, тъй като не може с изпълнителна сила да се ползва акт, който реално не може да бъде изпълнен в цялост. Абонатите са запознати с основанието и размера на дължимите суми - те се дължат на основата на подписан договор, за услугата получават фактури, а в общите условия е определен и размера на лихвата при забава. Съдът не отчел, че точния размер на задължението се определя винаги към конкретна дата, след която при неплащане се начислява лихва и не е възможно да се предположи към коя дата ще бъде погасено задължението. Счита, че въвеждането на изискванията приравнява извънсъдебното събиране на вземания с прехвърляне на дълг, където по смисъла на Закона за задълженията и договорите се изисква уведомяване на длъжника и на практика представлява разширяване на приложното поле на гражданскоправни норми от страна на регулатора.

Неправилно съдът приел, че наличието на сигнали срещу "Спектър Нет" АД не е задължително условие за издаване на решението. Не отчел, че става въпрос за индивидуален административен акт, който има конкретен адресат и в който трябва да е обоснована необходимостта от въвеждане на конкретните текстове. Съдът неправилно приел, че актът е в съответствие с целта на закона. Не отчел, че намесата на регулатора в частноправните отношения следва да осигурява адекватна защита на интересите на потребителите, докато с оспореното решение се създава възможност за предоставяне на неточна и подвеждаща информация, което е предпоставка за увреждане на техния интерес.

Жалбоподателят счита съдебното решение за необосновано, тъй като съдът неправилно приел, че оспорения акт е обоснован. Не отчел, че Комисията за регулиране на съобщенията няма обща компетентност по отношение на правата на потребителите, а правата на последните са свързани с ползването на електронни съобщителни услуги и по-специално техните качествени параметри и прозрачни ценови листи. Съдът не отчел също, че органът не е предоставил в хода на административното производство информация за конкретни жалби и тяхното съдържание, а това не дава възможност да се прецени обосноваността и пропорционалността на мярката. Съдът не отчел, че на практика Комисията за регулиране на съобщенията се е намесила с оглед на защитата на интересите на некоректни платци, което не може да бъде законосъобразна административна намеса в защита на интересите на крайните потребители, както и че наложената практика не гарантира по никакъв начин отстраняването на твърдяната от регулатора практика, тъй като става въпрос за действия на трети лица.

Моли съда да отмени обжалваното съдебно решение и постанови друго, с което се произнесе по съществото на спора като отмени решение № 1981 на комисията. Касаторът се представлява от юрисконсулт Яна Грозева и Павлина Гиздашка.

Ответникът по касационната жалба - Комисията за регулиране на съобщенията, счита същата за неоснователна. Съдът правилно тълкувал и приложил чл. 233, ал. 3 ЗЕС като приел, че нормата дава изрично правомощие на Комисията за регулиране на съобщенията да измени общите условия на предприятията. Позовава се на трайна съдебна практика. Неоснователен счита довода на касатора за приложение на чл. 233, ал. 3 ЗЕС винаги във връзка с чл. 227 и 228 ЗЕС най-малкото, защото чл. 227, ал. 5 и чл. 228, ал. 6 ЗЕС съдържат правомощия на комисията да дава указания. Член 233 ЗЕС сочи, че се прилага и след като общите условия са съгласувани по реда на чл. 232 ЗЕС.

Неоснователно счита изложеното досежно изземване на компетентност на Комисията за защита на потребителите от Комисията за регулиране на съобщенията. Компетентността на двата орган има различен обхват - вид услуги и правни субекти, като Законът за електронните съобщения предоставя значителни правомощия на Комисията за регулиране на съобщенията по отношение на защитата на интересите на потребителите.

Неоснователен счита и довода на касатора за неправилност на съдебното решение, тъй като съдът не отчел обективната невъзможност за изпълнение на решение № 1981. Правилно съдът приел за ирелевантен въпроса за обективната невъзможност от изпълнение на решението, която може да възникне след произнасяне на комисията. В случая такава невъзможност обективно е настъпила поради несъществуването на задължения субект - "Спектър Нет" ЕАД, и прилагането от правоприемника - Мобилтел, на едни общи условия спрямо всички - негови и на преобразуваното дружество, потребители. Към въпроса за изпълнението на Решение № 1981 отнася и доводите на касатора за невъзможността да се посочи точно дължимата сума. Изпълнението от самия касатор, както и от другите две предприятия - "Българска телекомуникационна компания" АД и "Космо България Мобайл" ЕАД, на идентично указание - факт, публично известен и установим от публично достъпните на електронните страници на предприятията общи условия, доказва само по себе си неоснователността на доводите на касатора.

Неоснователен счита довода на Мобилтел за необходимостта от конкретни жалби на потребители на "Спектър Нет". Правилно съдът приел, че наличието на конкретни жалби не е част от фактическия състав на чл. 233, ал. 3 ЗЕС. Съдът правилно съобразил и спазването с Решение № 1981 на целта на Закона за електронните съобщения. Дори и да не се посочи точния краен размер на дължимата от потребителя сума, неговите интереси са защитени с посочването на дължимата към датата на уведомяване сума.

Ответникът сочи, че в хода на производството "Спектър Нет" ЕАД е уведомен за получените жалби, с което изискванията на чл. 34 АПК са изпълнени.

Моли съда да остави без уважение касационната жалба. Ответникът се представлява от юрисконсулт Живка Вълчанова.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Обжалваното съдебно решение е правилно. Изложените от касатора съображения за обективна невъзможност за изпълнение на вменените му задължения по общите условия са неоснователни. Същите са ирелевантни за законосъобразността на административния акт. Наред с това "размера на вземането следва да бъде определяемо и съответно не са налице неизпълняеми условия, наложени от регулатора".

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. "Спектър Нет" ЕАД е било предприятие, което предоставя електронни съобщителни услуги при условията на Закона за електронните съобщения - § 1, т. 50 ЗЕС.

1. "Мобилтел" ЕАД е предприятие, което предоставя електронни съобщителни услуги при условията на Закона за електронните съобщения - § 1, т. 50 ЗЕС.

1. Комисията за регулиране на съобщенията, по повод жалби на потребители, образувала производство за изменение на приложимите общи условия за предоставяне на телефонни услуги от предприятията, които предоставят електронни съобщителни услуги в частта досежно информираността на абонатите при събиране на техни задължения, свързани с ползването на тези услуги.

1. На основание чл. 34, ал. 3 АПК Комисията поискала становище от всички предприятия, в т. ч. и "Спектър Нет" ЕАД. Дружеството не предоставило становище.

1. С Решение № 1981 от 27.09.2012 г. Комисията за регулиране на съобщенията, на основание чл. 233, ал. 3 ЗЕС, задължила "Спектър Нет" ЕАД да измени общите условия за предоставяне на фиксирани гласови услуги на дружеството като включи следната клауза:

"Предприятието се задължава предварително и по подходящ начин (чрез писмо с обратна разписка, записващ се телефонен разговор, писмо по електронната поща на посочен от абоната електронен адрес за контакти и др.) да информира абоната, че ще предприеме действия по извънсъдебно събиране на негови неплатени парични задължения, включително и когато за целта ще се ползват услугите на трети лица (кредитни бюра, агенции за събиране на вземания и други). Информацията по предходното изречение задължително съдържа и данни да точния размер на претендираните парични задължения, за основанието, от което произтичат, както и за третото лице, което ще събира вземането. "

1. На 4.10.2012 г. Решение № 1981 било връчено на "Спектър Нет" ЕАД.

1. На 18.10.2012 г. "Спектър Нет" ЕАД оспорил пред съда Решение № 1981.

1. Към 6.12.2012 г., по партидата на "Мобилтел" ЕАД в търговския регистър, е вписано преобразуване чрез вливане на "Спектър Нет" ЕАД с правоприемник "Мобилтел" ЕАД.

