Решение № 11671 от 31.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5661/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба, подадена от заместник изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие /ДФЗ/, чрез процесуалния му представител юрк. И. Зарева, срещу решение 1204/27.03.2024 г., постановено по адм. дело 732/2023 г. по описа на Административен съд-Пазарджик, 3-ти състав. В касационната жалба са релевирани доводи за неправилността на оспорения съдебен акт, като необоснован и постановен в противоречие с приложимия материален закон, по които се претендира отмяната му и постановяване на нов акт по съществото на спора за отхвърляне на жалбата, по която е образувано първоинстанционното производство, ведно с присъждането на разноски, в т.ч. за юрисконсултско възнаграждение, за двете съдебни инстанции. Ответникът Община Септември, чрез процесуалния си представител адв. П. Иванов, в писмен отговор и в допълнително депозирано на 07.10.2024 г. писмено становище по делото, оспорва касационната жалба като неоснователна и отправя искане за оставяне в сила на обжалваното решение. Изрично заявява, че не претендира разноски за касационното производство. Представителят на Върховна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, тричленен съдебен състав на четвърто отделение, като прецени данните по делото и доводите на страните, приема, че касационната жалба е допустима, като подадена от легитимирано лице в законоустановения срок, а разгледана по същество неоснователна, по следните съображения: Производството пред административния съд е образувано по жалбата на Община Септември срещу решение 13/07/2/0/00226/3/01/03/01 за изплащане на финансова помощ, с изх. 07-0800/268/13.01.2023 г., издадено от изпълнителния директор на ДФЗ, в частта му по т. ІІ, с която на горепосочената община е отказано частично изплащането на финансова помощ в размер на 191 037.20 лв., представляваща окончателно плащане по административен договор BG06RDNP001-7.008-0024-С01/09.10.2019 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ /БФП/ по програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ за периода 2014-2020 г. Пред първата инстанция е събрана цялата административна преписка по издаване на оспорения акт, назначени и изслушани са съдебно-икономическа и съдебно-техническа експертизи. Въз основа съвкупната преценка на данните от приобщените доказателства, обосновано административният съд приема за установени следните, възприети от касационната инстанция, релевантни за правния спор факти: На 09.10.2019 г. между ДФЗ и Община Септември е сключен гореописаният договор BG06RDNP001-7.008-0024-С01/09.10.2019 г. за предоставяне на БФП по мярка 7.2. Инвестиции в създаването на, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура от ПРСР за периода 2014-2020 г. за изпълнението на проект с BG06RDNP001-7.008-0024 с наименование Ремонт, оборудване и обзавеждане на административна сграда, находяща се в УПИ ІІІ за административни нужди в квартал 91, в която се предоставят обществени услуги, с цел подобряване на нейната енергийна ефективност в гр. Септември, община Септември. Според чл. 2, ал. 1 от този договор одобрената обща стойност на допустимите за финансиране разходи за изпълнение на проекта, въз основа на представените от община Септември на етапа на кандидатстването по подмярката документи и извършени проверки по чл. 29 от Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове, е в размер на 918 399.10 лв. и включва одобрените инвестиционни разходи по позиции, съгласно приложение 2 /представляващо по силата на чл. 21 от договора, неразделна част от него/. С подписан на 10.03.2021 г. към договора анекс BG06RDNP001-7.008-0024 С02, посочената в чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от договора обща стойност на допустимите за финансиране разходи е намалена на 792 545.59 лв. и е одобрена количествено-стойностната сметка на проекта /приложение 8, представляващо неразделна част от договора/. С допълнително сключен между страните на 08.09.2024 г. анекс BG06RDNP001-7.008-0024 С04 към договора е променено приложение 2 към него, като първоначално одобреното при подписването на договора такова приложение е заличено. Така, съгласно клаузите на договор BG06RDNP001-7.008-0024/09.10.2019 г. /включително след последното му изменение с анекс BG06RDNP001-7.008-0024 С04/ за получаване на финансовата помощ в посочения в чл. 2, ал. 2 размер, Община Септември /в качеството й на бенефициер/ подава пред ДФЗ искане за окончателно плащане съгласно условията за изпълнение, като окончателният размер на подлежащата на изплащане помощ се определя въз основа на подаденото искане по ал. 1 и след извършване от страна на ДФЗ на проверките, въз основа на които е установено: 1. фактическото съответствие и съответствието по документи между одобрената по проекта и извършената инвестиция; и 2. изпълнението от бенефициера на всички изисквания по договора и условията за изпълнение /чл. 4, ал. 1 и ал. 2/. ДФЗ изплаща определения при условията на договора размер на финансовата помощ в срок до 3 месеца от подаване на окомплектовано с всички документи искане за междинно/окончателно плащане, който срок може да се удължава при наличие на основание за това, посочено в договора, условията за изпълнение и действащата нормативна уредба /чл. 4, ал. 3/. Раздел ІV от договора е озаглавен Права и задължения на фонда. Основания за намаляване и отказ от плащане на финансовата помощ, като в чл. 11 от него са посочени алтернативно обстоятелствата /в общо 19 точки/, при наличието или настъпването на които ДФЗ има правото да откаже пълно или частично изплащане на финансовата помощ по чл. 2, ал. 2 от договора, както и да изисква възстановяване на част или цялата помощ. Според чл. 12, ал. 1 от договора ДФЗ е длъжен да уведоми писмено бенефициера за окончателния размер на финансовата помощ, като в случай на отказ да бъде изплатена финансова помощ, фондът е длъжен да посочи мотивите си за това. След изпълнение на проекта и получено от Община Септември авансово плащане в размер на 301 636.32 лв. от финансовата помощ по договора при условията на чл. 3, ал. 1 от него, от общината е подадено до ДФЗ искане 2/28.09.2022 г. за окончателно плащане на финансовата помощ по договор BG06RDNP001-7.008-0024/09.10.2019 г. След преглед на приложените към това искане документи, предоставена на Община Септември възможност да отстрани констатираните по тях нередовности /с три уведомителни писма на заместник изпълнителния директор на ДФЗ с съответно 07-0800/6969/30.09.2022 г., 07-0800/7705/24.10.2022 г. и 07-0800/8679/23.11.2022 г./ и предоставянето на писмени отговори по тях чрез ИСУН /съответно на 07.10.2022 г., 04.11.2022 г. и 02.12.2022 г./, и извършена проверка на място в периода 09.11.2022 г. 11.11.2022 г. от експерт от Регионален технически инспекторат-Пловдив, в т.ч. след съставяне и подписване от представител на общината, на контролен лист /доклад от проверката/ на 14.11.2022 г., по подаденото от Община Септември искане за окончателно плащане е издадено атакуваното /частично/ пред административния съд, решение за изплащане на финансова помощ от изпълнителния директор на ДФЗ, с което в т. І е одобрено окончателното изплащане на помощ в размер на 197 485.21 лв., а по т. ІІ е отказано изплащането на заявената финансова помощ по договора в размер на 191 037.73 лв. Видно от съдържанието на това решение, отказът на административния орган да изплати на общината пълния размер на поисканата от нея окончателна финансова помощ, е издаден на основание чл. 20а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ и чл. 17, ал. 8 от Наредба 4/30.05.2018 г. за условията и реда за изплащане, намаляване или отказ за изплащане, или за оттегляне на изплатената финансова помощ за мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 ЗПЗП /Наредба 4/30.05.2018 г./ във връзка с установени от органа несъответствия при изпълнението на проекта, водещи до недопустимост на отказаните разходи /изброени в седем точки в т. ІІ от решението/. С изготвените по делото две заключения на вещите лица по назначените съдебно-икономическа и съдебно-техническа експертизи, фактическите констатации на административния орган и определения въз основа на тях размер на отказаната финансова помощ са потвърдени. По данни от съдебно-техническата експертиза визираните в т. ІІ.1 до т. ІІ.3 от оспореното решение разходи, заявени за възстановяване, както и разходите по т. ІІ. 4 за мълниезащита, са били необходими и наложителни с оглед вида и характера на строежа, договорените условия за извършването на обекта и строителната документация. Заключенията на вещите лица по двете експертизи не са оспорени от страните и са приети от съда в доказателствената съвкупност по делото като обективно и компетентно изготвени. В хода на делото, от изпълнителния директор на ДФЗ е направено частично оттегляне на оспорения акт в частта му по т. ІІ.7, с която заявената финансова помощ по искането за плащане е намалена /отказана/ в размер на 156 319.57 лв. на основание решение за частично съгласуване на обществена поръчка и налагане на финансова корекция с изх. 07-0800/472/26.11.2021 г., отменено с решение 727/10.10.2022 г. по адм. дело 464/2021 г. по описа на Административен съд-Пазарджик, 2-ри състав, оставено в сила с решение 3333/29.03.2023 г. по адм. дело 46/2023 г. по описа на Върховния административен съд, четвърто отделение. При тази фактическа установеност, административният съд приема, че оспореният акт в частта му по т. ІІ.1-6 е издаден от компетентен орган, но без посочване на фактическите и правните основания за неговото издаване и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, довели като краен резултат и до постановяването на акта в нарушение на приложимия материален закон. По тези обобщени мотиви съдът постановява атакуваното пред настоящата инстанция решение, с което при установено наличие на основанията по чл. 146, т. 2, т. 3 и т. 4 АПК отменя процесния акт в частта му по т. ІІ.1-6 и връща делото като преписка на административния орган за ново произнасяне съобразно дадените в съдебното решение указания по тълкуването и прилагането на закона. Със същото решение, предвид частичното оттегляне на акта от органа на основание чл. 156, ал. 1 АПК, първоинстанционният съд оставя без разглеждане като недопустима жалбата на Община Септември срещу акта в частта му по т. ІІ.7 и прекратява образуваното по нея дело в тази му част, като същевременно осъжда ДФЗ да заплати на Община Септември разноски по делото в размер на 1 672 лв. Касационният съдебен състав приема, че така постановеното решение не страда от релевираните в касационната жалба пороци. Оспореният съдебен акт е правилен, със следните допълващи мотиви: Всеки индивидуален административен акт, какъвто безспорно е и процесният акт, тъй като е издаден от административен орган по смисъла на § 1, т. 1 ДР на АПК и засяга права и законни интереси на Община Септември в качеството й на бенефициер по административен договор за предоставяне на БФП, за да бъде законосъобразен следва да отговаря и на петте изисквания за законосъобразност, предвидени в чл. 146 АПК, второто от които е това за форма. Безспорно процесният акт е издаден в предвидената от закона писмена форма, но чл. 59, ал. 2 АПК изрично налага, когато актът се издава в писмена форма да има точно определено съдържание, задължително включващо, по аргумент от т. 4, фактически и правни основания. Именно правните основания са тези, които сочат целта на индивидуалния административен акт, т.е. целта, с която органът упражнява предоставеното му от държавата правомощие. Ако органът не е посочил правно основание или фактите, установени по делото не кореспондират с юридическите факти, уредени в цитираната правна норма, органът не би могъл законосъобразно да постигне неговата цел. Съответно, фактическите основания дават основание на органа да упражни правомощието си, като постанови акта. Без фактите съдът не може да установи налице ли са условията за законосъобразно упражняване на правомощието на административния орган, тоест налице ли са визираните в правната норма юридически факти. Поради тази цел и гореописаната същност на фактическите и правните основания за издаване на акта, наличието им е