Решение № 10599 от 19.10.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7551/2021 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на управителя на Националната здравноосигурителна каса /НЗОК/, подадена чрез пълномощника гл. юрк. Обрешков, срещу Решение 2153 от 01.04.2021г., постановено по административно дело 5584/2019 г. на Административен съд - София-град. С оспореното решение съдът е: 1. отменил отказ на НЗОК да сключи договор по реда на чл. 29, ал. 5 от Наредбата за условията и реда за съставяне на списък на медицинските изделия по чл. 30а от Закона за медицинските изделия и за определяне на стойността, до която те се заплащат, обективиран в писмо рег. 30-02-126 от 23.04.2019 г. на Управителя на НЗОК; 2. изпратил преписката на Управителя на НЗОК за ново произнасяне по заявление 30-02-126 от 10.04.2019 г. от Фармтекс Медикъл ООД съобразно задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на решението в срок от 1 /един/ месец от влизането в сила на съдебния акт и 3. осъдил Националната здравноосигурителна каса да заплати на Фармтекс Медикъл ООД сумата в размер на 1 400 лева, представляваща направените по делото разноски. Изложените в касационната жалба аргументи за неправилно тълкуване и прилагане на чл. 29, ал. 5 от Наредбата за условията и реда за съставяне на списък на медицинските изделия по чл. 30а от Закона за медицинските изделия и за определяне на стойността, до която те се заплащат, отм. ДВ. бр. 28 от 6 април 2021г., (Наредбата) са относими към нарушение на материалния закон - касационно отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Навежда се твърдение за недопустимост на първоначалната жалба, поради липса на правен интерес. Касаторът иска обжалваното съдебно решение да бъде отменено. Ответникът по касационната жалба - Фармтекс Медикъл ЕООД, действащ чрез пълномощника адв. Попова, в писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на касационната жалба и за правилност на обжалваното решение, което моли да бъде оставено в сила.. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационното оспорване. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. След като обсъди доказателствата по делото във връзка с касационните оплаквания и провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за неоснователна. Първоинстанционният съд е постановил оспореното съдебно решение при следната правилно установена фактическата обстановка : С Протокол РД 13-32 от 25.03.2019 г. на Комисия по чл. 21, ал. 3 от Наредбата по чл. 30а от ЗМИ, съставен на основание чл. 29, ал. 2 от Наредбата, е изготвен списък на допуснати предложения на участници, за които е заявена равна или по-ниска цена от стойността по чл. 21, ал. 4 т. 6 от Наредбата, в който дружеството, настоящ ответник по касация, не присъства. С публикувана на 03.04.2019 г. на сайта на НЗОК покана, озаглавена "на вниманието на производители/търговци на едро/ упълномощени представители" е напомнено на всички допуснати участници в процедурата, заявили съответни групи медицински изделия/подгрупи/групи по технически изисквания по чл. 21, ал. 4, т. 4, букви "а" и "б. ", че съгласно чл. 30, ал. 4 от Наредбата по чл. 30а от ЗМИ в срок до 5 работни дни следва писмено да заявят желанието си съответните медицински изделия да бъдат заплащани от НЗОК и са информирани допуснатите, съгласно чл. 29 от Наредбата по чл. 30а участници в процедурата, заявили съответни групи медицински изделия/ подгрупи/групи по технически изисквания по чл. 21, ал. 4, т. 4, буква "в", че съобразно чл. 30, ал. 5 от ЗМИ в срок до 5 работни дни - могат да сключат договори с НЗОК, като се предоставя възможност за среща със служители от НЗОК за изясняване обстоятелствата, предмет на договорите. Със заявление 30-02-126 от 10.04.2019 г. до НЗОК, жалбоподателят е заявил желанието си да договаря и сключи договор с НЗОК за доставка на медицински изделия, за които дружеството е участвало в откритата процедура в хипотезата на чл. 29, ал. 5 от Наредбата при реимбурсиране на стойността на изделията до стойността по чл. 21, ал. 4 т. 6 за конкретно посочени групи, описани в 18 точки. Във връзка с подаденото заявление е