1. На 18.12.2012 г. Мобилтел, в качеството си на правоприемник на "Спектър Нет" ЕАД, поискал да бъде конституиран като жалбоподател. Представил доказателства за правоприемството - удостоверение № 20121206132840 от 6.12.2012 г., издадено от Агенцията по вписванията. Съдът конституирал Мобилтел като жалбоподател и съдебното производство протекло с участието на Мобилтел.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Приел, че решението е в съответствие с материалния закон, тъй като чл. 227 ЗЕС определя неизчерпателно реквизити на общите условия, поради което в правомощията на регулатора е да създава задължения за предприятията, извън посочените, ако това се налага за защита на потребителите, а чл. 233, ал. 3 ЗЕС дава право на комисията по своя инициатива да изменя общите условия. Приел, че издаването на решението не е обвързано от наличието на конкретни сигнали по отношение на "Спектър Нет" ЕАД. Приел, че решението е съобразено и с целта на закона - отношенията между потребители и предприятия са уредени при спазване на принципите на прозрачност и равнопоставеност, както и че регулаторната намеса е сведена до минимум. Приел за ирелевантен довода на дружеството за обективна невъзможност за изпълнение на вмененото задължение, както и че размера на задължението трябва да бъде определяемо, поради което наложените условия не са неизпълними. Въз основа на това съдът направил извод за законосъобразност на оспореното решение и отхвърлил жалбата.

Този извод на съда е правилен.

При така установените по делото факти и с оглед на релевираните от касатора отменителни основания спорът по делото е за обосноваността на изводите на съда и приложението на материалния закон.

Неоснователен е основният довод на касатора за твърдяната неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон свързан с чл. 233, ал. 3 ЗЕС. Както обосновано приел съдът, чл. 233, ал. 3 ЗЕС дава правомощие на регулатора, по своя инициатива, да разпореди промяна на общите условия. Касационният съд счита тълкуването на нормата за правилно и само с оглед на доводите на касатора намира за необходимо да добави следното:

Единственото изискване, което законът поставя за правомощието на регулатора да разпореди изменение на общите условия, е изменението да бъде с цел защита на интересите на крайните потребители. Законът не ограничава правомощието на комисията нито времево, нито с оглед на вида на предоставяната услуга. Тълкуването, което касаторът прави на чл. 233, ал. 3 във вр. с чл. 232, ал. 1 във вр. с чл. 227 ЗЕС, не води до извод за ограничаване на правомощието за изменение на общите условия единствено до задължителните реквизити по чл. 227 ЗЕС.

Член 232, ал. 1 ЗЕС регламентира специалната хипотеза на предоставяне на универсална услуга, а чл. 227 ЗЕС определя минимално задължителното съдържание на общите условия независимо от вида на услугата. Ако се приеме за вярно даденото от касатора тълкуване на чл. 233, ал. 3 ЗЕС, поставената от законодателя специална цел става лишена от смисъл, тъй като самото неспазване на задължителните изисквания на общите условия по чл. 227 ЗЕС е нарушение на закона и за законосъобразността на разпореденото изменение на общите условия няма да е необходимо установяването на специалната цел. Ако законодателят целеше да предостави на комисията правомощие да изменя общите условия само при установено нарушение на чл. 227 ЗЕС той не би формулирал като условие наличието на специалната цел. И съгласуваните по реда на чл. 232, ал. 1 ЗЕС общи условия, и несъгласуваните общи условия еднакво могат да доведат до хипотеза, в която интересите на потребителите да бъдат нарушени и това да налага изменението им. Именно поради това законодателят е извел систематично след задължителните реквизити на общите условия и след съгласуването на общите условия за универсалната услуга правомощието на регулатора да изменя всички общи условия. Това тълкуване съответства и на целта на главата, в която се намира нормата - "Защита интересите на крайните потребители", и на целите на закона, конкретно на тази по чл. 4, ал. 1, т. 3, б. "б" ЗЕС - да осигурява високо ниво на защита на потребителите при техните отношения с доставчиците.