предпоставка за възможността, неговият адресат да упражни конституционното си право на защита в обема, който Конституцията му гарантира, и за това, съдът да изпълни задължението си да осъществи контрол относно законосъобразността на акта. Липсата на фактически и правни основания или тяхното пълно несъответствие с предмета на акта, съставлява съществено нарушение на изискването за форма и самостоятелно основание за отмяната му като незаконосъобразен, а несъответствието на правните основания с фактите по делото основание за материална незаконосъобразност на акта. В разглеждания случай правилно административният съд е приел, че оспореният индивидуален административен кат не отговаря на второто изискване за законосъобразност по смисъла на чл. 146, т. 2 АПК, тъй като в него не са посочени правните основания за издаването му, а изтъкнатите в т. ІІ.1-6 фактически основания са неясни и не дават възможност на адресата му, ответник по настоящото дело, да установи какви са конкретните причини, поради които дължимата му на основание чл. 2 от договора с ДФЗ финансова помощ е отказано да му бъде изплатена изцяло. Цитираните като правно основание в процесния акт, разпоредби на чл. 20а, ал. 3 ЗПЗП и чл. 17, ал. 8 от Наредба 4/30.05.2018 г. нямат никакво отношение към правното основание, на което един разход би могъл да бъде приет за недопустим, а оттам и отказан за плащане. Съгласно първата от тези разпоредби изпълнителният директор на ДФЗ организира и ръководи дейността на разплащателната агенция, както и представлява агенцията, а според втората в срока по ал. 1 /90 дни от подаване на искането за плащане/ ДФЗ разплащателна агенция определя размера на допустимите разходи и изплаща или мотивирано отказва изплащането на междинното или окончателното плащане. Но условията и редът за намаляване и отказ от изплащане на финансова помощ са уредени в глава трета от приложимата в случая Наредба 4/30.05.2018 г. В намиращата се именно в тази част от наредбата, разпоредба на чл. 27, ал. 1, в деветнадесет точки са изброени изчерпателно и алтернативно предпоставките, обуславящи ДФЗ да откаже изцяло или частично финансова помощ, като същите са възпроизведени и в клаузата на чл. 11 от договор BG06RDNP001-7.008-0024/09.10.2019 г. Правно основание за изпълнителния директор на ДФЗ да постанови частичен отказ за изплащане на финансова помощ на бенефициер по сключен договор за предоставяне на БФП за мерките и подмерките по т. 9б, т. 2 ЗПЗП, сред които несъмнено и финансираната с процесния договор подмярка 7.2, е някоя от изчерпателно предвидените в чл. 27, ал. 1 от Наредба 4/30.05.2018 г., респективно в чл. 11 от сключения договор, хипотези. Видно от неговото съдържание, обаче, атакуваното пред първата инстанция решение за изплащане на финансова помощ не съдържа никакво позоваване на което и да било от въведените в чл. 27, ал. 1 от наредбата основания, приповторени, както се посочи по-горе, и в клаузата на чл. 11 от сключения между ДФЗ и Община Септември договор. При липсата на посочено правно основание за постановяване на оспорения отказ, не само адресатът на акта, но и съдът се оказва препятстван да осъществи дължимата по силата на чл. 168, ал. 1 АПК проверка за законосъобразност на акта, тъй като няма как да прецени дали посочените като фактическо основание за неговото издаване, факти се субсумират в някоя от уредените в чл. 27, ал. 1 от наредбата хипотези, определящи юридическите факти, при установяването на които, органът не само има правото, но и е длъжен да постанови частичен отказ от финансиране. Наред с изложеното, от съдържанието на процесния акт се установява, че посочените от органа фактически основания за издаването му са неясни. В шест точки от т.