Решение № 4987 от 10.5.2023 г. на ВАС, VIII о.

Производството по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на И. Чалъков, с адрес в гр. София, подадена чрез адв. М. Стоянова, със съдебен адрес гр. София, [улица], срещу Методика по мярка 10 "Агроекология и климат от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., утвърдена със Заповед РД09-159 от 02.03.2022 г. на Министъра на земеделието. В жалбата се твърди, че оспорената методика е нищожен подзаконов нормативен акт, като издадена в нарушение на чл.76, ал.1 и чл.78, ал.2 от АПК, както и на чл.2, ал.1, чл.14 и чл.37, ал.1 от Закона за нормативните актове издадена е по приложението на подзаконов нормативен акт, не е обнародвана в Държавен вестник и с нея е придадено обратно действие на разпоредби, които предвиждат санкции. Искането е съдът да обяви нищожността на оспорената методика. В съдебно заседание жалбата се поддържа чрез адв. Стоянова, която претендира присъждане на сторените по делото разноски. Ответникът по жалбата Министърът на земеделието чрез упълномощен юрисконсулт оспорва жалбата и изразява становище за нейната недопустимост поради липса на правен интерес от оспорване на акта. Алтернативно оспорва жалбата като неоснователна с твърдения че методиката е издадена на правно основание - чл.16 от Наредба 7/24.02.2015г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 2020 г. Искането е съдът да остави без разглеждане жалбата като недопустима или алтернативно да я остави без уважение като неоснователна. Претендира присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Представят се подробни писмени бележки. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на жалбата. Върховният административен съд, състав на осмо отделение, като обсъди становищата на страните и доказателствата по делото, извърши проверка по силата на препращащата норма на чл. 196 от АПК на оспорения нормативен акт на основание чл. 168, ал. 1 от АПК във вр. с чл. 146 от АПК, приема следното: И. Чалъков е земеделски производител, подал Общо заявление за подпомагане за кампания 2021 г., с което е заявил и подпомагане по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 - 2020 г., за направления Традиционни практики за сезонна паша (пасторализъм)", Опазване на застрашени от изчезване местни породи, важни за селското стопанство /за които две направления 2021 г. е поредна година от поетия ангажимент/ и Възстановяване и поддържане на затревени площи с висока природна стойност" /за което направление 2021 г. е първа година/. Със Заповед РД09-159/02.03.2022г. Министърът на земеделието е утвърдил Методика по мярка 10 "Агроекология и климат от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., която се прилага за заявления, подадени през кампания 2021 г. Методиката е издадена на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16 от Наредба 7/2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020г. Методиката е утвърдена въз основа на одобрен доклад за заместник-министъра на земеделието 93-1167/02.03.2022г. Със заповедта е наредено същата да се публикува на интернет страницата на Министерство на земеделието и на интернет страницата на Държавен фонд Земеделие Разплащателна агенция. Оспорената методика е утвърдена съгласно делегацията на чл. 16 от Наредба 7 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 2020 г. (Наредба 7/2015 г.), в приложимата му редакция при издаване на методиката (ДВ, бр. 18 от 2018 г., в сила от 27.02.2018 г.), съобразно който: "когато при проверка на място или административните проверки се установи, че за съответните земеделски парцели или животни не са спазени базовите изисквания, съгласно приложение 6, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение 7 и изискванията по управление, годишните агроекологични плащания се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието и храните" Видно от текста на методиката, същата предвижда правила за отказ или намаляване на финансовата помощ, когато след приключване на всички нормативноустановени проверки е констатирана разлика между декларираните за подпомагане и допустимите площи и/или животни от участващите в ангажимента. При така установеното от фактическа страна, съдът достига до следните правни изводи: Оспорването е процесуално допустимо. Съгласно легалната дефиниция на нормативен административен акт чл. 75, ал. 1 АПК, съответно чл. 1а ЗНА, елементите, които характеризират един административен акт като нормативен, са: 1. да съдържа административноправни норми, 2. тези норми да се отнасят за неопределен или неограничен брой адресати и 3. нормите да имат многократно действие. Оспорената методика съдържа административноправни норми правила, съгласно които се отказват или намаляват годишните агроекологични плащания и със същата са създадени правила за поведение, в случаите при когато при проверка на място или административни проверки се установи, че за съответните земеделски парцели или животни не са спазени базовите изисквания, съгласно приложение 6 към Наредба 7/2015г., минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение 7 и изискванията по управление. С методиката се засягат правата и законните интереси на неопределен брой лица податели на заявления за подпомагане по мярка 10 "Агроекология и климат от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020г. за кампания 2021г., като същата има многократно правно действие. Предвид изложеното, оспорената методика отговаря на всички критерии за подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК и чл. 1а ЗНА. За да е допустимо оспорването, за жалбоподателя трябва да е налице право да оспори нормативния административен акт по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК, а именно: право на оспорване на нормативен административен акт имат лицата, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта. Както се посочи по-горе, от представените по делото доказателства се установява, че И. Чалъков е земеделски производител, подал Общо заявление за подпомагане за кампания 2021 г., с което е заявил и подпомагане по мярка 10 "Агроекология и климат" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2014 - 2020 г., за направления Традиционни практики за сезонна паша (пасторализъм)", Опазване на застрашени от изчезване местни породи, важни за селското стопанство /за които направления 2021 г. е поредна година от поетия ангажимент/ и Възстановяване и поддържане на затревени площи с висока природна стойност" /за което направление 2021 г. е първа година/. В този смисъл и съобразно представените доказателства настоящият състав на съда, намира че в съответствие с чл. 186, ал. 1 АПК за Чалъков е налице правен интерес от оспорване на нормативния административен акт. По делото не са налице данни поетият агроекологичен ангажимент да е прекратен с влязъл в сила индивидуален административен акт, поради което и доводите на ответника за липса на правен интерес от оспорване са неоснователни. При така установената фактическа обстановка, след като обсъди твърденията и доводите на страните и събраните по делото доказателства и извърши служебно проверка на оспорения акт на основание чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 196 АПК, съдът намира жалбата за основателна. Основателно е възражението в жалбата, че оспорената методика е издадена от некомпетентен орган. Съгласно разпоредбата на чл. 2, ал. 1 ЗНА, съответно чл. 76, ал. 1 АПК, нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. В случая, видно от методиката, същата е издадена на основание чл. 16 от Наредба 7/2015г. С посочената разпоредба е регламентирано, че когато при проверка на място или административните проверки се установи, че за съответните земеделски парцели или животни не са спазени базовите изисквания, съгласно приложение 6, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение 7 и изискванията по управление, годишните агроекологични плащания се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието и храните. Несъмнено министърът на земеделието е орган, на когото законодателят възлага издаването на нормативни административни актове, но в случая към датата на утвърждаване на оспорената методика липсва законова делегация за министъра за издаване на нормативния административен акт, което обосновава извод за нейната нищожност. Компетентност на министъра на земеделието за утвърди методика за отказ или намаляване на плащането при установено неспазване на базовите изисквания, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита и изискванията по управление, определени в наредбите за прилагане на мерките и подмерките по чл. 28 и 29 от Регламент (ЕС) 1305/2013, от ПРСР е регламентирана едва с изменението на разпоредбата на чл. 10в ЗПЗП (обн. ДВ бр.102 от 2022г., в сила от 1.01.2023 г.), но подобна законова делегация не е съществувала към датата на утвърждаване на процесната методика. От изложеното следва извод, че като е утвърдил оспорената методика, без да има законова делегация за това, министърът на земеделието е издал нищожен нормативен административен акт. На следващо място, от доказателствата по делото не се установява методиката да е обнародвана в "Държавен вестник". Обнародването в "Държавен вестник" на нормативния административен акт е условие за неговата валидност, тъй като без такова действие актът няма правна сила и не могат да настъпят целените с него правни последици. Поради това, както чл.5, ал.5 от Конституцията на РБ, така и чл.78, ал.2 АПК и чл.37, ал.1 ЗНА изискват обнародване на нормативните актове в "Държавен вестник". Без обнародване подзаконовият нормативен акт не може да влезе в сила и не може да стане част от действащото право. Поради това неизпълнение на задължението за обнародване се възприема в съдебната практика като особено съществен порок на акта, който води до неговата нищожност. Предвид изложеното, оспорената методика следва да бъде обявена за нищожна, като не следва да бъдат разглеждани предпоставките за унищожаемост на акта. С оглед изхода от спора, основателно се явява искането на оспорващия за присъждане на сторените по делото разноски в размер на 1 030 лева, от които 10 лева държавна такса за образуване на делото, 20 лева такса за обнародване на оспорването в Държавен вестник и 1 000 лева заплатено адвокатско възнаграждение. На основание чл. 194 АПК съдебното решение, ако не е обжалвано или протестирано в срок или касационната жалба или протест са отхвърлени, подлежи на обнародване в "Държавен вестник" и влиза в сила от деня на обнародването му. Водим от горното и на основание чл.193, ал.1, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение