Решение № 9298 от 10.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 5044/2019 г.

Решение № 9298 от 10.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 5044/2019 г., IV о., докладчик съдията Тодор Петков Производството се развива по реда чл. 208 и следващите от АПК. Образувано е по касационна жалба на В. К. чрез процесуален представител адвокат Д. Димитрова, срещу решение № 8/15.03.2019 г. по адм. д. № 563/2018 г. по описа на Административен съд Русе. В жалбата се твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Неправилно съдът приел, че оспорения акт е издаден от компетентен орган. Не била спазена формата на акта и съдът не се произнесъл по възражение за нарушения на материалния закон, водещо до неговата нищожност, както и за твърдяните нарушения на административно производствените правила при издаването му. Претендира разноски. Ответникът – Заместник изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", чрез процесуален представител юрисконсулт Железарова изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендираните за заплащане от жалбоподателката разноски. Подадена е и частна жалба от В. К., чрез процесуален представител адвокат Д. Димитрова, срещу протоколно определение от 21.02.2019 година по адм. дело № 563/2018 година на Административен съд Русе. Твърди, че неправилно съдът е оставил без разглеждане жалбата й срещу уведомително писмо изх. № 02-180-6500/2124/10.07.2018 година издадено от Заместник изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", като просрочена в частта й касаеща унищожаемостта на административния акт. Твърди, че АС Русе не е съобразил, че жалбата е подадена по пощата на 10.10.2018 година и е в срок. Моли съда да отмени първоинстанционното определение, като неправилно. Ответникът по частната жалба - Заместник изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" не изразява становище. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано становище за основателност на частната жалба. Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав от Четвърто отделение, след като прецени наведените касационни основания в двете жалби, доводите на страните във връзка с тях, данните и доказателствата по делото, приема за установено следното: Касационната жалба и частната жалба са процесуално допустими като подадени от надлежна страна и в сроковете по АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Производството пред първоинстанционният съд е образувано по жалба на В. К. срещу против уведомително писмо изх. № 02-180-6500/2124 от 10.07.2018 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г. за кампания 2015, издадено от П. С. - зам. изпълнителен директор на ДФ "Земеделие" - София, като са изложени твърдения за неговата нищожност и унищожаемост. Съдът е разгледал по същество спора за нищожност, а по унищожаемостта се е произнесъл с прекратително определение, което е обжалвано понастоящем и по което съдът ще се произнесе по-нататък в мотивите. За да отхвърли жалбата, съдът е приел, че уведомителното писмо е издадено от компетентен орган тъй като Държавен фонд "Земеделие" е акредитиран като единствена Разплащателна агенция за Република България за прилагане на Общата селскостопанска политика на ЕС съгласно чл. 11, ал. 1, т. 4 и чл. 11а ЗПЗП. Според чл. 2б, ал. 2 ЗПЗП Разплащателната агенция извършва всички плащания на територията на страната от Европейския фонд за гарантиране на земеделието, от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и от Европейския фонд за морско дело и рибарство. Съгласно чл. 20а ЗПЗП и чл. 10, т. 1 и т. 2 от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие" изпълнителният директор на фонда е и изпълнителен директор на Разплащателната агенция, който организира и ръководи нейната дейност и я представлява. Според чл. 11, ал. 2 от посочения Устройствен правилник, изпълнителният директор може да делегира със заповед правомощията си, произтичащи от правото на ЕС или от националното законодателство, в т. ч. за вземане на решения, произнасяне по подадени заявления и/или сключване на договори за финансово подпомагане, на заместник изпълнителните директори и на директорите на областните дирекции на фонда съобразно териториалната им компетентност. В случая такава заповед се съдържа по преписката, а именно заповед № 03-РД/715 от 27.06.2017 г., с която изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" Ж. Ж. делегира на заместник изпълнителния директор П. С. правото по т. 1 от заповедта, а именно да издава и подписва всички уведомителни писма по схемите и мерките за директни плащания за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане. Представен е и препис от протокол № 109, от заседание на управителния съвет на ДФ "Земеделие", проведено на 15.02.2017 г., на което Ж. Ж. е избран за изпълнителен директор на фонда. Следователно оспореният административен акт е издаден от компетентен орган и в кръга на неговите законови правомощия. На следващо място, съдът е приел, че в случая волеизявлението на административния орган е обективирано в изискуемата от чл. 59, ал. 2 АПК писмена форма. Установил е също, че нарушенията на материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който е изцяло лишен от законова опора, т. е. не е издаден на основание на нито една правна норма, при пълна липса на законовите предпоставки, когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. Само в тези случаи материалната незаконосъобразност ще води до нищожност на административния акт, а във всички останали е основание само за неговата унищожаемост. В случая такива радикални нарушения на материалния закон не се установяват. Решението е правилно. В хода на съдебното производство са събрани достатъчно доказателства за установяване на релевантните за производството факти и обстоятелства, свързани с правомощията на издателя на оспореното уведомително писмо. Както правилно е отбелязал съдът, Държавен фонд "Земеделие" е акредитиран като единствена Разплащателна агенция за Република България за прилагане на Общата селскостопанска политика на ЕС съгласно чл. 11, ал. 1, т. 4 и чл. 11а от ЗПЗП. Според чл. 2б, ал. 2 от ЗПЗП Разплащателната агенция извършва всички плащания на територията на страната от Европейския фонд за гарантиране на земеделието, от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и от Европейския фонд за морско дело и рибарство. Съгласно чл. 20а от ЗПЗП и чл. 10, т. 1 и т. 2 от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие" изпълнителният директор на фонда е и изпълнителен директор на Разплащателната агенция, който организира и ръководи нейната дейност и я представлява. Съгласно чл. 20а, ал. 3 от ЗПЗП, изпълнителният директор може да делегира със заповед част от предоставените му от управителния съвет правомощия за сключване на административни договори и/или за издаване на административни актове по чл. 12, ал. 7 на заместник изпълнителните директори и на директорите на областните дирекции на фонда. Съгласно ал. 4 на същата разпоредба, Изпълнителният директор може да делегира със заповед правомощията си, произтичащи от правото на Европейския съюз или от националното законодателство, както и такива, делегирани на основание чл. 2д, ал. 2, включително за вземане на решения, произнасяне по подадени заявления за подпомагане и формуляри за кандидатстване и/или сключване на договори за финансово подпомагане, административни договори по Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове и по подадени заявки и искания за плащане, на заместник-изпълнителните директори и на директорите на областните дирекции на фонда. От гореизложеното е видно, че закон дава правомощие на изпълнителния директор на ДФЗ да делегира свои правомощия на заместник-изпълнителните директори. Това е така, тъй като видно от параграф 1 от допълнителните разпоредби на АПК, "Административен орган" е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон, включително лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги. Всичко това води до неоснователност на довода в касационната жалба, че делегирането на правомощия е станало само въз основа на чл. 11, ал. 2 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие". Обоснован е изводът на съда, че порокът във формата е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Формата е начин за външно изразяване на волеизявлението и за да бъде е налице е необходимо тя да е предписана от закона. В случая волеизявлението на административния орган е обективирано в изискуемата от чл. 59, ал. 2 от АПК писмена форма. Правилно е посочено от съда, че липсата на мотиви на административния акт, под формата на изложени в него фактически и правни съображения за издаването му, води до унищожаемост, който въпрос ще следва да се разгледа след връщане на делото за разглеждане, по изложените по-нататък мотиви. Съобразно трайно изградената съдебна практика и правната доктрина, за да е налице нищожност на административен акт, следва при издаването му да са допуснати до толкова съществени нарушения, че да водят до невъзможност за постигане на целените от автора му правни последици. Не всяко нарушение при издаването на акта обуславя неговата нищожност, а само пороци, свързани с липсата на компетентност на издалия го административен орган, неспазването на предвидената в закона форма или наличието на особено тежки противоречия с материалноправни разпоредби, т. е. изначално да липсва разписана в закон или подзаконов нормативен акт правна възможност за издаването му. Първоинстанционният съд обосновано е приел, че такива нарушения не са налице. Поради горното, оспореното пред настоящата инстанция решение не