постановено оспореното писмо рег. 30-02-126 от 23.04.2019 г. на Управителя на НЗОК, обективиращо отказ на НЗОК да се сключи договор по реда на чл. 29, ал. 5 от Наредбата. За да отмени процесния отказ първоинстанционният съд е приел, че в писмото, в което същият е обективиран, не са изложени никакви фактически основания, относно второто кумулативно изискуемо условие по в чл. 29, ал. 5 "с цел обезпечаване на достъпа на здравноосигурените лица до всички групи от спецификацията по чл. 21, ал. 1", като единствено е посочено, че дружеството е заявило по-висока стойност на предлаганите изделия от публикувания с Решение на НЗ на НЗОК списък, а не са обсъдените другите две посочени в поканата задължителни предпоставки. Според съда, в т. 2 бланкетно е разписано "никой от заявителите да не е подал декларация по приложение 6, че желае въпросното медицинско изделие да бъде заплащано частично на ЛЗБМП", но жалбоподателят е подал такава декларация, като остават неизяснени причините за извод на органа за липса на декларация и не е посочено от кои точно заявители. Ако пък органът е приел, че са подадени такива декларации от дружеството-жалбоподател, е следвало да изложи съображения дали изделията посочени в тях попадат или не попадат в хипотезата на чл. 29, ал. 5. В решението е посочено, че органът не е констатирал никакви пропуски и непълноти по подаденото заявление от 10.04.2019 г., с което жалбоподателят е заявил желанието си да договаря и сключи договор с НЗОК за доставка на медицински изделия, за които дружеството е участвало в откритата процедура в хипотезата на чл. 29, ал. 5 от Наредбата при реимбурсиране на стойността на изделията до стойността по чл. 21, ал. 4 т. 6 за конкретно посочени групи, описани в 18 точки. Въпреки предоставеното от закона право на действие при оперативна самостоятелност неизлагането на мотиви по въпроса защо е избрано едно от няколкото възможни законосъобразни решения и/или необсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите страни, които пряко касаят решавания с административния акт въпрос, съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила и са основания за отмяната на акта. Липсва анализ на всяка от предпоставките на чл. 29, ал. 5 от Наредбата отнесени конкретно към заявлението за жалбоподателя да сключи договор по посочената разпоредба при условията на частично реимбурсиране. Хипотезата на упражняване на правомощия при условията на оперативна самостоятелност не освобождава органа от задължението за излагане на мотиви по въпроса защо е избрано едно от няколко възможни решения. Съдът е счел, че в процесния случай фактическите основания са противоречиви, неясни и неотговарящи на доказателствата по преписка, поради което той не може прецени кои са фактите, въз основа на които органът е основал отказа. Решението е правилно. Неоснователно е касаторовото възражение за недопустимост на първоинстанционното производство, поради поради липса на правен интерес. Както правилно е преценил ВАС в определение 16234 от 28.11.2019 г. по адм. д. 12614/2019 г., договорите, които се сключват между НЗОК и участниците, заявили съответните групи медицински изделия по чл. 30, ал. 5 от Наредбата, са административни договори. Съществените белези, характеризиращи договора като административен, са свързвани с обстоятелствата той да бъде сключен в производство пред административните органи от страните, по въпроси от значим обществен интерес и само когато е предвидено в специален закон (в случая чл. 45а, ал. 4 във вр. ал. 1 Закона за здравното осигуряване), в писмена форма, представляваща форма за действителността и за доказването му. Друга негова характеристика е едностранното определяне на съдържащите се в него условия от страна на органа, което в хипотезата на договорите по Наредбата се извлича от разпоредбите на чл. 23, ал. 3, т. 9 и чл. 30, ал. 5 от Наредбата, предвиждащ, че участниците, заявили съответни групи медицински изделия по чл. 21, ал. 4, т. 4, буква "в", представили най-разходоефективни за бюджета на НЗОК предложения, сключват договори с НЗОК, които включват определените от НЗОК съответни условия за доставка, за заплащане на медицинските изделия, за представяне на банкова гаранция и други, който е по образец, приложен към офертата. Административният характер на договора води до извод за допустимост на съдебното оспорване по отношение на отказа за сключването му. Административният орган, при липсата на законово задължение, е издал нарочен писмен документ, в който изрично е обективирал волеизявлението си за отказ за сключване на договора, с което пряко и непосредствено засяга правата и законните интереси на адресата. Предвид, че определящо за правната характеристика и същността на акта е не формата, а съдържанието му процесното писмо представлява административен акт. Посочените от касатора списъци, по отношение на които се релевира възражение за липса на правен интерес от оспорването, не са предмет на оспорване в настоящото съдебно производство, за разлика от цитираното в касационната жалба определение на тричленен състав на АССГ, постановено именно в съдебно производство по оспорване на законосъобразността на изготвените списъци. Като правилен следва да бъде споделен и формираният от първостепенния съд извод за липса на мотиви за постановяване на отказа. Подробно развитите от съда съображения в тази насока са в съответствие с константната практика на Върховния административен съд и с критериите на Тълкувателно решение 16 от 1975 г. на ОСГК на ВС. Безспорно е, че мотивите следва да бъдат ясни и относими. Съществено изискване към тях е да са изложени в необходимата степен на подробност и конкретност, за да може адресатът, а и съдът при съдебно оспорване, да установят преценката на органа на фактите и на правните норми. В процесното писмо рег. 30-02-126 от 23.04.2019 г. на Управителя на НЗОК са изложени само фактически обстоятелства, без да е взето отношение по тях и без да са обективирани конкретни съображения, обосноваващи отказа за сключване на договор. В писмото са посочени правните основания и кумулативно изискуемите предпоставки за приложение на хипотезата на чл. 29, ал. 5 от Наредбата. Като единствен относим мотив за приемане на отказа е посочена по-високата заявена референтна стойност на предлаганите от дружеството, ответник по касация, медицински изделия от публикувания с решението на Надзорния съвет на НЗОК списък, което е основание заявителят да не бъде допуснат, съгласно чл. 29, ал. 2 от Наредбата. Принципната правилност на твърдението на касатора, че възможността за сключване на договор при частично реимбурсиране на цената на медицинските изделия, се предпоставя от незапълването на групите по технически изисквания с медицински изделия на други производители, отговарящи на изискването на чл. 29, ал. 2 във вр. с чл. 21, ал.4, т. 6 от Наредбата за ненадвишаване на максимална прогнозна аналитична стойност по спецификация, не променя пълната липса в акта на относими мотиви в тази насока. Констатираната липса е относима и спрямо прогнозния обем/брой медицински изделия за 12 мес. период, съгласно спецификацията, както и по отношение на обезпечаването на достъпа на здравноосигурените лица до всички групи по спецификация, които също не са изрично обсъдени от органа. Налице е непълнота на фактическата обстановка, като се установява необходимост от допълнително излагане на относими към формирания отказ обстоятелства. В тази връзка със съществено значение за правилното разрешаване на спора е наличето, респ. липсата, на предложение/я за медицински изделия, попадащи в съответната група/подгрупа/група по технически изисквания, което да отговаря на зададената максимална прогнозна аналитична стойност и в предвидените в спецификацията обеми. Действително, както е посочено в Тълкувателно решение 16/1975 г. на ОСГК на ВС на РБ, мотивите могат да бъдат изложени и в предхождащ акт, но в тази хипотеза от съществено значение е административният акт да е издаден на основание подготвителни документи и да се позовава на тях, за да може да се приеме, че оспореният административен акт е мотивиран с факти и правни основания, посочени в предхождащите го цитирани в него документи. Процесното писмо единствено посочва, че е налице окончателен протокол без да го конкретизира и да се основава на него, като не цитира и не възпроизвежда съдържащи се в същия данни. В приложения по преписката протокол РД-13-32/25.03.2019 г. може да бъдат открита информация за допуснатите кандидати, но от същият не може да се направи еднозначен извод за неизяснените релевантни обстоятелства. Не следва да се очаква от адресата да извлича мотивите на акта посредством анализ и тълкуване на информация от множество различни актове по преписката, което да преодолее липсата на изискуемата конкретика и яснота. В отказа си административният орган е следвало да подведе изложените фактически установявания ( но в тяхната пълнота, каквато липсва в случая) под хипотезата на някоя от посочените в акта правни норми, като изложи подробни мотиви, относно това кои от посочените в акта предпоставки не са налице, респ. на кои критерии заявителят не отговаря. Той е длъжен да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства. Липсата на мотиви по съществени за спора факти и обстоятелства рефлектира пряко върху правото на защита на адресата на акта, за когото същият е неблагоприятен, а от друга страна, препятстват съда да се произнесе по приложението на материалния закон. Така посоченият порок не може да бъде отстранен с подробно изложените в касационната жалба съображения, както и с тези от представеното пред първата инстанция писмено становище, които по същество целят допълването му, което е недопустимо. Макар внасящи яснота, относно съображенията на органа, послужили за отказа му за сключване на договор, същите са недопустими като способ за саниране на пороците на акта. От друга страна, както правилно е приел първостепенният съд, изборът, който административният орган следва да направи в рамките на предоставената му възможност за оперативна самостоятелност при санкциониране, също следва да бъде мотивиран съобразно законоустановените правила. Практиката на Върховния административен съд трайно приема, че тогава, когато действа в условията на оперативна самостоятелност, за органа е още по-наложително да изложи подробни мотиви, за да може съдът ефективно да упражни правомощието си по чл. 169 АПК (така Решение 861 от 23.01.2017 г. по адм. д. 12432/2016 г., 5 чл. с-в на ВАС; Решение 4516 от 23.04.2015 г. по адм. д. 11743/2014 г., 5 чл. с-в на ВАС; Решение 3257 от 08.03.2011 г. по адм. д. 9369/2013 г. на ВАС, VI отд.). Съгласно мотивите към т. 2 от Тълкувателно решение 4/2004 г. на ОСС на ВАС въпреки предоставеното от закона право на действие при оперативна самостоятелност неизлагането на мотиви по въпроса защо е избрано едно от няколкото възможни законосъобразни решения и/или необсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации, които пряко касаят решавания с административния акт въпрос, съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила и са основания за отмяната на акта. Липсата на мотиви не позволява проверката какви факти административният орган е приел за установени, как ги цени в хипотезата на приложимата материална норма относно заявеното право и с какви изводи го признава или отхвърля, което по същество прави невъзможен контрола за законосъобразност в съдебната фаза на административния процес. Издаването на акта при липса на мотиви е съществено нарушение във формата му и нарушение на административнопроизводствените правила основания за отмяна по чл. 146, т. 2 и т. 3 от АПК. След констатация за такова нарушение административният акт несъмнено следва да бъде отменен и делото върнато като преписка на органа за ново произнасяне, предвид сезирането от заявителя, както правилно е приел и съдът в обжалваното решение. По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение, приема, че като е постановил решението си в посочения смисъл и е отменил отказа за сключване на договор по реда на чл. 29, ал. 5 от Наредбата за условията и реда за съставяне на списък на медицинските изделия по чл. 30а от Закона за медицинските изделия и за определяне на стойността, до която те се заплащат, обективиран в писмо рег. 30-02-126 от 23.04.2019 г. на Управителя на НЗОК, Административен съд София град е постановил правилен и обоснован съдебен акт, който следва да се остави в сила.