Това правомощие на регулатора не води до извода на касатора за неравнопоставеност на предприятията, които предоставят универсална услуга, и тези, които не предоставят такава, защото е приложимо за всички общи условия, независимо от вида на услугата. То не води и до изземване на компетентността на друг орган - Комисията за защита на потребителите, тъй като националният регулатор има изрична компетентност в областта на защитата на потребителите на електронни съобщителни услуги, едно от проявленията, на които е и това по чл. 233, ал. 3 ЗЕС. Тук не става въпрос за упражняване на някаква обща компетентност на регулатора по отношение на потребителите на процесната услуга, а за изпълнение на неговите правомощия в съответствие с целите на закона и в частност с разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 3, б. "б" ЗЕС, която го задължава да осигури не просто защита на потребителите при отношенията им с доставчиците, а високо ниво на защита. Правомощието не изземва и компетентност на гражданския съд, тай като законодателят, с цел защита интересите на потребителите, е създал паралелна възможност за регулаторна намеса при необходимост от защита на интересите на потребителите и за индивидуална защита по съдебен ред.

Неоснователен е и доводът на касатора, свързан с преценката на съда на възможността за изпълнение на оспореното Решение № 1981. Наложеното на касатора задължение не е невъзможно за изпълнение.

Първо, факта, че абонатите са известени за основанието и размера на дължимите суми, както и за размера на лихвата при забава не лишава от смисъл задължението за уведомяване на потребителя за предприемане на действия за извънсъдебно събиране. Напротив. В интерес на потребителя, а и в интерес на предприятието, е абонатът да бъде уведомен за предприемане на действия по събиране на дължимото парично задължение по способ, различен от установеното в договора. Уведомяването има информативна и превантивна роля и в интерес на страните по договора е тя да бъде ефективно използвана преди да се премине към извънсъдебен способ за събиране на задълженията.

И второ, размера на задължението е точно определен и когато е определяем. Ясно е, че дължимата сума винаги се определя към конкретна дата, след която при неплащане се начислява лихва до датата на погасяване на задължението. Ако за касатора е неясен употребения в Решение № 1981 израз "данни за точния размер на претендираните парични задължения" може да поиска, на основание чл. 62, ал. 3 АПК, неговото тълкуване. Но това не прави разпореденото задължение неизпълнимо.

Не води до извод за неправилност на съдебното решение и довода на касатора за разширяване, чрез наложената мярка, на приложното поле на гражданскоправни норми от страна на регулатора. Законът за електронните съобщения не е въвел ограничения на правната форма, в която регулаторът разпорежда изменение на общите условия с исканата специална цел - защита на интересите на потребителите. Дали наложената мярка покрива фактическия състав на гражданскоправна норма или не е ирелевантно за законосъобразността на мярката и съответно на акта, с който е наложена, защото законът не изисква това да са мерки, които не съответстват на фактическия състав на граждански сделки. Регулаторната намеса не променя характера на правоотношението между потребителя и предприятието, който и при държавно определени елементи остава гражданскоправен. Поради това е логично и налаганите от комисията мерки да покриват фактическия състав на граждански институти, които ако не ставаше въпрос за отношения между потребител и търговец на монополен, държавно регулиран пазар биха били регламентирани само от гражданскоправни норми. Въвеждането на мярка, която покрива фактическия състав на чл. 99 ЗЗД, само установява, че регулаторът е задължил касатора да приложи практика, която е трайно установена в гражданскоправните отношения.

Неоснователен е и доводът на касатора за неправилност на съдебното решение поради приетото, че за законосъобразността на решението на регулатора не е необходимо наличието на сигнали срещу "Спектър Нет" ЕАД. Вярно е, че всеки индивидуален административен акт трябва да бъде мотивиран с конкретни фактически основания, относими за адресата му. Но не наличието или липсата на конкретни жалби срещу "Спектър Нет" ЕАД прави акта обоснован или необоснован, а конкретно установената необходимост от защита на потребителите на "Спектър Нет" ЕАД. Дали абонатите на "Спектър Нет" ЕАД са подали или не жалби до регулатора е ирелевантно за неговата преценка за необходимостта от защита на техните интереси. Именно необходимостта от защита на интересите на потребителите, а не формалното наличие на жалби е фактическо основание за издаване акта, тъй като до регулатора може и да са подадени жалби, но те да не са основателни. Не всяка подадена до регулатора жалба е фактическо основание за изменение на общите условия.

