Решение № 1240 от 27.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6407/2018 г.

Решение № 1240 от 27.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6407/2018 г., IV о., докладчик председателят Татяна Хинова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба от "Агро-ММ Инвест" ЕООД със седалище в гр. Благоевград, подадена чрез адвокат С. Бузгьова, срещу заповед № РД 46-139 от 28.02.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите, с която е одобрен окончателният специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2017 г., като част от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП). Заповедта се обжалва в частта й, в която извън специализирания слой са останали части от парцели с идентификатори: 61604-417-1-2 с декларирана площ от 5, 10 ха, от които определени като недопустими 2, 86 ха и 61604-461-1-1 с декларирана площ от 1, 90 ха, от които определени като недопустими 0, 65 ха, както и парцели с идентификатори: 61604-464-3-1 с декларирана площ от 2, 37 ха; 61604-464-4-1 с декларирана площ от 5, 14 ха; 61604-464-5-1 с декларирана площ от 7, 21 ха; 61604-464-6-1 с декларирана площ от 21, 59 ха; 61604-464-7-1 с декларирана площ от 3, 34 ха и 61604-464-8-1 с декларирана площ от 5, 48 ха, определени като недопустими с цялата им заявена площ. В жалбата се твърди, че заповедта в оспорената част е постановена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и неговата цел - отменителни основания по чл. 146, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК. Иска се отмяната в обжалваната част. Претендират се и разноски. Ответникът – министърът на земеделието, храните и горите, представляван от процесуалния си представител – юрисконсулт К. Стефанов, в открито съдебно заседание и в представени по делото писмени бележки, оспорва жалбата като неоснователна. Моли съда да я остави без уважение. Иска присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира жалбата за процесуално допустима. Тя е подадена в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК от заинтересовано лице, чието възражение срещу обхвата на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2017 г. не е уважено. От данните по делото се установява, че "Агро-ММ Инвест" ЕООД, гр. Благоевград, е заявило за 2017 г. за подпомагане 9 парцела в землището на с. Радуил в обхвата на Национален парк "Рила", представляващи постоянни или временни пасища (пасища и мери за паша) с обща площ от 68, 27 ха. Със заповед № РД 46-428 от 13.12.2017 г. министърът на земеделието, храните и горите, на основание чл. 25, ал. 4 от ЗА, чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол (Наредба № 105) е одобрил проекта на специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", като част от СИЗП, обновен за кампания 2017 г. В раздел IV от нея е дал възможност на земеделските стопани да се запознаят с този проект и в срок до 05.01.2018 г. да направят възражения за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой. Жалбоподателят е подал възражение с вх. № АР-47-041 от 21.12.2017 г. срещу заповедта на министъра, с която е одобрен проектът на специализирания слой. Във възражението си е посочил процесните 8 броя парцели с идентификационните им номера. С обжалваната заповед № РД 46-139 от 28.02.2018 г. на основание чл. 25, ал. 4 от ЗА, чл. 33а, ал. 2 от ЗПЗП и чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105, министърът на земеделието, храните и горите е одобрил окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2017 г. Заповедта е обнародвана в ДВ, бр. 22 от 13.03.2018 г. След извършена справка дружеството-жалбоподател е установило, че възражението му срещу проекта на специализирания слой не е било уважено, поради което е подал жалбата срещу частта от заповедта на министъра на земеделието, храните и горите, касаеща 8-те процесни парцела. По повод образуваното съдебно производство административният орган е предоставил на съда писмо с изх. № 70-1383 от 26.04.2018 г. на директора на Дирекция "Директни плащания и идентификация на земеделските парцели" в Министерството на земеделието, храните и горите. В него се пояснява, че за кампания 2017 г. бенефициентът е заявил за подпомагане 9 парцела, като обект на възражението и на жалбата на кандидата са 8 от тях. Парцелите попадали в частта от територията на страната, покрита със самолетни снимки от периода 25. 06. -30.06.2017 г., а също така физически блок (ФБ) 61604-464, в който попадали шест от парцелите, бил определен и за теренна проверка. Поради недостъпност на блока по време на извършване на теренните проверки обаче, недопустимостта била определена единствено чрез преглед на наличните самолетни изображения от 2017 г. т. е. за тези територии била извършена дешифрация на Цифрова ортофото карта (ЦОФК), в резултат на което част от площите попадали извън специализирания ПДП, тъй като били оценени като неподдържани и следователно – като негодни за подпомагане съгласно Наредба № 2 от 17.02.2015 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ (Наредба № 2). Към писмото са приложени на CD ЦОФК, изготвена по самолетни снимки от 2017 г. на процесните парцелите с нанесени контури на физически блокове от СИЗП в лилав цвят, заявени от кандидата парцели в жълт цвят за кампания 2017 г. и допустими за подпомагане площи в син цвят; заповед № РД 09-614 от 04.08.2017 г. и протокол от теренна проверка, ведно със снимки от GPS към него, както и таблица с подробни данни за заявените от кандидата парцели за кампания 2017 г. От тези представени доказателства се установява следното: В таблицата с подробни данни в графата "Причини за изключване на площи от слоя ПДП/забележка" по отношение на парцел с идентификатор 61604-417-1-2 с декларирана площ от 5, 10 ха, от които определени като недопустими 2, 86 ха е записано следното: "Съгласно ЦОФК/дешифрация, части от парцела са недопустими за подпомагане на основание чл. 2, ал. 2, т. 4 и 7, чл. 7 и чл. 9, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от Наредба № 2 - множество камъни, скали и скални участъци в източната част на парцела, както и влажна зона/водна площ в северозападната му част." По отношение на парцел с идентификатор 61604-461-1-1 с декларирана площ от 1, 90 ха, от които определени като недопустими 0, 65 ха е записано следното: "Съгласно ЦОФК/дешифрация, части от парцела са недопустими за подпомагане на основание чл. 2, ал. 2, т. 1, 4 и 7, чл. 7 и чл. 9, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 2 - повече камъни, храсти/хвойна, както и влажна зона в източната част. " По отношение на парцели с идентификатори: 61604-464-3-1 с декларирана площ от 2, 37 ха; 61604-464-4-1 с декларирана площ от 5, 14 ха; 61604-464-5-1 с декларирана площ от 7, 21 ха; 61604-464-6-1 с декларирана площ от 21, 59 ха и 61604-464-8-1 с декларирана площ от 5, 48 ха е записано следното: "Съгласно ЦОФК/дешифрация, парцелът е изцяло недопустим за подпомагане на основание чл. 2, ал. 2, т. 1 и 7, чл. 7 и чл. 9, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 2 - площта е заета от множество храсти/хвойна, камъни, скали и скални участъци, както и дерета/естествени водни канали". По отношение на парцел с идентификатор 61604-464-7-1 с декларирана площ от 3, 34 ха е записано следното: "Съгласно ЦОФК/дешифрация, парцелът е изцяло недопустим за подпомагане на основание чл. 2, ал. 2, т. 1 и 7, чл. 7 и чл. 9, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 2 от 17 февруари 2015 г. - площта е заета от множество храсти/хвойна, камъни, скали и скални участъци." За изясняване на спора са допуснати и изслушани първоначална и повторна съдебно-техническа експертиза. Съдът кредитира заключението от повторната експертиза като обективно дадено като взема предвид обстоятелството, че при изготвянето й вещото лице е направило анализ на всеки един от парцелите – обект на експертизата, извършило е самостоятелна дешифрация на самолетните изображения, като при това е съпоставило същите с налични сателитни снимки от същия район от 02.07.2017 г., направило е съпоставка със заявените за подпомагане през 2016 и 2017 г. парцели и с резултатите от направените през тези години проверки. За целта на експертизата използваните изображения са приложени към същата с ясно очертаване на допустимите според вещото лице площи. Подробно е разгледано състоянието на всеки един от парцелите и е отразено наличието на елементите, необходими за правилното решаване на спора. Според заключението на повторната СТЕ, процесните 8 парцела се намират в землището на с. Радуил, в обхвата на Национален парк "Рила" и представляват постоянно затревени площи – постоянни или временни пасища за паша на животни. От заявената обща площ на процесните парцели от 52, 13 ха извън границите на допустимия слой следвало да попаднат 21, 60 ха, а останалите 30, 53 ха отговаряли на критериите за допустимост по Наредба № 2. Върху изключените от допустимия слой площи имало трайно недопустими участъци – скали и/или камъни, препятстващи нормалното използване на терена за паша. Тези участъци обаче не заемали цялата площ на парцелите като останалата площ следвало да бъде включена в обхвата на слоя. За процесните БЗС била извършена проверка въз основа на дешифриране на ЦОФК по заснемане от 2017 г. Съставени били протоколи от теренна проверка на физическите блокове, но такава проверка не била извършена. Въпреки, че ФБ 61604-464 не бил посетен на място, в протокола било записано наличие на дървета и храсти над допустимия брой по Наредба № 2, което се опровергавало от самолетното заснемане и от кадастралната карта на имота. Според експерта, доколкото ФБ бил на висока надморска височина, а проверката следвало да бъде извършена през м. ноември, било напълно възможно теренът да е бил недостъпен. Въпреки това обаче, констатациите, че в парцелите, намиращи се в обхвата на този ФБ, има повече от допустимия брой дървета и храсти и било невъзможно пашуването, не можели да се направят като резултат от теренна проверка, без обектът да е реално посетен. Причината за изключване на площите, според експерта, била, че физическият блок бил определен с начин на трайно ползване ПС (пясъци, чакъл и голи скали), а в действителност в обхвата му имало високопланински пасища, в които имало допустими за подпомагане площи. За 2015 и 2016 г. по заявлението на жалбоподателя за същите парцели били извършвани теренни проверки. Според вещото лице, доколкото заявените парцели са високопланински пасища, попадащи в защитена територия, нямало и не следвало да има промяна във физическото им положение за 2016 и 2017 г. В заключение експертът счита, че актуалната ЦОФК не е била дешифрирана правилно, като в обхвата на допустимия слой били оставени само участъци, определени с начин на трайно ползване ЕЛП (естествени ливади и пасища). Във връзка с това по отношение на БЗС 61604-464-417-1-2 със заявена площ от 5, 10 ха, от които определени като недопустими 2, 86 ха, според вещото лице извън границите на допустимия слой следва да бъдат определени 2, 64 ха, представляващи заета от камениста повърхност площ в източната част на парцела. Допустимата площ за този парцел, според вещото лице е 2, 46 ха. По отношение на БЗС 61604-461-1-1 със заявена площ от 1, 90 ха, от които определени като недопустими 0, 65 ха, според вещото лице върху ЦОФК не се наблюдават недопустими за подпомагане елементи, поради което определя, че цялата площ на парцела следва да бъде включена в обхвата на допустимия слой. По отношение на БЗС 61604-464-3-1 с декларирана площ от 2, 37 ха, цялата определена като недопустима, вещото лице счита, че извън границите на допустимия слой следва да останат само 0, 19 ха, представляващи участък, в който при анализа на ЦОФК вещото лице е определило, че броят на недопустимите елементи не отговарят на изискванията на Наредба № 2. Допустимата площ от този парцел вещото лице е определило на 2, 18 ха. За БЗС 61604-464-4-1 със заявена площ от 5, 14 ха, цялата определена като недопустима, вещото лице е приело, че извън границите на допустимия слой следва да останат 3, 79 ха, тъй като в парцела има четири участъка с обща площ от 1, 35 ха, в които намиращите се храсти и скални участъци са в обхвата на допустимото по Наредба № 2. За БЗС 61604-464-5-1 с декларирана площ от 7, 21 ха, цялата определена като недопустима, експертът определя, че недопустимата площ следва да бъде определена на 6, 12 ха, тъй като в парцела има два участъка с обща площ от 1, 09 ха, в които намиращите се храсти и скални участъци са в обхвата на допустимото по Наредба № 2. По отношение на БЗС 61604-464-6-1 със заявена площ от 21, 59 ха, цялата определена като попадаща извън слоя, според СТЕ недопустимата площ следва да бъде определена на 8, 17 ха, тъй като в обхвата на този парцел имало налични високопланински иглолистни храсти, които били оградени в три полигона с обща площ от 13, 42 ха, където тези храсти били под допустимия по Наредба № 2 брой. За БЗС 61604-464-7-1 с декларирана площ от 3, 34 ха, цялата определена като недопустима, вещото лице е дало заключение, че като недопустими от този парцел следва да се определят само 0, 43 ха, тъй като по-голямата част от парцела представлява пасище, в което не се наблюдават трайно недопустими елементи. За БЗС 61604-464-8-1 със заявена площ от 5, 48 ха, цялата определена като недопустима, вещото лице е дало заключение, че от нея като недопустими следва да се определят само 0, 26 ха, тъй като по-голямата част от парцела представлява пасище, в което не се наблюдават трайно недопустими елементи. При това фактическо установяване и в изпълнение на чл. 168, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира жалбата за частично основателна. Според чл. 30 от ЗПЗП за изпълнение на функциите на Разплащателна агенция се създава Интегрирана система за администриране и контрол (ИСАК), която се състои от отделни системи, определени в ал. 2, като една от тях е и Системата за идентификация на земеделските парцели - чл. 30, ал. 2, т. 2 от ЗПЗП, която се създава и поддържа от Министерството на земеделието, храните и горите - чл. 30, ал. 4, т. 2 от ЗПЗП. В изпълнение на законовата делегация по чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП министърът на земеделието, храните и горите е издал и Наредба № 105, според § 4 от заключителните й разпоредби. СИЗП и данните, включени в нея, са посочени в чл. 33 от ЗПЗП. Според ал. 4 на същата норма данните в СИЗП се актуализират ежегодно чрез дешифриране (компютърно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, чрез извършване на специализирани теренни проверки на референтни парцели и чрез отразяване на резултатите от проверките на място по чл. 37 от ЗПЗП. Специализираните теренни проверки на референтни парцели се извършват след уведомяване на бенефициентите при условия и по ред, определени с наредбата по чл. 30, ал. 6. В чл. 33а, ал. 1 от ЗПЗП, в релевантната й редакция, е разписано правомощието на Министерството на земеделието, храните и горите да създава в СИЗП специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане", който включва площите, допустими за подпомагане във всеки физически блок, въз основа на критериите, определени в наредбата по чл. 40 от ЗПЗП, а това е Наредба № 2. В чл. 33а, ал. 2 от ЗПЗП е посочено, че данните в СИЗП, които се отнасят до физическите блокове и специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", се обновяват ежегодно чрез дешифриране (компютърно разчитане) на актуална цифрова ортофото карта, чрез извършване на специализирани теренни проверки на референтни парцели и чрез отразяване на резултатите от проверките на място по чл. 37 с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите. Обхватът на специализирания слой се одобрява със заповед на министъра на земеделието, храните и горите по ред, определен в наредбата по чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП. От този преглед на нормативната уредба следва, че заповед № РД 46-139 от 28.02.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите е издадена от компетентен орган. Не се установяват и допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила. Обезпечено е правото на жалбоподателя на участие в производството по изготвяне и утвърждаване на специализирания слой за кампания 2017 г. Разпоредбите на Наредба № 105 от 2006 г. специално регламентират начините и формите на участие на заинтересованите лица в производството. Съгласно разпоредбата на чл. 16б, ал. 2 от Наредба № 105, МЗХГ след приключване на обновяването по някой от изрично уредените способи по чл. 15, ал. 1, т. 1 и 2 одобрява със заповед проекта на специализирания слой, която се публикува на интернет страницата на министерството с поясняване на възможността за запознаване и подаване на възражения. Бенефициерите могат да се запознаят с проекта по отношение на парцелите, с които кандидатстват за подпомагане в общинските служби по земеделие по местонахождението им чрез преглед на съответните физически блокове или части от тях върху ЦОФК. Подаването на заявление за подпомагане е друга процедура, извън одобряване на допустимия слой, поради което посоченото в жалбата нарушение на чл. 32, ал. 2 от ЗПЗП, че служителите на ОСЗ не са представили на жалбоподателя актуален графичен материал, посочващ местоположението и границите на референтните парцели е неоснователно. В чл. 16г, ал. 5 от Наредба № 105 изрично е посочено, че въз основа на одобрения от министъра на земеделието, храните и горите окончателен специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" Разплащателната агенция извършва финална оторизация и плащания на площ за съответната кампания и приема заявления за подпомагане през следващата кампания, т. е. за актуални се приемат данните, одобрени със заповедта за специализирания слой от кампания 2016 г. Заповедта е и мотивирана. Съображенията за изключване на части от парцелите от одобрения окончателен специализиран слой се съдържат в дешифрираните самолетни снимки. Самата заповед се придружава от материалите, свързани с изготвянето на специализирания слой и дешифрацията на изображенията. Всички те съгласно чл. 16г, ал. 5 от Наредба № 105/2006 г., съответно раздел ІІ от административния акт, се предоставят на Разплащателната агенция за извършване на задължителните кръстосани проверки на заявленията за подпомагане, подадени през 2017 г. и за прием на заявления за подпомагане през 2018 г. Именно данните по снимките позволяват на съда с помощта на специалисти да извърши проверка за материалната законосъобразност. При анализа на доказателствата по делото, съдът намира, че по отношение на процесните 8 парцела заповедта частично не съответства на материалния закон. По отношение на тази част са били налице основания за допустимост за подпомагане, уредени в чл. 8 и чл. 9 от Наредба № 2 от 17.02.2015 г. Разпоредбите от тази наредба са приложими на основание чл. 40 от ЗПЗП и чл. 13, ал. 1 от Наредба № 105/2006 г. Неспазването на материалния закон е отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК. Поради това заповедта следва да се отмени: 1. в частта й, с която от одобрения окончателен специализиран слой са изключени 0, 22 ха (разликата между приетата от административния орган недопустимост от 2, 86 ха и установената в настоящото производство недопустимост от 2, 64 ха) от парцел с идентификатор 61604-417-1-2; 2. в частта й, с която от одобрения окончателен специализиран слой са изключени 0, 65 ха от парцел с идентификатор 61604-461-1-1 със заявена площ от 1, 90 ха; 3. в частта й, с която от одобрения окончателен специализиран слой са изключени 2, 18 ха (разликата между приетата недопустимост от 2, 37 ха и установената в настоящото производство такава от 0, 19 ха) от парцел с идентификатор 61604-464-3-1; 4. в частта й, с която от одобрения окончателен специализиран слой са изключени 1, 35 ха (разликата между приетата недопустимост от 5, 14 ха и установената в настоящото производство такава от 3, 79 ха) от парцел с идентификатор 61604-464-4-1; 5. в частта й, с която от одобрения окончателен специализиран слой са изключени 1, 09 ха (разликата между приетата недопустимост от 7, 21 ха и установената в настоящото производство такава от 6, 12 ха) от парцел с идентификатор 61604-464-5-1; 6. в частта й, с която от одобрения окончателен специализиран слой са изключени 13, 42 ха (разликата между приетата недопустимост от 21, 59 ха и установената в настоящото производство такава от 8, 17 ха) от парцел с идентификатор 61604-464-6-1; 7. в частта й, с която от одобрения окончателен специализиран слой са изключени 2, 91 ха (разликата между приетата недопустимост от 3, 34 ха и установената в настоящото производство такава от 0, 43 ха) от парцел с идентификатор 61604-464-7-1 и 8. в частта й, с която от одобрения окончателен специализиран слой са изключени 5, 22 ха (разликата между приетата недопустимост от 5, 48 ха и установената в настоящото производство такава от 0, 26 ха) от парцел с идентификатор 61604-464-8-1. Допустимата за подпомагане площ от посочените парцели следва да се определи въз основа на заключението на вещото лице по повторната съдебно-техническа експертиза по настоящото дело. Конкретните местоположения на недопустимите за подпомагане площи са описани в самото заключение и са точно посочени в приложените за всеки парцел скици, представляващи приложения към заключението на вещото лице. Това конкретно са: Приложение № 7 за парцели с идентификатори 61604-417-1-2 и 61604-461-1-1; Приложение № 5 за парцели с идентификатори 61604-464-3-1 и 61604-464-4-1; Приложение № 3 за парцел с идентификатор 61604-464-5-1; Приложение № 1 за парцел с идентификатор 61604-464-6-1; Приложение № 6 за парцел с идентификатор 61604-464-7-1 и Приложение № 4 за парцел с идентификатор 61604-464-8-1. С оглед на изложеното налице е отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК за посочените части от парцели с идентификатори: 61604-417-1-2; 61604-461-1-1; 61604-464-3-1; 61604-464-4-1; 61604-464-5-1; 61604-464-6-1; 61604-464-7-1 и 61604-464-8-1. В посочената част оспорената заповед следва да се отмени, като преписката се върне на административния орган за ново произнасяне при спазване на указанията на съда по тълкуване и прилагане на закона. В останалата й част жалбата е неоснователна и следва да се отхвърли. Установява се, че за останалите части площите не отговарят на критериите за допустимост. В тази част е установено, че административният орган коректно е определил недопустимата за подпомагане площ. Предвид частичната основателност на жалбата и фактът, че и двете страни са направили разноски по производството, разноски по делото не следва да бъдат присъждани. Воден от горното и на основание чл. 173, ал. 2 и чл. 174 от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,