Решение № 7235 от 15.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 13960/2015 г.

Решение № 7235 от 15.06.2016 г. на ВАС по адм. д. № 13960/2015 г., VI о., докладчик председателят Наталия Марчева Производството е по чл. 145 и сл. АПК във връзка с чл. 86в, ал. 3 от Закона за здравето. Образувано е по жалба на пълномощника на Сдружение "Федерация Български пациентски форум" със седалище и адрес на управление в гр. София, срещу заповед № РД-02-210 от 23.10.2015 г. на министъра на здравеопазването. Релевирани са оплаквания за съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и целта на закона Ответникът - министъра на здравеопазването, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Трифонова, оспорва жалбата и поддържа теза законосъобразност на оспорения административен акт. По съображения, изложени в съдебно заседание, моли тя да бъде отхвърлена. Жалбата е постъпила в предвидения в чл. 149, ал. 1 АПК 14-дневен преклузивен срок, подадена е от надлежна страна, за която административният акт е неблагоприятен и процесуално е допустима, но разгледана по същество е неоснователна по следните съображения: Заповед № РД-02-210 от 23.10.2015 г. на министъра на здравеопазването е издадена на основание чл. 86в, ал. 3 и 4 от Закона за здравето и чл. 5, ал. 4 от Наредба № 48 от 9.09.2010 г. за признаване на организациите за защита правата на пациентите по подадено от Сдружение "Федерация Български пациентски форум" заявление вх. рег. № 92-Ф-10 от 24.02.2015 г., за признаване на организацията за защита правата на пациентите за представителна. Относно твърдението на жалбоподателя, че законово не била отбелязана изрична компетентност на министъра на здравеопазването по отношение срока на действие на заповедите по чл. 86в, ал. 1 ЗЗ, нито по потвърждаване на такъв статут след изтичане на срока се преценява, че със заповед № РД 09-136 от 2.03.2010 г. на цитирания административен орган, Сдружение "Федерация Български пациентски форум" е призната за представителна организация за защита правата на пациентите. Със заповед № РД 28-214 от 14.07.2011 г. на министъра на здравеопазването, на основание § 4 от ПЗР на Наредба № 48 от 9.09.2010 г. за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации (Наредбата), тази представителност е била потвърдена за срок от три години. Страните не спорят, че тези заповеди представляват влезли в сила административни актове. Съгласно чл. 86в, ал. 4 от Закона за здравето (ЗЗ), на всеки три години след признаването им по реда на ал. 1 организациите за защита правата на пациентите установяват представителността си по ред, определен в наредбата по ал. 2. За процесния период е била в сила Наредба № 48 от 9.09.2010 г. за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, издадена от министъра на здравеопазването (Наредбата), обн., ДВ, бр. 75 от 24.09.2010 г., в сила от 1.01.2011 г., доп., бр. 57 от 27.07.2012 г., в сила от 1.07.2012 г., отм., бр. 93 от 1.12.2015 г., въз основа на цитираната законова делегация. В чл. 7, ал. 1 от Наредбата изрично е казано, че признатите за представителни организации за защита правата на пациентите подават заявление до министъра на здравеопазването за установяване на представителността си на всеки три години след признаването им. Според втората алинея на същия текст, заявлението по ал. 1 се подава в срок до 30 дни преди изтичане на три години от влизане в сила на заповедта по чл. 5, ал. 1, или на последната заповед за потвърждаване на представителността на съответната организация. По делото липсват данни Сдружение "Федерация Български пациентски форум" да е подало заявление в 30-дневния срок преди изтичане на три години от влизане в сила на заповед № РД 28-214 от 14.07.2011 г. на министъра на здравеопазването, която е последната заповед за установяване на представителността и чието действие е изтекло. С писмо рег. № 63-00-3 от 16.01.2015 г., зам. министърът на здравеопазването е уведомил три представителни пациентски организации, включително и жалбоподателя (лист 35 от делото), че до 13.06.2014 г. е следвало да заявят намерение за продължаване на тяхната представителност и в случай, че желаят да продължат дейността си в подкрепа на правата на пациентите, те следва да извършат дължимото. На 24.02.2015 г., Сдружение "Федерация Български пациентски форум" - гр. София, чрез председателя на УС - Иван Димитров, е подало заявление вх. № 92-Ф-10 за признаване на представителност на организацията, като е приложило документи. На 26.02.2015 г. последните са били разгледани на заседание на Комисията за разглеждане на документи за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни, която е назначена със заповед № РД-02-236 от 12.12.2014 г. на министъра на здравеопазването. Констатирани са несъответствия във връзка с изискванията на чл. 7, ал. 2, т. 3 от Наредбата и съдържанието на заявлението, за необходимостта от отстраняването на които Сдружението е било надлежно уведомено с писмо рег. № 92-Ф-10 от 11.03.2015 г., получено на 13.03.2015 г. На 16.03.2015 г., цитираната комисия е провела ново заседание, на което е взела решение да се извърши проверка и оглед на място в седалищата и в областните структури на три пациентски организации, едната от които е тази на жалбоподателя, с цел установяване на обстоятелствата, посочени в документите. В тази връзка е била издадена и заповед № РД-02-58 от 23.03.2015 г. на министъра на здравеопазването за назначаване на проверка, определена е комисия и е разпоредено в проверките на място да участват и съответните регионални здравни инспекции. Видно от представените по делото писма от регионалните здравни инспекции, такива проверки са били извършени на място и са били представени доклади, в които са отразени резултатите в седалищата и в областните структури на пациентските организации. От съдържащия се на лист 162 по делото протокол № 5 на комисията за разглеждане на документи за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни от 31.03.2015 г. се установява, че на тази дата са разгледани допълнително представените от Сдружение "Конфедерация Защита на здравето" и Сдружение "Федерация български пациентски форум", допълнителни документи, обсъдени са резултатите от съдържащата се в докладите на регионалните здравни инспекции информация и различие между последната и обявената в министерството на здравеопазването такава относно териториалните структури на Сдружение "Конфедерация Защита на здравето", Сдружение "Федерация български пациентски форум" и Сдружение "Национална пациентска организация". Председателят на комисията и зам. министър на здравеопазването е изготвил до министъра на здравеопазването доклад рег. № РД-02-58 от 16.04.2015 г., в т. 3 на който се съдържат конкретни констатации относно Сдружение "Федерация Български пациентски форум". В тази връзка е посочено, че едва в четири области има данни за наличие и функциониране на областни структури; в 17 области има областен координатор, но няма офис с обявено приемно време, консултациите се извършват по телефон, а срещите се извършват по месторабота или на обществени места; в 6 области няма обозначения в обявените в министерството на здравеопазването адреси, не могат да бъдат намерени представители на място и по телефона, телефонните номера са закрити, посочените лица отричат да са представители на организацията; в една област координаторът отказва да даде информация коя организация представлява; в една област посоченият като координатор отказва да съдейства за извършване на проверка. Въз основа на тези данни са направени изводи за нарушение на нормите на чл. 3, т. 4, чл. 4, ал. 1, т. 9, 10 и 11, чл. 6, ал. 1 и 2 от наредба № 8/2010 г. В доклада се съдържат и данни за несъответствия с нормативните изисквания на Сдружение "Национална пациентска организация" и "Конфедерация Защита на здравето". Предложено е да се постанови отказ за признаване на трите организации за представителни. Независимо от изложеното, с писмо рег. № 92-Ф-10 от 11.05.2015 г., Сдружение "Федерация Български пациентски форум" е запозната с негативните по отношение на нея констатации и е приканена да представи конкретни документи. От протокол № 6 от 30.06.2015 г. на Комисията за разглеждане на документи за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни се установява, че на тази дата са разгледани допълнително представените от Сдружение "Национална пациентска организация" и Сдружение "Федерация български пациентски форум", документи и отново са констатирани непредставени такива, посочени в протокола, като до СФБПФ е отправено писмо с рег. № 92-Ф-10 от 17.05.2015 г. за представяне на документите, изчерпателно изброени в писмо № 92-Ф-10 от 11.05.2015 г. На 2.09.2015 г. е проведено заседание на комисията, на което са обсъдени представените от ФБПФ документи, като по т. I от протокол № 9 по отношение на това сдружение е прието, че липсва утвърден от управителния орган на организацията график-приемно време по дни и часове, в което пациентите могат да се обръщат към обявените областни структури и декларации от представителите от областните структури, че са съгласни да представляват организацията на областно ниво, които да отговарят на фактическото положение. Констатирано е несъответствие с изискванията на чл. 4, т. 10 и 11 от Наредбата. Взето е решение да се предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на Сдружение "Федерация Български пациентски форум", за представителна пациентска организация. Негативни констатации и последици са налице и по отношение на друга пациентска организация. Със заповед № РД-02-210 от 23.10.2015 г., министърът на здравеопазването е отказал да потвърди представителността по смисъла на чл. 86б, ал. 1 от Закона за здравето на Сдружение "Федерация Български пациентски форум", призната за представителна организация със заповед № РД 09-136 от 2.03.2010 г., на министъра на здравеопазването и потвърдена като такава със заповед № РД 28-214 от 14.07.2011 г., на министъра на здравеопазването. Процесната заповед е издадена на основание чл. 86в, ал. 3 и 4 от Закона за здравето и чл. 5, ал. 4 от Наредба № 48 от 9.09.2010 г. за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, във връзка със заявление вх. рег. № 92-Ф-10 от 24.02.2015 г. и предложение по т. I от протокол № 9 от 2.09.2015 г. на Комисията за разглеждане на документи за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни. В заповедта се съдържат подробни мотиви, отразяващи проведеното административно производство, точно посочване на изискванията на които жалбоподателят не отговаря, за да му бъде призната представителност и материалноправните основания за отказа. От така изложената фактическа обстановка се налагат следните изводи: С предходната заповед № РД 28-214 от 14.07.2011 г. на министъра на здравеопазването, представителността на Сдружение " Федерация български пациентски форум" е била потвърдена за срок от три години. Съгласно чл. 86в, ал. 4 от Закона за здравето (ЗЗ), на всеки три години след признаването им по реда на ал. 1, организациите за защита правата на пациентите установяват представителността си по ред, определен в наредбата по ал. 2. Посочените в разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Наредбата документи, удостоверяващи факти и обстоятелства относно искащите да бъдат признати за представителни организации по смисъла на чл. 86б, ал. 1 от Закона за здравето, не са формализъм, а отразяват изисквания и критерии, които трябва да се съблюдават в полза на пациентите. Документите на Сдружението неколкократно са разгледани от комисия, чийто състав е определен със заповед на министъра на здравеопазването. Целта на комисията е да подпомага цитирания административен орган. Следователно са били спазени изискванията на чл. 4, ал. 4 и 5 от Наредбата. Регионалните здравни инспекции, които са били натоварени от министъра на здравеопазването с извършване на проверки в областните структури на СФБПФ, също имат контролни фунции, съгласно чл. 12, ал. 1 ЗЗ. Съгласно чл. 9, ал. 1 от Наредбата, министърът на здравеопазването е оправомощен да извършва проверки за наличието на критериите за представителност на всяка една от организациите за защита правата на пациентите. Проверката е извършена при спазване на изискванията на чл. 11 от Наредбата. Според чл. 12, ал. 1 от Наредбата, в зависимост от резултатите от проверката министърът на здравеопазването може да отнеме представителността. От така изследваната в тези мотиви процедура не се налагат изводи за нарушение на административнопроизводствените правила, нито в хода на производството се установява дискриминационно отношение към жалбоподателя. Нещо повече, на него неколкократно са му били предоставени възможности да представи изискващите се документи и то в продължителен период от време. В производството по глава втора от Наредбата негова е била тежестта да да установи пред административния орган, че отговаря на нормативните изисквания за представителност, което доказване Сдружението не е осъществило. Съдържащият се на лист 62 по делото лаконичен така нар. "график-приемно време" е формално съставен, препраща към сайтове и не може да бъде надежден като информация, относима към всички пациенти, тъй като поставя допълнителни условия към тях - наличие на компютър и грамотност при боравенето с него, изисквания на които не всички потенциални пациенти биха могли да отговорят. Наличието на областен координатор без обособено за целта място, на което да е обявено приемно време, не отговаря на § 1 от Допълнителната разпоредба и чл. 4, ал. 1, т. 10 от Наредбата. Съгласно § 1 от Допълнителната разпоредба, по смисъла на тази наредба "областна структура" е място, офис или клон на организацията с обявено приемно време, през което пациентите могат да се обръщат за съдействие към представителите на съответната организация. Това не означава непременно поддържан офис, но присъствието на представителя на организацията (областния администратор), на обявения адрес в областния град и в приемното време по обявения график е наложително, за да се осигури защитата на правата и интересите на пациентите. В случая налице са структури на Сдружението, за които няма обозначение на адресите, не могат да бъдат намерени негови представители на място и по телефона, има закрити телефонни номера, не за всички посочени като представители в областните структури има декларации за съгласие - чл. 4, ал. 1, т. 11 от наредбата. Съгласно чл. 86б, ал. 1, т. 3 ЗЗ, представителни организации за защита правата на пациентите са организации, които отговарят на условието да са национално представени, като за това трябва да имат създадени областни структури на територията на цялата страна. При липса на нормативно установените изисквания у пациентската организация, министърът на здравеопазването трябва да постанови отказ, като той не взема решението си при условията на оперативна самостоятелност, а на обвързана компетентност. Въпросът дали на други пациентски организации е предоставена представителност, без да отговарят на изискванията, не е предмет на този спор, а и незаконосъобразни практики, ако такива са налице, не следва да се поддържат от административния орган. По изложените в тези мотиви съображения се приема, че оспорената заповед е издадена от компетентния орган, в дължимата форма и при спазване на изискванията на административнопроизводствените правила, както и на материалноправните разпоредби. Осъществена е и целта на закона, а именно да бъдат признати за представителни тези организации, които отговарят на посочените изисквания. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 1 АПК, Върховният административен съд - шесто отделение,