Правилен е и извода на съда за съответствие на оспореното решение с целта на закона. Факта, че мярката е предприета в интерес на потребители, които безспорно не са изпълнили задълженията си по договора с касатора, сам по себе си не я прави противоречаща на целта на закона. Всяка предприета от предприятията мярка по отношение на потребителите трябва, с оглед на установените в чл. 5 ЗЕС принципи, да бъде пропорционална. Само когато мярката е пропорционална, тя е и законосъобразна, т. е. в съответствие с целта на закона. В случая регулаторът е преценил, че неуведомяването на абонатите за преминаване към извънсъдебно събиране на дължимите парични задължения е непропорционално и поради това уврежда интересите на потребителите, които в нарушение на договорното си задължение не са платили в срок дължимото парично задължение. Впрочем, когато задължава регулатора да предприема мерки в защита на интересите на потребителите законът не прави разлика дали това са потребители, които са изпълнили или които не са изпълнили задълженията си по договора. Законодателят не е въздигнал неизпълнението на договора от страна на потребителя в автоматична забрана за защита на неговия интерес. Законодателят е предоставил на регулатора правото, като отчита характера на неизпълнението, да прецени налице ли е правнозащитим интерес на потребителя и да определи необходимостта и формата на защита.

Тъй като доводите на касатора за необоснованост на съдебното решение изцяло повтарят доводите за неговата материална незаконосъобразност, с оглед на гореизложеното касационната инстанция не следва да ги обсъжда повторно. Следва само да се посочи, че фактическите изводи на съда са обосновани и съответни на установените по делото факти, а правните му изводи - съответни на правилното тълкуване на материални закон, поради което обжалваното съдебно решение не е необосновано.

С оглед на възражението на ответника, че е налице обективна невъзможност за изпълнение на решение № 1981, настъпила след неговото издаване поради прекратяването на адресата на акта и поради невъзможността правоприемникът да прилага различни общи условия спрямо потребителите на "Спектър Нет" ЕАД и своите, до правоприемството, потребители, следва да се посочи, че осъщественото чрез вливане правоприемство е при условията на чл. 262, ал. 1 от Търговския закон. Това означава, че цялото имущество на вливащото се дружество преминава към приемащото дружество, което става негов правоприемник или в случая Мобилтел встъпва в правата на "Спектър Нет" ЕАД по индивидуалните договори с потребителите. Съгласно чл. 227, ал. 3 ЗЕС общите условия са неразделна част от индивидуалния договор между предприятието и крайния потребител. Поради това и с оглед на липсата по делото на доказателства, че с извършеното правоприемство автоматично общите условия на "Спектър Нет" ЕАД са заменени с общите условия на Мобилтел по индивидуалните договори на "Спектър Нет" ЕАД следва, че в определен период от време - до промяната на всеки от индивидуалните договори по установения в него ред, за Мобилтел ще са налице два самостоятелни документа, които регламентират общи условия за предоставяне на фиксирани гласови услугите - тези на "Спектър Нет" ЕАД и тези на Мобилтел преди датата на правоприемството. Впрочем, именно този факт обуславя и правния интерес на Мобилтел от оспорване на Решение № 1981. Противното би значело да е налице обективен и субективен идентитет на двете решения, настъпил поради осъщественото след издаване на акта правоприемство, който би довел до недопустимост на съдебното производство. Нещо, което и ответникът не твърди, а и съдът не счита, при тези доказателства по делото, за основателно.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение са неоснователни. Съдът, въз основа на установените по делото факти, направил обосновани фактически изводи и тълкувал и приложил правилно материалния закон, поради което решението му е правилно. При извършената, на основание чл. 218, ал. 2 АПК, служебна проверка на валидността и допустимостта на съдебното решение съдът констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно следва да бъде оставено в сила.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд