Решение № 2205 от 5.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 8276/2024 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Региони в растеж " 2014-2020 срещу решение 12316 от 18.07.2024 г. по адм.д. 84/2024 г. по описа на Административен съд София- град, с което е отменено решение РД-02-36-1300/05.12.2023 г. на Ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж 2014-2020 г. за определена финансова корекция на Столична община в размер на 5% върху допустимите разходи по договор: BG16RFOP001-1.001-0002-C01-U-03 от 31.05.2018 г. с изпълнител Консорциум Проджект надзор София - Център, равняваща се на 44 580,00 лв. с ДДС.

Счита решението за неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Излагат се съображенията в административния акт, конкретни доводи срещу изводите на съда не са посочени. Прави възражение за прекомерност на договореното адвокатско възнаграждение на насрещната страна в случай, че не съответства на фактическата и правна сложност по делото, съобразно тълкуванията на СЕС по дело С-438/22

Ответната страна е представила писмен отговор. Излага доводи, че съгласно документацията за участие (на стр. 3 и 4 от Документацията за участие) и в чл. 6 от проекта на договор, сред основните задължения на консултанта е осъществяването на контрол по опазване на околната среда:4.Контрол по опазване на околната среда по време на изпълнение на строително-монтажните дейности, в съответствие със Закона за опазване на околната среда (ЗООС) и Закона за управление на отпадъците и наредбите към тях:4.1.предварително детайлно запознаване с разпоредбите на приложимото действащо законодателство, както и съдържанието на одобрените проекти;4.2.в резултат на поддейност 4.1., както и във връзка с постоянното присъствие на представители на изпълнителя на обектите - създаване и прилагане на система за контрол по опазване на околната среда.Предмет на конкретната обществена поръчка е Избор на консултант за упражняване на строителен надзор, поради което счита, че доколкото разпоредбата на чл. 21, ал. 7 от ЗОП касае обществена поръчка за строителството се явява неприложима по отношение на фактическите установявания за нарушението по т.2. По отношение на методиката в касационната жалба УО не е изложил аргументи за необоснованост на решението и неговото противоречие с материалния в тази му част. Претендира разноски по делото.

Прокурорът дава заключение за неоснователност на жалбата

Жалбата е процесуално допустима, подадена в предвидения от закона срок.

Разгледана по същество е неоснователна.

В сигнала по който е образувано производството са описани следните нарушения :

1. Ограничителни изисквания:

Възложителят е заложил критерий за подбор: Всеки участник трябва да е сертифициран по стандарта EN ISO 14001:2004 Система за управление на околната среда или еквивалентен, или еквивалентни мерки, съгласно чл. 63, ал. 1, т. 11 от ЗОП в областта на сферата, попадаща в обхвата на поръчката. Влиянието върху аспекти на околната среда и съответно необходимостта от демонстриране прилагането на определени стандарти в тази връзка е обосновано основно при дейности по строителство. В случая обект на поръчката е предоставянето на услуга, като поставеният критерий за подбор по чл. 63, ал. 1, т. 11 от ЗОП няма пряко отношение към предмета на поръчката, с оглед на което залагането му би могло да се смята за необосновано, в нарушение на чл. 2, ал. 2 от ЗОП във връзка с чл. 63, ал. 1, т. 11 от ЗОП, което е съществено поради потенциален ограничителен ефект спрямо конкуренцията и съответно финансово влияние

1. Ограничителни условия

На стр. 23 от документацията е заложена обща прогнозна стойност 1 055 911,05 лева за целия срок на договора, разпределени по пера съобразно всеки от отделните обекти.

Така заложеното условие, определяне на пределни стойности по отделните дейности по експерти е ограничително и въведено в нарушение на чл. 21 във вр. с чл. 2, ал. 2 от ЗОП и чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗОП.

преценката за съответствие на ценовите предложения с условията на възложителя е ограничена до обявената прогнозна стойност за поръчката. не е допустимо обществена поръчка, която не е разделена на обособени позиции и за това са изложени мотиви според чл. 46 от ЗОП, да се раздробява на отделни части в зависимост от предвидените за изпълнение по нея дейности, тъй като офертата е за цялата поръчка, а не за част от нея. Дейностите включени в предмета на поръчката са свързани с един краен резултат - управление за проекта, поради което след като възложителят не я е разделил на обособени позиции, е налице незаконосъобразно залагане на пределни цени за отделните дейности по експерти, включването на отделните експерти в рамките на поръчката, не обуславя различие в преценката относно отделни пределни стойности на ценовото предложение, след като възложителят сам е определил ангажирането на екип от експерти, без да е разделил поръчката на отделни обособени позиции. Всички обстоятелства се преценяват с оглед цялата поръчка, нейната максимална стойност, минимален общ оборот и т.н. ЗОП не предвижда възможност за кандидатстване по отделни дейности, поради което параметрите на последните са ирелевантни за преценката за допустимост на офертите с оглед прага на ценовите предложения, съдържащи се в тях

1. Незаконосъобразна методика за оценка

Налице е смесване между минимални изисквания към съдържанието на техническото предложение и крйтерии за подбор. Изброените задължителни компоненти са минимални изисквания към съдържанието на техническото предложение, за които е посочено, че се присъждат 30 точки. Същевременно е указано, че предложение което не отговаря на изискванията на възложителя се отстранява

Част от описаните от възложителя елементи за достигане на съответното ниво на оценка, не са ясни.

Заложено условие за присъждане на 20 точки ако в предложението участникът да включи ... мерки за вътрешен контрол и организация на работата на екипа, с които да се гарантира качествено и навременно изпълнение.... е субективен елемент, за които няма необходимата яснота, тъй като липсва информация как ще се преценява дали именно предложените методи осигуряват качествено и навременно изпълнение.

Относно изискването - представени са аргументи как предложените методология и организация на работа, гарантират качественото изпълнение на дейностите, е заложен субективен елемент, за които няма необходимата яснота, тъй като липсва информация как ще се преценява дали именно предложените методи осигуряват качественото изпълнение.

Изисква се за получаване на 20 точки предложението на участника да съдържа дейностите, чрез които ще се постигне координация в процеса на наблюдение на напредъка, които в своята съвкупност по категоричен начин да гарантират качественото. Няма данни как участниците следва да структурират предложенията си, за да отговорят на посоченото условие за да се прецени, че предложението по категоричен начин да гарантират качественото. Изискването да гарантират качественото е неясно, тъй като няма въз основа на какви обективни фактори ще се преценява това обстоятелство.

В административния акт е прието по т. 1, че съгласно документацията за участие по обществената поръчка всеки участник трябва да прилага система за управление на качеството БДС EN ISO 9001:2008/2015 г. или еквивалент и Система за опазване на околната среда, съответстваща на стандарт EN ISO 14001:2004/2015 или еквивалент, обхвата на внедрените системи трябва да е за строителен надзор.

В процедурата възложителят е поставил изискване в критериите за подбор участниците да са сертифицирани по стандарт БДС EN ISO 14001:2015 Система за управление на околната среда за дейности в областта на строителния надзор (или еквивалентен). Предметът на такава система включва инструменти за организации, които искат да идентифицират и контролират своето въздействие върху околната среда и непрекъснато да подобряват екологичните си резултати. Същевременно предметът на поръчката е услуга, като не включва дейности по монтиране, експлоатация или трансформация, които да изискват прилагането на система за управление на околната среда. В този смисъл изискването за такъв сертификат не е необходимо за изпълнението на дейностите от предмета на процедурата, не е съобразено със сложността на поръчката и с предмета на възлагане, няма отношение към качеството на изпълнение на дейностите по поръчката и не удостоверява възможността на икономическите оператори да изпълнят поръчката, поради което необосновано ограничава участието им в процедурата.

