Решение № 8211 от 8.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3454/2012 г.

Решение № 8211 от 8.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 3454/2012 г., VI о., докладчик съдията Милка Панчева Производството е по реда на чл. 145 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 36, ал. 1, чл. 187, ал. 1 и чл. 193, ал. 6 от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Образувано е по жалба на Цанка Богомилова Иванова - прокурор в Районна прокуратура гр. Горна Оряховица срещу решение № 4.2 от протокол № 9/01.03.2012 г. на Висшия съдебен съвет. Излага твърдения за неправилност и незаконосъобразност на цитираното решение, прието в нарушение на процедурни правила. Повишението в длъжност е регламентирано в глава IХ, раздел втори на ЗСВ. При проведеното събеседване с конкурсната комисия по реда на чл. 192, ал. 1 от ЗСВ, в оформяне на крайната оценка се вземат предвид и резултатите от периодичните атестации на съответния кандидат, при което прокурор Богомилова е заела второ място в класирането при кандидатстване за длъжността "прокурор" в апелативна прокуратура гр. В. Търново, видно от протокол № 7 от заседанието на ВСС от 16.02.2012 г. Следващото условие по процедурата е становището на Комисията за професионална етика и превенция на корупцията при ВСС относно морално-етичните качества на кандидата. Твърди, че комисията по етика при РП гр. Горна Оряховица е с положително становище относно нейните качества, поради което са налице предпоставките за повишаването й като прокурор в Апелативна прокуратура. При тези данни, след като ВСС не е взел решение за повишение на Цанка Богомилова в длъжност "прокурор" в Апелативна прокуратура е произнесъл решението си в нарушение на материалния закон и нормативните изисквания. Моли обжалваното решение на ВСС да бъде отменено като неправилно, незаконосъобразно и постановено в нарушение на процесуалните правила. В съдебно заседание жалбоподателката се явява лично и с адв. Ботев, поддържа жалбата и моли да бъде уважена, представена е писмена защита с подробно изложени доводи. Ответникът по делото - Висш съдебен съвет, редовно призован, е изразил писмено становище по съществото на спора. Представителят на Върховна административна прокуратура счита жалбата с оглед изложените в нея доводи за неоснователна. Решението на ВСС е законосъобразно. Върховният административен съд в настоящия състав прецени събраните по делото писмени доказателства в тяхната съвкупност и намира жалбата на Цанка Богомилова Иванова срещу решение № 4.2 от протокол № 9/01.03.2012 г. на Висшия съдебен съвет за процесуално допустима, подадена в законоустановения 7-дневен срок по чл. 187, ал. 1 във връзка с чл. 193, ал. 6 от ЗСВ, от лице с правен интерес. Разгледана по същество въз основа на изложените в нея оплаквания и възражения, същата е неоснователна. Оспореното решение на ВСС е издадено от компетентен орган, в съответствие с материалния закон и при спазване на процесуалните правила. С решение по т. 3.1. на протокол № 21 от заседанието на Висшия съдебен съвет, проведено на 16.06.2011 г., на основание чл. 189, ал. 1 от ЗСВ са обявени свободните длъжности в съдилищата, прокуратурите и следствените органи, които да се заемат след конкурс за повишаване и преместване в длъжност и след конкурс за първоначално назначаване. Съгласно т. 28.7. на същия протокол, ВСС е обявил на основание чл. 189, ал. 1 от ЗСВ конкурс за повишаване в длъжност и за преместване за назначаване на 9 щатни бройки прокурор в Апелативните прокуратури, от които 2 щатни бройки за Апелативна прокуратура - град Велико Търново. На същото заседание е приета т. 28.8, в която на основание чл. 26, ал. 1 от Наредба № 2/27.04.2011 г. за конкурсите и за избор на административни ръководители в органите на съдебната власт, приета от ВСС и обнародвана в ДВ, бр. 35/03.05.2011 г., са посочени условията за участие в конкурса. Визиран е 14-дневен срок от датата на публикуване на обявите в Държавен вестник, в който кандидатите подават в администрацията на ВСС заявление за участието в конкурса (по образец), към което се прилага служебна бележка от административния ръководител, удостоверяваща наличието на стаж по чл. 164 от ЗСВ; нотариално заверено копие от диплома за завършено висше образование по специалността "Право", кадрова справка (по образец) от административния ръководител на съответния орган на съдебната власт. В т. 28.9. от същия протокол е регламентирано, че конкурсите ще се проведат чрез събеседване по практически въпроси, свързани с прилагането на законите, като датата, а часът и мястото на събеседването да се определят от конкурсните комисии след тяхното конституиране и да се публикуват в Интернет страницата на ВСС (т. 28.10). Решението на Висшия съдебен съвет за обявяване на свободните длъжности и за обявяване на конкурса за повишаване в длъжност и за преместване на магистрати е обнародвано в Държавен вестник бр. 50 от 01.07.2011 г., публикувано е в Интернет страницата на ВСС и в един централен всекидневник. В установения срок, със заявление вх. № 2236 от 12.07.2011 г. Цанка Богомилова Иванова е заявила желание за участие в обявения конкурс за повишаване в длъжност и преместване за заемане на длъжността "прокурор" в Апелативна прокуратура - гр. Велико Търново. От приложените към заявлението изискуеми документи и от другите доказателства по делото е безспорно, че към 01.07.2011 г. Богомилова заема длъжността "прокурор" при Районна прокуратура гр. Горна Оряховица и има юридически стаж в органите на съдебната власт по чл. 164 от ЗСВ - 12 г. 04 м. и 19 дни. С решение на ВСС по т. 3.1. от протокол № 32/13.10.2011 г. е определен броя и поименния състав на конкурсните комисии по обявените конкурси за повишаване в длъжност и за преместване на магистрати, като за апелативните прокуратури е определена една конкурсна комисия в състав от 5 редовни и 2 резервни членове, всички на длъжност прокурори от Върховната касационна прокуратура (ВКП). Събеседването с кандидатите за повишаване в длъжност и за преместване на длъжност "прокурор" в апелативна прокуратура е проведено на 12, 13 и 14 декември 2011 г., за което е съставен пълен стенографски протокол, приложен към документите от конкурса. От съдържанието на протокола и обобщеното от конкурсната комисия мотивирано становище за резултатите от събеседването и класирането на кандидатите е видно, че събеседването е проведено при съобразяване на критериите за провеждане на събеседване и формиране на общата оценка за притежаваните професионални качества от кандидатите, въз основа на оценките на всеки от кандидатите, отразени в индивидуални протоколи. По данните от протокола за класиране, съставен от конкурсната комисия, за участие в гласуването за длъжността "прокурор" в апелативните прокуратури са класирани 34 кандидата, от които жалбоподателката е класирана на 13-то място, с обща оценка на притежаваните професионални качества 5,10 и общ успех от държавните изпити - 4,33. Съгласно чл. 193, ал. 1 от ЗСВ (Изм. - ДВ, бр. 1 от 2011 г., в сила от 04.01.2011 г.), резултатите от класирането на кандидатите заедно с цялата конкурсна документация и със становището на Комисия "Професионална етика и превенция на корупцията" се предоставят на Комисията по предложенията и атестирането на съдии, прокурори и следователи. В ал. 2 от същата норма е регламентирано, че комисията по предложенията и атестирането на съдии, прокурори и следователи внася във Висшия съдебен съвет мотивирано предложение за повишаване или за преместване на кандидатите, класирани на първо място за длъжностите в съответните органи на съдебната власт, а съобразно ал. 3 - Висшият съдебен съвет приема решение за повишаване или за преместване на съдия, прокурор или следовател по поредността на класирането до попълване на местата. В изпълнение на уредената в чл. 193 от ЗСВ процедура, по делото е прието като доказателство Извлечение от протокол № 4 от заседанието на Комисия "Професионална етика и превенция на корупцията" при ВСС, проведено на 30.01.2012 г., в което по т. 1.1. на основание чл. 39а от ЗСВ е прието становището относно притежаваните нравствени качества от Цанка Богомилова Иванова, прокурор в РП - Горна Оряховица, класирана за заемане на длъжността прокурор в Апелативна прокуратура - Велико Търново. От текста на приложеното към решението становище като краен извод е прието, че с поведението си в обществото и при изпълнение на служебните задължения, прокурор Богомилова не спазва изискванията на Кодекса за етично поведение на българските магистрати и не притежава необходимите нравствени качества да бъде избрана за прокурор в Апелативна прокуратура. Мотивираното предложение на Комисията по предложенията и атестирането към ВСС, конкурсната документация и становището на Комисията по професионална етика и превенция на корупцията към ВСС относно притежаваните нравствени качества на Цанка Богомилова, е предложена на Висшия съдебен съвет за провеждане на гласуване, съобразно заявеното желание на кандидата за повишаване на длъжност прокурор в Апелативна прокуратура - Велико Търново. На заседанието на ВСС от 16.02.2012 г. гласуването е било отложено за допълнително запознаване с материалите. При второто разискване на заседанието от 01.03.2012 г., след проведени изказвания на членовете на ВСС и тайно гласуване, председателстващият заседанието е обявил резултатите - 3 гласа "за", 10 "против" и 11 "въздържали се". С оглед на тези резултати от гласуването, е взето решението по т. 4.2. "Не повишава Цанка Богомилова Иванова - прокурор в РП - Горна Оряховица, на длъжност "прокурор" в Апелативна прокуратура - гр. Велико Търново". Въз основа на така установената по делото фактическа обстановка, настоящият състав прецени оплакванията на жалбоподателката за незаконосъобразност на оспореното решение като постановено при неспазване на установената от закона форма на административния акт, при съществено нарушение на процесуалните правила и на материалния закон. В писмено становище по съществото на спора се релевира оплакване за провеждане на конкурса съгласно разпоредби, противоречащи на Конституцията на Република България. Конституционно регламентираното правомощие на Висшият съдебен съвет да назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност магистрати (съдии, прокурори и следователи) произтича от нормите на чл. 129, ал. 1 и чл. 130, ал. 6, т. 1 от Конституцията на Република България. Съгласно чл. 133 от Конституцията, организацията и дейността на Висшия съдебен съвет, на съдилищата, на прокурорските и на следствените органи, статутът на съдиите, прокурорите и следователите, условията и редът за назначаване и освобождаване от длъжност на съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите, както и за осъществяване на тяхната отговорност, се уреждат със закон. В съответствие с посочената конституционна норма, Народното събрание е приело Закон за съдебната власт (обн., ДВ, бр. 64/2007 г., изм. и доп., ДВ, бр. 69 и 109 от 2008 г.; бр. 25, 33, 42, 102 и 103 от 2009 г.; бр. 59/2010 г.; бр. 1, 23, 32, 45, 81, 82 и 93 от 2012 г.), в който са разписани правилата за заемане на длъжност в органите на съдебната власт. Заемането на длъжности в магистратурата според разпоредбите на ЗСВ изисква предварително провеждане на конкурс, което е задължително при първоначално назначаване, повишаване в длъжност и преместване в органите на съдебната система. Следва да се отбележи, че със Закона за изменение и допълнение на ЗСВ (обн., ДВ, бр. 1/2011 г.) се създаде нов Раздел IIа на Глава девета от Закона за съдебната власт, озаглавен "Конкурс за повишаване в длъжност и за преместване на съдия, прокурор и следовател в органите на съдебната власт. Избор на административни ръководители на органите на съдебната власт", в сила от 04.01.2011 г. С разпоредбите на този раздел (чл. 188 - чл. 194в) се въведе подробна и изчерпателна законова регламентация на реда и условията за провеждане на конкурсите за повишаване в длъжност и за преместване на съдия, прокурор и следовател в органите на съдебната власт. Въз основа на законова делегация, ВСС е приел Наредба № 2 от 27.04.2011 г. за конкурсите и за избор на административни ръководители в органите на съдебната власт (обн., ДВ, бр. 35/2011 г., в сила от 03.05.2011 г.), чието действие е преустановено с влизане в сила на решение № 10 от 15.11.2011 г. по конституционно дело № 6/2011 г. (обн., ДВ, бр. 93/25.11.2011 г.), с което Конституционният съд е обявил за противоконституционна разпоредбата на чл. 194в от ЗСВ. Със същото решение КС е посочил, че "Висшият съдебен съвет не е овластен от Конституцията да приема наредби, с които да дава първична правна уредба на материята по чл. 133 от КРБ, защото той има правомощията да приема само вътрешни правила. Доколкото законовите положения се нуждаят от уточняване в детайли с оглед прилагането им, ВСС може да извършва и външно нормотворчество, съобразено с Конституцията и Закона за съдебната власт, като приема правила, указания и методики, каквито впрочем актове той е издавал в миналото, а някои от тях продължава да издава и понастоящем." Следвайки решението на Конституционния съд и в съответствие със задължението на административния орган, произтичащо от регламента по чл. 22, ал. 4 от ЗКС, да уреди възникналите правни последици от обявената за неконституционна норма, Висшият съдебен съвет на заседанието си от 28.11.2011 г. е приел вътрешни правила, уточняващи в детайли провеждането на възложените от ЗСВ и обявени в съответствие с нормите на Раздел IIа от Глава девета на с. з. конкурсни процедури за заемане на свободните длъжности в органите на съдебната власт. В т. II от решение № 10 на КС по к. д. № 6/2011 г. е посочено, че "Висшият съдебен съвет е конституционно създаден, специфичен колективен административен орган на съдебната власт, чиято основна цел е да осигурява независимостта й. По конституция той е създаден, за да осъществява кадровата политика в самостоятелната съдебна власт. ВСС е специфичен съдебен орган с точно определени административни и организационни правомощия, от които става ясно, че не е правосъден, а висш административен орган, в който смисъл вече се е произнесъл Конституционния съд с решение № 8 от 1994 г. по к. д. № 9/1994 г.". Негово основно конституционно правомощие е да назначава, повишава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите - чл. 130, ал. 6, т. 1 КРБ. Съгласно чл. 30, ал. 1, т. 4 (доп. - ДВ, бр. 1 от 2011 г., в сила от 01.04.2011 г.) от ЗСВ, за осъществяване на правомощията си, определени в Конституцията, Висшият съдебен съвет извършва регламентираната от закона дейност да организира и провежда конкурсите за съдийските, прокурорските и следователски длъжности. Относими към дейността на Висшия съдебен съвет при изпълнение на основното му правомощие са принципите, установени в Закона за съдебната власт (арг. от чл. 2 на ЗСВ) и основните принципи на административното производство, залегнали в Глава втора от Дял първи на Административнопроцесуалния кодекс (арг. от чл. 2, ал. 1 на АПК), като тези за: откритост, достъпност и прозрачност - чл. 5, ал. 2 ЗСВ и чл. 12, ал. 1 АПК; безпристрастност - чл. 4 ЗСВ и чл. 10, ал. 2 АПК; законност - чл. 4 АПК; съразмерност - чл. 6 АПК; истинност - чл. 7 АПК; равенство - чл. 8 ЗСВ и чл. 8 АПК; служебно начало - чл. 9, ал. 1 АПК; последователност и предвидимост - чл. 13 АПК. Основавайки се на принципа по чл. 13 от АПК, Висшият съдебен съвет е приел и огласил на заседанието си от 28.11.2011 г. "Правила относно реда за провеждане на конкурсите и за избор на административни ръководители в органите на съдебната власт", доколкото законовите положения се нуждаят от уточняване в детайли с оглед прилагането им. Необходимостта от приемането и прилагането на Правилата, непосредствено след преустановяване дейността на Наредба № 2, произтича и от въведения с чл. 9, ал. 1 АПК принцип, според който административният орган е длъжен да започне, да проведе и да приключи производството при условията, посочени в закона. Така, приложимите в дейността на ВСС принципи за служебното начало, за последователност и предвидимост, задължават висшият административен орган на съдебната власт да проведе и да приключи обявените и започнали по реда и условията на РазделI+а на Глава девета от ЗСВ конкурсни процедури за повишаване в длъжност и за преместване на свободните длъжности съдии, прокурори и следователи, и при действието на Правилата, приети и огласени във връзка с прилагането на ЗСВ и неговите цели. Ето защо, настоящият тричленен състав на ВАС намира за неоснователни възраженията на Цанка Богомилова за опорочаване процедурата по провеждането на конкурса за повишаване в длъжност и за преместване за назначаване на 9 щатни бройки прокурор в Апелативните прокуратури, в т. ч. 2 щатни бройки за Апелативна прокуратура - град Велико Търново. Неоснователно е също оплакването за наличие на основание за отмяна на акта по чл. 146, т. 2 от АПК - неспазване на установената форма, изразяващо се в липсата на правно основание за издаване на акта, както и възражението за допуснато съществено нарушение на процесуалните правила - липса на мотиви за издаването му. Общото събрание на съдиите от втора колегия при Върховен административен съд изрично в Тълкувателно решение № 1/18.04.2006 г. е изразило становище относно изискванията за законосъобразност на актовете на Висшия съдебен съвет. Според мотивите на това решение, административните актове на ВСС следва да съдържат фактическите и правните основания за издаването. Законът не прави разлика в зависимост от това дали издателят на акта е едноличен или колективен административен орган и от това дали гласуването е тайно или явно. Задължението за мотивиране на административните актове е залегнало и в чл. 59, ал. 1 от АПК. А както се приема в съдебната практика - т. 7 от ППВС № 4/1976 г.; ТР № 16/1975 г. на ОСГК на ВС и ТР № 4/2004 г. на ОС на ВАС, мотивите за издаване на акта са задължителен реквизит от формата, но няма процесуална пречка те да са отразени и друг документ, съставляващ неразделна част от процедурата по издаването на конкретния административен акт. Съгласно чл. 34, ал. 3 от ЗСВ - за мотиви на решение на Висшия съдебен съвет, прието с тайно гласуване, с което не се приема направено предложение, се смятат изказаните от членовете на Висшия съдебен съвет отрицателни становища, ако има такива. За мотиви на решение на Висшия съдебен съвет, с което се приема направено предложение, се смятат съображенията на вносителя на предложението. Гласуването е способ за приемане на решения от колективен орган, какъвто е ВСС. Вотът на мнозинството има правната сила на валидно решение на органа, независимо дали е взето с тайно или явно гласуване. Фактическите и правните основания на решението на Висшия съдебен съвет, като колективен административен орган, са мотиви на взетото вече решение, а не са такива на отделните му членове. В конкретния случай правното основание и мотивите на ВСС за постановяване на отказ да бъде повишена Цанка Богомилова на длъжност прокурор в Апелативна прокуратура гр. Велико Търново се извличат от документите, съставляващи неразделна част от процедурата по провеждане на избора - конкурсната документация, становището на Комисията по професионална етика и превенция на корупцията към ВСС относно притежаваните нравствени качества на Цанка Богомилова, предложението на Комисията по предложенията и атестирането към ВСС, изказванията на членовете на ВСС на заседание от 01.03.2012 г. В жалбата и в писмената защита на Богомилова подробно се развиват оплаквания за допуснати съществени нарушения при изготвяне становището на Комисията по професионална етика и превенция на корупцията към ВСС - липса на подпис, изготвяне при неизяснени факти и при намеса на прекия административен ръководител. Върховният административен съд счита възраженията за неоснователни. Становището е прието с решение на заседание на комисията от 30.01.2012 г., за което е съставен протокол, подписан от председателя. Реквизитите на протокола изцяло съответстват на изискването за форма - съдържат обозначение за органа, датата на провеждане на заседанието и подпис на председателя. Що се отнася до формираната от членовете на комисията отрицателна оценка за притежаваните нравствени качества на Цанка Богомилова, тя е мотивирана с приложените към преписката други документи. Видно от съдържанието на приетата по делото атестацията на Богомилова за комплекса оценка на комисията по предложенията и атестирането към ВСС, връчена й на 29.11.2011 г., т. е. преди провеждане на конкурса, тримата прокурори от помощната атестационна комисия (избрани на случаен принцип) са отразили мнение, че прокурорските актове на прокурор Богомилова се отличават със своевременност на решаване и с нужната правна прецизност и логическа обосновка. Но паралелно с професионалните качества, комисията е подчертала и установените негативи - констатираха се данни за отделни нарушения на професионалната етика и морал - проява на агресивни състояния и гняв, незаинтересованост и нежелание за участие в отделни съдебни производства, водени по актове на други прокурори от РП - Г. Оряховица. Данни за професионалните и за нравствените умения на Богомилова се съдържат и в становището на комисията за професионална етика при Районна прокуратура - Г. Оряховица до председателя на КПЕПК при ВСС № А-874/11 от 04.01.2012 г. Наред с мнението, че познава в необходимата степен нормативната база на РБ и ЕС и по съответния начин прилага в практиката своите правни знания, обективно е отразено също, че неколкократно през 2011 г. на работното си място е допускала да попадне в конфронтация с колеги и граждани, което е наложило намесата на административния ръководител за овладяване на възникналите конфликтни ситуации. При тези безспорни факти и данните, съдържащи се в други писмени доказателства (графици за дежурство в РП - Г. Оряховица, заповеди на адм. ръководител, Становище до ВСС № 11-09-048/13.12.2012 г. от апелативните прокурори А. Димова и Ст. Вараджаков и др.) не може да се приеме, че се касае за тенденциозно отношение от страна на прекия административен ръководител или от страна на КПЕПК при ВСС, каквито възражения се правят от жалбоподателката в писмената защита по съществото на спора. По изложените съображения, Върховният административен съд, шесто отделение в настоящия тричленен състав приема, че не са налице основания по чл. 146 от АПК за отмяна на решението по т. 4.2. на протокол № 9 от 01.03.2012 г. на Висшия съдебен съвет и оспорването по жалбата на Цанка Богомилова Иванова като неоснователно следва да се отхвърли. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно от АПК и чл. 187, ал. 3 от ЗСВ, Върховният административен съд, шесто отделение,