страда от пороците по чл. 209, т. 3 от АПК и следва да бъде оставено в сила. Разгледана по същество, частната жалба е ОСНОВАТЕЛНА. С оспореното определение жалбата на В. К. против процесното Уведомително писмо с дата 10.07.2018 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014 – 2020 за кампания 2015 г., е оставена без разглеждане в частта й по отношение на изложените оплаквания във връзка с унищожаемостта /незаконосъобразността/ на акта и е прекратено производството в тази част по съображение за просрочие на жалбата. За да постанови този резултат, съдът е приел, че жалбоподателката е обжалвала уведомително писмо изх. № 02-180-6500/2124 от 10.07.2018 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г. за кампания 2015, издадено от П. С. - зам. изпълнителен директор на ДФ "Земеделие" – София по административен ред пред горестоящия административен орган, а именно министъра на земеделието, храните и горите. Установил е, че видно от отбелязването върху жалбата срещу оспорения в настоящото съдебно производство акт, подадена пред горестоящия административен орган, а именно пред министъра на земеделието храните и горите, тя е постъпила в министерството, ведно с цялата преписка с рег. №АО-Ж-229 на 14.09.2018 г. От тази дата съгласно чл. 97, ал. 1 от АПК е започнал да тече двуседмичният срок за произнасяне от горестоящия административен орган, който е изтекъл на 28.09.2018 г. и тогава се е формирало мълчаливо потвърждаване на оспорения акт. От тази дата започва да тече и срокът за съдебно оспорване на административния акт, който е изтекъл на 12.10.2018 г. При тази фактическа обстановка, съдът е извел извод, че видно от отбелязването от служба "Регистратура" на АССГ жалбата, впоследствие препратена по компетентност на АдмС - Русе, е постъпила в АССГ на 23.10.2018 г., т. е. повече от 10 дни по-късно. В този смисъл са и задължителните указанията, дадени с т. 2 от Тълкувателно решение № 6/30.06.2015 г. на ВАС по т. д. № 4/2013 г., ОСС, на І и ІІ колегия, според които произнасянето на горестоящия орган, а в случая такова липсва, след изтичане срока по чл. 97, ал. 1 от АПК, не санира просрочието на жалбата срещу първоначалния административен акт, тъй като срокът по чл. 149, ал. 3 от АПК е преклузивен. Разпоредбата на чл. 97, ал. 1 и ал. 5 от АПК е пряко свързана с чл. 149, ал. 3 от АПК, поради което те трябва да се тълкуват и прилагат съвместно, както е прието и с тълкувателното решение. Определението е неправилно. От данните по делото е видно, че жалбоподателката е обжалвала уведомително писмо изх. № 02-180-6500/2124 от 10.07.2018 г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г. за кампания 2015, издадено от П. С. - зам. изпълнителен директор на ДФ "Земеделие" – София по административен ред пред горестоящия административен орган, а именно министъра на земеделието, храните и горите. Установил е, че видно от отбелязването върху жалбата срещу оспорения в настоящото съдебно производство акт, подадена пред горестоящия административен орган, а именно пред министъра на земеделието храните и горите, тя е постъпила в министерството, ведно с цялата преписка с рег. №АО-Ж-229 на 14.09.2018 г. От тази дата съгласно чл. 97, ал. 1 от АПК е започнал да тече двуседмичният срок за произнасяне от горестоящия административен орган, който е изтекъл на 28.09.2018 г. и тогава се е формирало мълчаливо потвърждаване на оспорения акт. От тази дата започва да тече и срокът за съдебно оспорване на административния акт, който е изтекъл на 12.10.2018 г. При така установената фактическа обстановка, изводът на първоинстанционния съд, че жалбата е подадена след срока за обжалване, определен в чл. 149, ал. 1 от АПК, не е съобразен с доказателствата, които установяват, че е подадена по пощата. Видно от пощенския плик, приложен на л. 9 от образуваното пред АССГ адм. д. № 11949/18 г. и поставеното върху него пощенско клеймо, това е направено на 10.10.2018 г., което е отбелязано и на самата жалба в горния ляв ъгъл, т. е., в срока за обжалване, поради което жалбата е била допустима за разглеждане и е следвало да бъде разгледана. Предвид доказателствата по делото, неправилно съдът е приел, че датата на подаване на жалбата е 23.10.2018 година, което всъщност е само датата на регистриране на жалбата в АССГ, но не и датата на подаване, която всъщност е подадена на 10.10.2018 година в срока за обжалване и чрез пощенска пратка. Предвид гореизложеното, определението като неправилно следва да се отмени и делото да се върне на същия съд, като първоинстанционния съд следва да постанови съдебен акт, съобразявайки съгл. чл. 168 АПК да извърши проверка за законосъобразност на обжалвания административен акт на всички основания по чл. 146 АПК. Предвид описаното и на основание чл. 221, ал. 2, от АПК, Върховен административен съд, Четвърто отделение