По т.2. Офертите на участниците следва да се съобразят с изрично посочените пределни стойности, като в случай че дадено предложение превишава максималната допустима стойност на дадената дейност от предмета на поръчката/позицията, съответният участник ще бъде отстранен от процедурата за възлагане на обществената поръчка. Единственото разделение, което законът допуска в рамките на предмета на обществената поръчка и прогнозната стойност, е това на обособени позиции. Прогнозната стойност на поръчката се определя в цялост или в случая за отделната обособена позиция. Всички обстоятелства се преценяват с оглед цялата поръчка/ обособената позиция, нейната максимална стойност, минимален общ оборот и т.н. ЗОП не предвижда възможност за кандидатстване по отделни дейности, поради което параметрите на последните са ирелевантни за преценката за допустимост на офертите, с оглед прага на ценовите предложения, съдържащи се в тях. Определянето на такива пределни стойности не се налага и с оглед конкретния предмет, който се отнася до проектирането, авторския надзор и строителството на обектите, който не разкрива специфики по стойността, по сложността, по количеството или обема си, които да обосновават посочването на отделни стойностите за различните дейности, включени в предмета.

По т. 3. УО намира за основателни констатациите на подателя на сигнала. В тази част сигналът е конкретно, ясно и изчерпателно обоснован като с оглед икономия на изложението не предполага преповтаряне констатациите на подателя, а само обобщаване:Така структурирана, методиката за оценка не предоставя яснота на участниците за начина, по който техните оферти ще бъдат оценявани, тъй като е налице смесване между минимални изисквания към съдържанието на техническото предложение и критерии за подбор. За икономическите оператори не са осигурени ясни правила, по които ще бъдат оценявани предложенията им.

За да отмени оспорения акт съдът е приел, че видно от т. 1 "Предмет на договора" от подписания между възложителя и изпълнителя договор, предмет на договора са услуги, свързани с упражняването на технически надзор по смисъла на ЗУТ и нормативните актове по неговото прилагане, по отношение на посочени в договора три обекта за изграждане, възстановяване и обновяване на публични пространства в Централна градска част на гр. София ( два обекта) и технически надзор върху третия обект - Релсов път и съпътстващите го контактна и кабелна мрежи по [улица]. Проследявайки относимостта на поставеното изискване за стандарт за опазване на околната среда, което е допустимо по чл.63 ал.1 т.11 от ЗОП, РУО не е преценил предмета на поръчката в цялост, съгласно детайлите от договора, сключен с изпълнителя, а се е ограничил единствено с анализ на относимостта на изискването към предмета на договора единствено с оглед услугата "упражняване на технически/ строителен надзор". Услугата, съобразно чл.1 ал.2 от договора, изпълнителят следва да предоставя в съответствие с техническата спесификация ( т.3 от раздел I от Документацията), техническото предложение и ценовото предложение на изпълнителя. Точка 3 от посочения раздел на Документацията за обществената поръчка съдържа описание на обхвата и обема на дейности на обществената поръчка. В описанието на услугата по строителния надзор са посочени основните дейности върху които ще се изрази упражняването на строителния надзор. На стр.3 и стр.4 от Документацията, при описанието на основна дейност по т.4 е посочено, че упражняването на строителен контрол обхваща и контрол по опазване на околната среда по време на изпълнение на СМР, в съответствие със Закона за опазване на околната среда и Закона за управление на отпадъците и наредбите към тях, като в подточки 4.1 и 4.2 са описани и задълженията на изпълнителя да се запознае предварително с разпоредбите на приложимото законодателство. Това определя и относимост на изисквания стандарт по чл.63, ал.1, т.11 от ЗОП към предмета на обществената поръчка, поради което констатацията на УО в оспорения административен акт за наличието на нарушение на чл.2, ал.2 от ЗОП е необоснована и несъответстваща на закона.

По отношение на нарушението по т.2, определено като ограничителни условия, съдът принципно споделя тези доводи на УО, извършеното определяне на отделни пределни стойности ограничава свободата на стопанските субекти как да формират ценовото си предложение, така че да е възможно най-конкурентно, но и да зачита спецификите на вътрешната организация и квалификация на екипа, който ще изпълнява поръчката. единственото разделение, което законът допуска в рамките на предмета на обществената поръчка и прогнозната стойност, е това на обособени позиции.

Предмет на конкретната обществена поръчка е Избор на консултант за упражняване на строителен надзор. Поради това приел, че доколкото разпоредбата на чл. 21, ал. 7 от ЗОП касае обществена поръчка за строителството, се явява неприложима по отношение на фактическите установявания за нарушението по т.2. Приел, че посочената като нарушена разпоредба на чл. 21, ал. 7 от ЗОП не въвежда забрана за определяне на пределни стойности за дейностите проектиране и авторски надзор. Съдът приел, че определената правна квалификация е неотносима.

По отношение на нарушението по т.3 Анализа на съдържанието на Методиката в посочената й част ОП Организация за изпълнение на поръчката, определя условията, заложени в методиката като относими към възможността да се оцени нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, в съответствие с предмета на обществената поръчка, описанието им е достатъчно ясно и изчерпателно, така че да не създават предпоставка за различното им тълкуване от участниците и да им предоставят насоки, какво трябва да съдържа офертата им, за да получат по - голям брой точки. Същите дават възможност за начин на оценяване, който да позволява обективно съпоставяне на офертите и нивото на изпълнение по всяка от тях,с ясно дефинират правилата, при които ще бъдат определяни съответния брой точки, като не са създадени предпоставки за различното им тълкуване от страна на участниците или на оценителната комисия. Доказателство за това е, че искания за разяснения по отношение на надграждащите компоненти не са постъпили, което е обосновава липсата на неяснота и възможност за различно тълкуване от страна на потенциалните участници в процедурата на начина на оценяване по методиката ( при получени 12 оферти по процедурата).

Решението е правилно.

По т. 1 Възложителят е съобразил обхвата на изискания сертификат за внедрена система за управление на околната среда по стандарт ISO 14001 с предмета на обществената поръчка, като е уточнил, че обхватът на внедрената система трябва да е за строителен надзор. Не се твърди от УО, че стандарт БДС EN ISO 14001:2015 Система за управление на околната среда не се прилага за дейности в областта на строителния надзор. Въведеният критерий за подбор е съобразен не само с предмета, а и със стойността, сложността, количеството и обема на обществената поръчка.Освен това квалификацията на нередността по т. 11, б. "б. от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата е неточна, тъй като законодателят изрично в т. б. "в" от същата точка, е предвидил различен размер на финансова корекция в случаите, при които критериите за подбор на кандидатите/участниците не са свързани с предмета на обществената поръчка/на процедурата за избор с публична покана - т. 11, б. "в. " от Приложение 1 към чл, 2, ал. 1 от Наредбата

По т. 2 от възложителя не са определени отделни стойности за видовете строителни работи, в какъвто смисъл са мотивите на административния орган, а за трите отделни обекта, поради което правилно е прието, че разпоредбата на чл. 21, ал.7 ЗОП, която касае стойността на всички доставки и услуги необходими за изпълнение на строителството, е неотносима.

По т. 3. Относно Методиката УО не е изложил собствени мотиви в административния акт, а препратил към сигнала. Освен това обстоятелството, че за изброените задължителни компоненти минимални изисквания към съдържанието на техническото предложение, е посочено, че се присъждат 30 точки не е нарушение. Конкретиката на предмета на поръчката е дадена в техническата спецификация на поръчката - дефинирани са различни дейности, описани подробно като съдържание, обхват и обем на дейностите и очаквани резултати. Предметът , методиката и техническата спецификация са детайлно разработени, целите на поръчката се основават на заложените в техническата спецификация очаквани резултати от изпълнение на дефинираните от възложителя дейности. Именно тази изчерпателност на предвидените в методиката и техническата спецификация дейности дава яснота и на използваните от възложителя понятия.

С оглед на това не са налице касационни основания за отмяна на обжалваното съдебно решение, което като правилно следва да се остави в сила, а на ответната страна да се присъдят претендираните разноски по делото. Възражението за прекомерност на договореното адвокатско възнаграждение е неоснователно. От една страна процесуалният представител на УО е направил искане за намаляване на адвокатското възнаграждение в случай, че не съответства на фактическата и правна сложност по делото, т.е. не твърди, че делото не е с фактическа и правна сложност, а оставя преценката на съда, от друга страна делото е с фактическа и правна сложност, правният интерес е в размер на 44580 лв. с ДДС, поради което договореното адвокатско възнаграждение 5059,68 лв. с ДДС / 4216,40 лв. без ДДС/, изчислено е точно в размера по чл. 8, ал.1, във връзка с чл. 7, т.4 от Наредба 1от 9.07.2004 г.

Като има предвид изложените мотиви, Върховният административен съд, Седмо отделение