Решение № 6496 от 17.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 4953/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Региони в растеж 2014-2020" (ОПРР), чрез пълномощник, против решение 1354 от 10.04.2024 г., постановено по адм.д. 43/2024 г. на Административен съд - Плевен, с което съдът е отменил издадено от органа решение РД-02-36-6/ 03.01.2024 г. за определяне на финансова корекция на Община Плевен. Според касатора решението е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон и необосновано - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател излага доводи за доказаност на констатираните с акта нарушения на процедурата по проведена обществена поръчка във връзка с изпълнение на сключен административен договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) и поддържа твърдението си за липса на изтекла погасителна давност за установяването им. Оспорва извода на съда в тази насока и моли решението да бъде отменено като неправилно. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът Община Плевен, чрез пълномощник, оспорва касационната жалба като неоснователна. Твърди, че с оглед представеното пред настоящана инстанция Споразумение за сътрудничество по изпълнение на партньорски проект между Община Плевен и "Тролейбусен транспорт" ЕООД - Плевен отговорност за финансови корекции се носи от дружеството-партньор. По съществото на спора поддържа становище за правилност на обжалваното решение. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че в изпълнение на сключен между страните АДБФП бенефициерът Община Плевен през 2016 г. е провела обществена поръчка с предмет "Изготвяне на предпроектно проучване, анализ "разходи-ползи" и финансов анализ във връзка с кандидатстване на Община Плевен с проект "Интегриран градски транспорт на Плевен - фаза 2", Процедура "Изпълнение на интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020" и е сключен договор с избрания изпълнител. След извършена проверка на процедурата по отношение правилното разходване на отпуснатата безвъзмездна финансова помощ ръководителят на УО е издал оспореното решение РД-02-36-6/ 03.01.2024 г., с което е приел, че бенефициерът Община Плевен е допуснала следните нарушения: 1/ незаконосъобразен срок за получаване на офертите - публичната покана е изпратена за публикуване в портала за обществени поръчки и публикувана на 14.04.2016 г. с определен краен срок 22.04.2016 г., т.е. по-кратък от 7 работни дни. Квалифицирал е нарушението по чл.101б, ал. 5 във вр. с чл.101б, ал.1, т.5 ЗОП (отм.), посочил го е като нередност по т. 3 от Приложение 1а към чл. 2, ал. 2 на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата) и е определил финансова корекция в размер на 2% върху стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя; 2/ въведени от възложителя ограничителни изисквания - в раздел III, част "Изисквания за изпълнение" от поканата, от една страна, и в раздел IV, т.1.1 от документацията, от друга, възложителят е посочил различни типове дейности, като извън дейностите по подготовка и консултиране по процедури за избор на изпълнител липсва съвпадение в типа дейности, които възложителят е определил като изискуем опит от участниците. Тази неяснота в изискванията води до неравно третиране на участниците и се създава среда за ограничаване на конкуренцията. Издателят на акта е квалифицирал нарушението по чл. 25, ал. 5 и чл. 2, ал. 1, т. 2 и 3 ЗОП (отм.), вр. с чл. 101б, ал. 2 ЗОП (отм.), посочил го е като нередност по т. 9 от Приложение 1а на Наредбата и е определил финансова корекция в размер на 10% върху стойността на допустимите разходи по договора с изпълнителя. Определената по пропорционалния метод финансова корекция е една в размер на 10%. Съдът е приел в изводите си, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване разпоредбата на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, но в противоречие с материалноправните разпоредби и целта на закона, поради което го е отменил. Приел е за основателно възражението на Община Плевен за изтекла погасителна давност по смисъла на чл. 3 от Регламент 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности. Позовал се е на решение на Съда на Европейския съюз от 21 декември 2011 год. по дело С-465/2010 относно хипотеза на "продължаваща нередност" по смисъла на чл. 3, §1, ал. 2 от Регламент 2988/95 и прилагането на четиригодишния давностен срок. Посочил е, че съгласно доказателствата по делото изпълнението на възложените дейности е приключило не по-късно от 30.07.2016 г., следователно давностният срок е изтекъл на 30.07.2020 г. Няма данни давността да е прекъсва, а първото действие на органа е писмо от 14.12.2023 г., с което бенефициерът е уведомен за съмненията за нередност. Съдът при тези данни е обосновал, че още към тази дата четиригодишният срок е изтекъл, поради което финансовата корекция е определена след изтичане на давностния срок по по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година чл. 3 от Регламент 2988/95. Съдът е проверил и по същество акта във връзка с посочените нередности. Приел е, че първото нарушение е доказано от фактическа страна, тъй като възложителят е предвидил по-кратък срок за получаване на офертите. Обосновал е, че дадената от органа правна квалификация на нарушението е неточна, като е формирал изводите си спрямо посочена от него относима правна разпоредба. По отношение на второто нарушение съдът е приел, че органът е допуснал съществено нарушение на процесуалните правила, тъй като за първи път в акта си е посочил нарушената национална разпоредба, а именно чл. 25, ал. 5 ЗОП (отм.), като за този свой извод не е уведомил бенефициера в изпратеното до него писмо с възможност за възражения. Така мотивиран, първоинстанционният съд е отменил оспорения акт като незаконосъобразен. Решението е правилно като краен резултат. Правилен е изводът на съда за компетентостта на органа, формата на акта и спазването на административнопроизводствените правила при издаването му. Правилно е заключението за незаконосъобразност на акта, но по различни от възприетите мотиви. Видно е от представения по делото АДБФП, че страни по договора са ръководителят на УО и Община Плевен като бенефициер. Съгласно чл. 45, ал. 1 от този договор бенефициерът изпълнява проекта при условията на Партньорско споразумение (Приложение Д) с "Тролейбусен транспорт" ЕООД - Плевен. Безспорно е, че откритата процедура е проведена от партньора "Тролейбусен транспорт" ЕООД и именно той в качеството си на възложител е сключил договор за изпълнение с избрания участник. Именно тази обществена поръчка е предмет на проверка и именно по отношение на тази процедура е извършена проверката и са направени констатациите от ръководителя на УО. Предвид фактите по делото производството пред касационната инстанция бе спряно до произнасяне на СЕС с решение по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година, образувани по направено от ВАС преюдициално запитване. След постановяване на решението на СЕС по посочените дела производството по настоящото дело бе възобновено. Действително, първоинстанционният съд не е изследвал от фактическа страна как е разпределена отговорността пред ръководителя на УО относно определяни финансови корекции според договора и споразумението с партньора, което бе представено за първи път пред касационната инстанция. Такъв анализ се налага предвид релевантните за разрешаване на спора факти във връзка с решението на СЕС по съединени дела С-471/23 и С-477/23 година, за да се отговори преди всичко на въпроса какво е качеството на възложителя по проекта; как и от кого се понася отговорността за финансова корекция пред ръководителя на УО; осъществено ли е преразпределяне на отговорността за финансова корекция с партньорско споразумение и ако е така, осигурено ли е право на участие на отговорния за корекцията възложител на обществената поръчка на някакъв етап от процедурата/производството по определяне/оспорване на определена финансова корекция. Доказателствата по делото сочат, че в конкретния случай отговорност за определената финансова корекция носи именно Община Плевен като единствен бенефициер по сключения АДБФП. Това е така предвид Общите условия за предоставяне на БФП по ОПРР, които са част от АДБФП и са подписани от страните. Съгласно чл. 31, ал. 1 от Общите условия отговорност по този договор носи единствено и само бенефициерът, включително чрез неверифициране на разходи или налагане на финансови корекции върху бюджета на проекта, прекратяване или разваляне на договора. Отговорността за финансови корекции е категорично за бенефициера. Този извод не се променя от представеното пред касационната инстанция Споразумение за общинско сътрудничество по изпълнение на партньорски проект, сключено между Община Плевен и "Тролейбусен транспорт" ЕООД - Плевен от 21.06.2016 г. на основание чл. 45, ал. 1 АДБФП. Съгласно т.7.7 от споразумението партньорът носи пълна финансова отговорност за наложените финансови корекции, отнасящи се до проведените обществени поръчки. Тази отговорност обаче е различна от отговорността, предвидена в административния договор за налагането на финансовите корекции и се отнася само до уреждане на финансовите отношения между бенефициера и партньора по повод наложени финансови корекции. Горното обосновава извод, че производството по определяне на финансова корекция законосъобразно е водено спрямо бенефициера Община Плевен, която е адресат на административния акт. Касационната инстанция приема, че оспореното решение на ръководителя на УО в частта за първото нарушение е издадено в противоречие с материалноправните разпоредби. Фактическите установявания на органа се отнасят до констатации относно неспазен срок за получаване на офертите в процедура по възлагане на обществена поръчка чрез публична покана. Правната квалификация на нарушението според органа е чл. 101б, ал. 5 ЗОП (отм.), според която възложителят е длъжен отново да приложи реда за събиране на оферти по ал. 1 - 3, когато поканата е оттеглена поради необходимост от промяна на първоначално обявените условия. Макар и обвързана с чл. 101б, ал. 1, т. 5 ЗОП (отм.), приетата с решението правна квалификация на нарушението не съответства на посочените от органа фактически установявания. Органът е посочил като нарушена тази разпоредба в цялото изложение на акта си, както и в изпратеното до бенефициера уведомително писмо, няма и данни за поправка на техническа грешка, извършена по надлежния ред. Съгласно трайната и безпротиворечива практика на Върховния административен съд неправилно определената правна квалификация на допуснатото нарушение е съществено нарушение, което винаги води до незаконосъобразност на акта. Липсата на годно правно основание не дава възможност на съда да извърши цялостна проверка за законосъобразност на административния акт, доколкото не може да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма. Административният орган е следвало да подведе своите фактически установявания под хипотезата на съответната им правна норма, като се мотивира. Доколкото в настоящия случай това не е сторено, административният акт се явява незаконосъобразен. Недопустимо е съдът да замества органа в правните му изводи, включващи и квалификацията на приетото от органа нарушение. При липса на относимо посочено от органа нарушение ненужна е проверка за правилното квалифициране на нередността, която е основание за определяне на финансова корекция. Правилен е изводът на административния съд за незаконосъобразност на акта по отношение на второто нарушение. Видно от съдържанието на решението, по отношение твърдението на органа за въведени от възложителя с поканата и документацията ограничителни изисквания към участниците, ръководителят на УО е посочил като нарушена национална правна разпоредба чл. 25, ал. 5 и чл. 2, ал. 1, т. 2 и 3 ЗОП (отм.) във вр. с чл. 101б, ал. 2 ЗОП (отм.) - "възложителите нямат право да включват в решението, обявлението или документацията условия или изисквания, които дават предимство или необосновано ограничават участието на лица в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета и количеството или обема на обществената поръчка". Тази правна квалификация на нарушението е посочена за първи път в диспозитива на административния акт. Както в изложението, така и в уведомителното писмо до бенефициера посочената правна квалификация на второто нарушение е по чл. 101б, ал. 2, вр. с чл. 2, ал. 1, т. 2 и 3 ЗОП (отм.) - "възложителят в един и същи ден публикува поканата на Портала за обществени поръчки и в профила на купувача. В профила на купувача заедно с поканата се публикуват и приложенията към нея". При тези безспорно установени от първоинстанционния съд фактически констатации правилен е изводът, че правото на защита на адресата на акта е нарушено, доколкото той не е уведомен за волята на органа в пълнота и коректно, с което е нарушена и целта на императивната разпоредба на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ. Отговорът на въпроса за изтекла погасителна давност за определяне на финансова корекция по конкретния спор изисква установяване по категоричен начин на допуснато нарушение, неговата съответна квалификация като нередност и законосъобразното определяне на финансова корекция за тази нередност, за да бъдат подложени на проверка релевантните факти по отношение на давността в контекста на общностната регламентация. Затова и предвид гореизложеното възражението на Община Плевен не следва да бъде разглеждано в конкретния случай, поради което е и безпредметна проверката на съдебното решение в тази му част. Като е приел краен извод за незаконосъобразност на административния акт, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Ответникът не претендира разноски по делото. Воден от горното, Върховният административен съд