Решение № 5675 от 2.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8057/2017 г.

Решение № 5675 от 2.05.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8057/2017 г., II о., докладчик председателят Надежда Джелепова Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Сдружение "Национално сдружение на частните болници", със седалище и адрес на управление: град С., бул. "Д. Б." .№... и Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", със седалище и адрес на управление: град С., ул. "Н." ..№..., подадена чрез процесуалния им представител адв. П. С., срещу Наредба № 6 от 03 ноември 2016 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ревматология", обн., ДВ, бр. 93 от 23 ноември 2016 г., издадена от министъра на здравеопазването (Наредбата). Жалбоподателите оспорват Наредбата в цялост и твърдят незаконосъобразност на същата, като издадена в противоречие с нормативни актове от по - висока степен, както и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по издаването на нормативен акт. Твърдят, че са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила на чл. 11, ал. 1, чл. 26 и чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), а именно необоснованост, неизпълнение на изискванията за мотивираност на подзаконовия нормативен акт, тъй като не са изложени причини за приемане на акта. Твърди се, че в мотивите за приемане на оспорената Наредба са посочени същите цели, както в отменената Наредба № 15/2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ревматология", която е отменена с влязло в сила решение, без да са обсъдени способите за постигането им, не е налице обосновка за финансовите средства, необходими за прилагането на Наредбата, както и очакваните резултати от прилагането й, включително финансовите, и най-накрая поради липса на анализ за съответствие с европейското право. Твърдят, че оспорената Наредба № 6/2016 г. е идентична с основните структурни части на отменената Наредба № 15/2014 г., като по този начин административният орган не се е съобразил със съдебното решение, с което последната е отменена. В жалбата се посочва още и противоречие на Наредбата с чл. 3, ал. 1, 2 и 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Претендира се оспорената Наредба да бъде отменена в цялост, като на жалбоподателите да бъдат присъдени направените в производството разноски. Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител юрк. Е. Т., в представен писмен отговор на жалбата и в открито съдебно заседание, изразява становище за нейната неоснователност. Представителят на Върховната административна прокуратура изразява мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК правото да се оспори нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което жалбата е процесуално допустима за разглеждане като подадена от лица, имащи правен интерес от оспорването. Разгледана по същество е неоснователна. Съгласно чл. 75, ал. 2 от АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен, като в конкретния случай оспорената Наредба е издадена на основание чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ). Тази разпоредба предвижда, че дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. В тази връзка оспорената наредба, като утвърдена от министъра на здравеопазването е издадена от компетентен орган. Проектът на наредбата е обсъден и одобрен на заседание на ръководството на министерството, проведено на 17 октомври 2016 г., отразено в протокол № 51 от същата дата по т. 2. В съответствие с изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, преди внасянето на проекта на Наредбата за утвърждаване от компетентния орган - министъра на здравеопазването, същият е публикуван на интернет страницата на Министерство на здравеопазването на 17 октомври 2016 г., заедно с мотивите, като на заинтересованите лица е предоставена възможност в съответния срок да направят предложения и да изразят становища по проекта. От представен доклад от 03 ноември 2016 г. на заместник-министъра на здравеопазването и представена справка за постъпили предложения, постъпилите становище и предложения са обсъдени на заседание на ръководството на министерството, като постъпилите предложения са приети мотивирано в изпълнение на чл. 77 от АПК. Спазено е и изискването за обнародване на нормативния административен акт по чл. 78, ал. 2 от АПК. С решение № 7707 от 25 юни 2015 г., постановено по адм. дело № 1132/2015 по описа на Върховния административен съд, тричленен състав на седмо отделение е отменил Наредба № 15/2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ревматология". Цитираното решение е оставено в сила с решение № 14167 от 22 декември 2015 г., постановено по адм. дело № 10536/2015 по описа на Върховния административен съд, II колегия. Наредба № 15/2014 г. предхожда оспорената в това производство Наредба № 6 от 03 ноември 2016 г. С цитираните съдебни решения е посочено, че при издаването на Наредба № 15/2014 г. е допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗНА - мотивите на този законопроект не са отговаряли на изискванията на тази разпоредба по съдържание, което пък е довело до нарушение на принципа за обоснованост на нормативния акт по чл. 26, ал. 1 от ЗНА. След постановяване на окончателното съдебно решение на петчленния състав и отмяната на Наредба № 15/2014 г., Министерство на здравеопазването е започнало изготвянето на проект за приемане на нов медицински стандарт "Ревматология", като се е съобразил с мотивите, изложени в съдебното решение, които основно касаят спазване на нормите за обоснованост и мотивираност на проекта за нормативен акт. В тази връзка е неоснователно възражението на жалбоподателите за допуснато нарушение при издаване на оспорената Наредба и несъобразяването с мотивите на съдебното решение, с което е отменена предходната Наредба за одобряване на медицинския стандарт "Ревматология". Този извод се налага и предвид обстоятелството, че отмяната на предишната Наредба № 15/2014 г. във връзка с наведените доводи при оспорването й, е на процесуално основание, като не са наведени основания за незаконосъобразност, касаещи конкретни текстове от същата. След като при изработването на новата наредба са съобразени основанията и мотивите на съда, дадени в отменителното решение, министърът на здравеопазването не е допуснал нарушение, изразяващо се в одобряването на нормативния акт в противоречие със съдебните решения на Върховния административен съд. Неоснователно е възражението за допуснато нарушение на чл. 11, ал. 1 от ЗНА, а именно, че не са налице многобройни промени, въведени с новата наредба, които да налагат отмяната на Наредба № 15/2014 г. Разпоредба на чл. 11, ал. 1 от ЗНА касае само промените в действащ закон и замяната му с нов с цел да се гарантира правната сигурност и стабилност на регулираните обществени отношения, но това правило е неотносимо към подзаконовите нормативни актове, от която категория е оспорения в това производство акт. Законът за нормативните актове ясно разграничава уредбата, регулираща първично и трайно определен кръг от обществени отношения, и подзаконовите нормативни актове по прилагането на закона. Неоснователно е възражението за необоснованост на оспорения нормативен акт, а именно нарушение на чл. 26, ал. 1 във връзка с чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Нормата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА в относимата редакция (ДВ, бр. 46 от 2007 г.) към момента на одобряване на наредбата предвижда, че изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Твърдението в жалбата е за неспазване на принципа на обоснованост, тъй като при определяне на предвидения по стандарта минимален брой лекари и медицински сестри, помещения, постове, офис техника, болнични мебели за определяне на ниво на компетентност не е представена обосновка от медицинска или друга гледна точка. Видно от мотивите към изготвения проект на Наредбата, както и от писмо изх. № 33 - УМБАЛ - 158 от 17 октомври 2016 г. на заместник-министъра на здравеопазването, с което е предложен проекта за Наредба за одобрение от министъра на здравеопазването и който като част от административната преписка следва да се вземе предвид, е налице обосновка за въведените изисквания. В мотивите е посочено, че предвидените за всяко ниво на компетентност разпоредби за минимални изисквания към структурите, оборудването, апаратурата, персонала със съответната квалификация са в зависимост от предвидения обхват на дейности, предвидени за съответното ниво, както и във връзка с необходимостта от качествено изпълнение и непрекъснатост на тази дейност. В посоченото по-горе писмо на заместник-министъра на здравеопазването е обосновано наличието на предвидените структури и изисквания за оборудване на помещенията с необходимостта от предоставяне на качествена и квалифицирана медицинска услуга. Подробна обосновка е дадена и относно нуждата от установяване на изискванията за осъществяване дейността както към структурите в извънболничната медицинска помощ, така и към структурите от различните нива на компетентност в болничните лечебни заведения, осъществяващи дейност по медицинска специалност "Ревматология". С изискванията, установени в стандарта, се създават условия за организиране осъществяването на диагностична, лечебна и рехабилитационна дейност. Посочени са още основните цели, очакваните резултати от въвеждането на стандарта, като е посочено, че той няма да се отрази финансово върху дейността на лечебните заведения или държавния бюджет, тъй като не се предвижда въвеждането на нови дейности. В цялата административна преписка се съдържа обосновка на въведените изисквания, като следва да се има предвид, че с одобрената нова наредба и нов стандарт е заложено облекчаване на условията, включително с оглед възможността за покриване на изискванията от съответните лечебни заведения с нива на компетентност, но при спазване на баланса за отчитане на водещата цел на стандарта, а именно осигуряване на качествено медицинско обслужване. Неоснователно е и възражението за допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, а именно немотивираност на одобрения проект за Наредба. В посочената разпоредба е въведено изискването мотивите, съответно докладът, да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В настоящия случай възражението е за липса на мотиви по всички посочени точки. Както беше посочено по-горе, мотивите се съдържат не само в изрично посочения документ с наименование "мотиви", но и в цялата административна преписка. Следва да се посочи, че на първо място причина за приемане на новата наредба е отмяната на старата от 2014 г. от съда, факт посочен в административната преписка и създалата се по този начин празнота в закона. На следващо място възражението за липса на посочени цели, които се поставят с приемането на стандарта, в мотивите, както и в цитираното по-горе писмо на заместник-министъра на здравеопазването ясно са посочени преследваните цели, които са на първо място тези, залегнали в закона, а именно качествено оказване на медицинска помощ по медицински стандарт "Ревматология", както и регламентиране на дейността на лечебните заведения и медицинските лица, които работят в тях. Критериите са определени с цел извършването на диагностично-лечебни дейности и дейности по профилактика в обхвата на медицинската специалност в съответствие с утвърдените от медицинската наука и практика методи. По отношение на третото изискване на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, относно финансовите средства, необходими за прилагане на новата уредба, също са налице мотиви, като е посочено, че новопредвидените разпоредби няма да доведат до необходимост от допълнителни бюджетни или финансови средства в тежест на изпълнителите на медицинска помощ. Видно от мотивите е, че е предвидено финансовите средства да се осигуряват в рамките на средствата за дейностите, покривани от бюджета на НЗОК. Неоснователни са и възраженията за липса на мотиви и по т. 4 и т. 5 от чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Напротив очакваните резултати могат да се включат и в изпълнението на целите, заложени с приемането на стандарта, но са и изрично посочени, а именно ефективен механизъм за представяне на качествена медицинска помощ и защита на техните права като пациенти. С наличието на медицински стандарт в много по-голяма степен са защитени правата на пациентите, тъй като той съдържа ясно разписани правила за начина за осъществяване на качествено лечение, а същият би бил и в помощ на изпълнителите на медицинска помощ. Нормата на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА изисква анализ за съответствие с правото на Европейския съюз, но доколкото в мотивите на проекта е посочено, че проекта не се приема във връзка с изпълнение на разпоредби, въведени с правото на ЕС, то съответно и не е налице необходимост от анализ в тази насока. На последно място неоснователно е възражението за противоречие на одобрената Наредба с чл. 3, ал. 1 от ЗОАРАКСД и в частност относно липсата на мотиви за финансовата тежест върху лицата предоставящи медицинска помощ. Действително в ал. 1 на чл. 3 от този закон е предвидено, че при регулиране на стопанската дейност се вземат предвид разходите на лицата, извършващи стопанска дейност, необходими за спазване на разпоредбите. В мотивите на оспорената Наредба са изложени мотиви за разходите във връзка с предвидените нови регулации и видно от тях не е предвидена нова и допълнителна тежест за изпълнителите на медицинска помощ в регулираната с Наредбата област, а напротив - с така одобрения нов стандарт дори е намалена предвидена преди тежест. Освен това следва да се има предвид, че лечебните заведения извършват стопанска дейност, но подчинена на правила, различни от тези, регулиращи чистата стопанска дейност и при изработването на стандартите за работата им следва да се съблюдава баланса между стопанския интерес и обществения интерес. В тази връзка съдът намира, че е спазен баланса между предвидените изисквания в разпоредбата на чл. 3 от ЗОАРАКСД и целите, разписани в чл. 6 от ЗЛЗ и съответно оспорената Наредба не противоречи на чл. 3 от ЗОАРАКСД. Следва да се отбележи, че при изготвянето на Наредба № 6/2016 г., административния орган е отстранил допуснатите при издаването на Наредба № 15/2014 г. административнопроцесуални нарушения като новата наредба е мотивирана и обоснована в достатъчна степен според изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Изложените мотиви дават основание да се приеме, че оспорената Наредба на министъра на здравеопазването е издадена от компетентен административен орган, в пределите на делегираната му от закона компетентност, в предписаната от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, както и че същата е материално законосъобразна, непротиворечаща на акт от по-висока степен, съобразена е и с целта на закона. С оглед горното оспорването на Наредба № 6 от 03 ноември 2016 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ревматология", обн., ДВ, бр. 93 от 23 ноември 2016 г., издадена от министъра на здравеопазването е неоснователно, поради което подадената жалба следва да бъде отхвърлена. По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, второ отделение,