ІІ на акта в декларативна форма са изброени фактическите констатации на органа за отказ от плащане с посочване на съответно приетата за недопустима стойност на финансовата помощ. Вярно е, че органът е представил по делото цялата административна преписка по издаването на акта, но противно на твърденията от касационната жалба, това не го освобождава от задължението да посочи конкретно и достатъчно подробно и ясно, кои са фактите, въз основа на които формира фактическия си извод за всеки един приет за недопустим и съответно отказан за плащане, разход. В тази връзка следва да се посочи, че с оглед фактическата установеност по делото за включване на разходи за мълниезащита на сградата в одобрената от ДФЗ, количествено-стойностна сметка към анекс BG06RDNP001-7.008-0024 С02 /приложение 8, представляващо неразделна част от договора/ и липсата на данни /от доказателствената съвкупност/ за съобщаване на Община Септември, в т.ч. чрез ИСУН, на уведомително писмо 304/М.7.2., с изх. 01-0800/2968/20.09.2019 г., на изпълнителния директор на ДФЗ, с което сумата от 7 565.89 лв., представляваща разходи за мълниезащита, не е одобрена за финансиране по проекта, както и същевременно самото съдържание на приложение 2 към анекс BG06RDNP001-7.008-0024 С04, действително неизяснен остава въпросът защо заявените за плащане от Община Септември разходи за мълниезащита в крайна сметка са отказани за финансиране в т. ІІ.3 от процесния акт. Също така, остават неясни причините, поради които в т. ІІ.4 от оспорения акт органът приема за недопустими за финансиране за изготвен технически проект по договор 129/28.06.2020 г. с изпълнител Ретона ЕООД разходи в определен размер на 23 805.80 лв. без ДДС, от които 19 901.85 лв. представляващи надзаявени разходи за финансиране спрямо одобрените съгласно приложение 2 към анекс BG06RDNP001-7.008-0024 С04, след като в това приложение /таблица 1, т. 4 / са одобрени разходи за изготвяне на технически проект в размер на 20 982.55 лв. По същия начин остава неизяснен и въпросът за отказаните от органа по т. ІІ.5 от процесниия акт, разходи приети за недопустими за финансиране за осъществени консултантски услуги, свързани с управлението на проекта по договор 186/25.08.2020 г. с изпълнител Халеманс Консултинг ООД, в размер на 889.27 лв., представляващи според органа надзаявени разходи за финансиране спрямо одобрените в приложение 2 към анекс BG06RDNP001-7.008-0024 С04, след като в таблица 1, т. 8 от това приложение за дейност Управление и мониторинг на изпълнението с изпълнител Халеманс Консултинг ООД са одобрени за финансиране разходи в размер на 7 313.73 лв. Неясно защо в т. ІІ.6 от решението органът счита за недопустими разходите в размер на 1 168.56 лв. за осъществен строителен надзор по договор 84/23.04.2020 г. с изпълнител Ати Консулт ЕООД, след като в приложение 2 /таблица 1, т. 7/ към анекс BG06RDNP001-7.008-0024 С04 за тази дейност, предвидена за изпълнение от същия изпълнител /Ати Консулт ЕООД/, е одобрена субсидия в размер на 8 000 лв. По посочените съображения, като е достигнал до извод за неспазване на изискването за форма, предвидено в чл. 146, т. 2 АПК, поради липсата на надлежно посочени в процесния акт правни и фактически основания за неговото издаване, а оттам и е отменил същия като незаконосъобразен и върнал преписката на органа за ново произнасяне съобразно дадените в мотивите на решението указания относно тълкуването и прилагането на закона, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който следва да бъде оставен в сила. Само за прецизност и без правно значение относно формирания вече извод за правилност на оспореното първоинстанционно решение, следва да се отбележи, че предвид фактическата установеност по делото /в т.ч. за връчване на контролен лист от извършената на място проверка и нееднократно дадена на Община Септември възможност чрез изпращане на три писма за отстраняване на нередовности, да представи допълнителни документи/ касационният съдебен състав не споделя мотивите на административния съд за допуснати при издаването на оспорения акт, съществени процесуални нарушения. С оглед изхода на делото искането на процесуалния представител на касатора за присъждане на разноски е неоснователно. Предвид изричното изявление на процесуалния му представител в тази насока, ответникът не претендира разноски за касационното производство, поради което съдът не присъжда такива с настоящото решение. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,