Решение № 6050 от 19.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12604/2015 г.

Решение № 6050 от 19.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 12604/2015 г., V о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 121 и чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните (БАБХ) против Решение № 21/24.09.2015 г., постановено по адм дело № 264/2015 г. по описа на Административен съд - Русе (АС-Рс). Касаторът навежда доводи за неправилност на решението като постановено в нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила - отменителни основания съобразно чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му и постановяването на друго, по съществото на спора, с което да се отхвърли първоначалната жалбата и потвърди административния акт. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответната страна - Х. И. И., чрез процесуален представител, оспорва основателността на касационната жалба. Намира решението на първоинстанционния съд за правилно и законосъобразно и иска неговото оставяне в сила. Претендира присъждане на направените по делото разноски, за които представя доказателства и списък. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Поддържа становище за правилност и законосъобразност на първоинстанционното решение и счита, че същото следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като обсъди данните по делото и доводите на страните, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. С обжалвания съдебен акт първоинстанционният съд отменя заповед № ОСОС-77 от 28.05.2015 г. на изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните, с която е прекратено служебното правоотношение с Х. И. И. на длъжност: главен инспектор в отдел "Контрол на храните", в ОДБХ - Русе при БАБХ, с ранг III младши, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. За да постанови този резултат решаващият съд приема, че оспореният индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на законоустановената форма, но е в несъответствие с целта на закона, което го прави незаконосъобразен и налага неговата отмяна. Нарушени са принципите на прозрачност и предвидимост, заложени в чл. 13 от АПК, тъй като не са публично оповестени критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на оперативната самостоятелност на органа по назначаване при извършеното съкращаване. Решаващият съд счита, че дори да се приеме, че с изпратените до ръководители на дирекции указания изх. № 2367-Ю от 21.04.2015 г. на изпълнителния директора на БАБХ, ответникът е изготвил критерии и вътрешни правила в процедурите по освобождаване на служителите в БАБХ, с каквито права разполага съгласно чл. 5, ал. 1, т. 24 от Устройствен правилник на БАБХ, то по делото липсват данни и подкрепящи ги доказателства, че в настоящия случай тези обективни критерии са спазени, поради което съдът е лишен от възможността да извърши задължителната проверка. Липсата на такива данни съгласно изричното признание в с. з., засяга същността на волеизявлението на административния орган и обосновава наличие на отменително основание по чл. 146, т. 3 АПК. Настоящият състав намира обжалваното решение - предмет на касационен контрол за правилно и законосъобразно. Основният спорен в касационното производство въпрос се отнася до същността и характера на Указания изх. № 2367-Ю/21.04.2015 г. на изпълнителния директор на БАБХ, гр. София относно процедурите по освобождаване на служителите в БАБХ. Спорният въпрос се свежда до това каква е правната природа на тези указания, обвързват ли те и до каква степен издалия ги орган по назначаване, съответно какви са последиците от тяхното неизпълнение. Според тези указания при изготвянето на актовете за освобождаване на служителите от ОДБХ и специализираните структури следва да се спазват изброените в тях правила. В същите е установено, че следва да се въведат обективни критерии при определяне на служителите, които ще бъдат освободени, а именно: образователна степен, придобита специалност; професионален опит; оценка на изпълнението на длъжността на служителя; наложени дисциплинарни наказания. Посочва се още, че служебните правоотношения с държавните служители, чийто функции и длъжности се съкращават, следва да бъдат прекратени на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, като за целта бъдат изготвени проекти на заповеди при съобразяване на разпоредбите за закрила по чл. 107б от ЗДСл. По отношение на служителите, назначени по трудово правоотношение указанията посочват, че правоотношенията им следва да бъдат прекратени на основание чл. 328, ал. 1, т. 2 от КТ при спазване на изискванията за закрила по чл. 333 от КТ. Изрично е указано, че следва да се назначи комисия от директора на съответното поделение, която да извърши предварителен подбор по чл. 329 от КТ и на изготви писмен протокол за служителите по трудово правоотношение, които предлага да бъдат съкратени като се посочат и мотивите за това. Подборът следва да бъде извършен между служителите по трудови правоотношения в съответната структура, а протоколите на комисиите да се приложат към проекти на заповед за освобождаване на служителите. Предвид гореизложеното, настоящият състав намира, че дадените от изпълнителния директор на БАБХ указания представляват вътрешно-ведомствен акт, издаден съобразно нормативно определените правомощия на изпълнителния директор на БАБХ, адресиран до всички областни дирекции на БАБХ с конкретно властническо волеизявление. От горното следва, че указанията имат следните правни характеристики: същите представляват вътрешно - ведомствен акт и са задължителни за подчинените органи. Поради тази си задължителност несъобразяването с указанията представлява нарушение със съответните последици за административния орган; указанията не са задължителни за лица извън администрацията и не засягат непосредствено техни права и интереси. В конкретния случай предмета на властническото волеизявление обхваща начина, по който следва да бъдат определени и освободени служителите на администрацията, с цел да останат на работа тези от тях, които са с по-голям професионален опит, по-компетентни, с отлични показатели от извършените периодични атестирания, както и без наложени дисциплинарни наказания. Тази процедура не е приложена по отношение на жалбоподателя, който в нарушение на въведените с нея изисквания не участва в подбор, съобразно установените от органа критерии. Независимо, че процедура по подбор не е предвидена в ЗДСл, тези вътрешни правила, приложими при преценката за това кои служители да останат на работа и с кои служебното правоотношение да бъде прекратено, установени чрез съобщените указания при изготвянето на актовете за освобождаване на служителите от ОДБХ, ограничават нормативно установените граници на оперативната самостоятелност на административния орган. По този начин одобрената в рамките на оперативната самостоятелност на компетентния орган процедура става част от административното производство по издаване на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Поради това, макар и непредвидена в специалния закон, нейното спазване е условие за законосъобразност на крайния акт. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 13 от АПК. Обратното - пренебрегването на правилата, както в случая, опорочава постановената в нарушение на същите заповед, тъй като тези правила са гаранция за следване на принципите на равенство, публичност и прозрачност, безпристрастност, последователност и предвидимост в административния процес. Поради това постановеният при игнориране на процедурните изисквания административен акт е издаден в нарушение на чл. 8, ал. 2, чл. 12 и чл. 13 от АПК. Настоящият състав намира, че за пълнота на изложението, следва да се добави, че заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на Х. И. И. е издадена и при допуснато нарушение на материалния закон, поради превратно упражнение на власт от страна на председателя на БАБХ, при неправилно тълкуване и в несъответствие с целта на закона. От представените по делото доказателства се установява, че преди прекратяване на служебното й правоотношение Иванова е заемала длъжността "главен инспектор" в отдел "Контрол на храните", в Областна дирекция по безопасност на храните (ОДБХ) - Русе, при Българска агенция по безопасност на храните, гр. София. Със Заповед № ОСОС-77/28.05.2015 г. на изпълнителния директор на БАБХ, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител е прекратено служебното правоотношение на държавния служител, считано от 01.06.2015 г. (датата на връчване на заповедта). Видно от обстоятелствената част на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение, същата е мотивирана освен с основанието за прекратяване на служебното правоотношение - посочено като съкращаване на длъжността, още и с Постановление № 90/16.04.2015 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на нормативни актове на МС, сред които и Устройствения правилник на Българската агенция по безопасност на храните (Обн., ДВ, бр. 29 от 21.04.2015 г., в сила от 21.04.2015 г.) - УПБАБХ, както и с утвърдено длъжностно разписание. Съгласно направеното изменение в чл. 12, ал. 1, т. 1 от УПБАБХ съществуващата преди това Дирекция "Координация и контрол" в специализираната администрация на БАБХ, включваща 28 териториални поделения - ОДБХ със статут на дирекции със седалище в Благоевград, Бургас, Варна, Велико Търново, Видин, Враца, Габрово, Добрич, Кюстендил, Кърджали, Ловеч, Монтана, Пазарджик, Перник, Плевен, Пловдив, Разград, Русе, Силистра, Сливен, Смолян, София, Софийска област, Стара Загора, Търговище, Хасково, Шумен и Ямбол, е трансформирана в Дирекция "Верификация на официалния контрол" отново с 28 териториални поделения - ОДБХ със същите седалища. Видно от Приложение № 1 към чл. 9, ал. 4 на УПБАБХ числеността на тази дирекция, вкл. ОДБХ е намалена от 2186 на 1715 бройки. По повод намалената численост на тази дирекция, на основание чл. 5, ал. 1, т. 2 и ал. 2, т. 1 от УПБАБХ, изпълнителният директор на БАБХ издал Заповед № РД 11-815/13.05.2015 г., с която утвърдил числеността на 28-те ОДБХ, като за ОДБХ - Русе била определена щатна численост от 56 бр. Във връзка с така утвърдената численост на ОДБХ - Русе с Докладна записка изх. № 637/25.05.2015 г. на директора на ОДБХ - Русе бил представен проект на длъжностно разписание към 01.06.2015 г. като било посочено кои точно 15 длъжности се предлага да бъдат съкратени. Към докладната записка бил приложен и списък на служителите, които се предлагат за съкращаване във връзка с тази промяна в числеността на ОДБХ - Русе. В списъка е включена и д-р Х. И. като служител предложен за съкращаване от отдел "Контрол на храните". Като доказателства по делото са приети длъжностно разписание на ОДБХ - Русе, в сила от 01.04.2015 г., поименно длъжностно разписание на ОДБХ - Русе, в сила от 24.04.2015 г., длъжностно разписание на ОДБХ - Русе, в сила от 01.06.2015 г. и поименно длъжностно разписание на ОДБХ - Русе, в сила от 01.06.2015 г., утвърдени от Изпълнителния директор на БАБХ, по силата на разпоредбата на чл. 5, ал. 1, т. 20 от Устройствения правилник на Българската агенция по безопасност на храните. От съпоставката на длъжностните разписания към 01.04.2015 г. и към 01.06.2015 г. е видно, че общата численост на ОДБХ - Русе от 71 щатни бройки е станала 56 щатни бройки. За отдел "Контрол на храните", в който е длъжността, изпълнявана от Иванова, бройките от 34 (началник отдел - 1; главен инспектор - 19; старши инспектор - 8; инспектор - 6) стават 27 (съответно началник отдел - 1; главен инспектор - 17; старши инспектор - 6; инспектор 3). От представеното по делото поименно разписание към 24.04.2015 г., Докладна записка изх. № 637/25.05.2015 г. на директора на ОДБХ - Русе и приложен списък на служителите, които се предлагат за съкращаване във връзка с промяната в числеността на ОДБХ - Русе. е видно, че две от деветнадесетте длъжности за главен инспектор в отдел "Контрол на храните" към този момент са незаети. При съпоставка на това поименно разписание (към 24.04.2015 г.) с утвърденото поименно разписание в сила от 01.06.2015 г. е видно, че в последното не фигурират служителите д-р В. С. Ф. и д-р Х. И. И., заемали длъжността главен инспектор, а в отдела са включени служителите Анна Н. Г. и Д. П. Г., отново заемащи длъжността главен инспектор. Същите са преназначени, считано от 01.06.2015 г. от отдел "Здравеопазване на животните" в отдел "Контрол на храните". Съкращаването на щатни бройки, както и разкриването на други такива, е право на органа по назначаването в съответната администрация. То обаче, следва да се упражнява само за постигане на по-добро администриране и оптимизиране на работата на съответното звено. След детайлната съпоставка на длъжностните разписания, както и на поименните длъжностни разписания в ОДБХ - Русе, действащи преди и след 01.06.2015 г., както и на останалите събрани по делото доказателства, съдът намира, че извършеното съкращаване на длъжности "главен инспектор" в отдел "Контрол на храните" в ОДБХ - Русе, включително заеманата от жалбоподателя, е следствие на превратно упражнена от изпълнителния директор на БАБХ, гр. София власт и при явно нарушаване на основните принципи на чл. 18 от ЗДСл. Безспорно е, че щатните бройки за длъжността "главен инспектор" в отдел "Контрол на храните" от 19 стават 17, т. е. намаляват с две бройки. При това положение не е ясно по каква причина директорът на ОДБХ - Русе е предложил на изпълнителния директор на БАБХ-София с докладна записка № 637/25.05.2015 г. в отдел "Контрол на храните" да бъдат съкратени 4 длъжности "главен инспектор", от които две свободни щатни бройки и две заети бройки, едната от които заемана от служителя Иванова. При намаляване на числеността за определени длъжности, за които са налице незаети щатни бройки, логически най-оправдано е да бъдат съкратени именно свободните щатни бройки и само ако свободните бройки са по-малко от предвидените за съкращаване - да бъде пристъпено към съкращаване на назначени служители. В случая от така направеното предложение от директора на ОДБХ - Русе не става ясно кои точно две длъжности "главен инспектор" следва да се съкратят - незаетите или заетите, още повече след като едновременно със съкращението се извършва и ново преназначаване (прехвърляне) на служители в същия отдел. Както от длъжностното разписание, така и от поименното щатно разписание към 01.06.2015 г. е видно, че щатните бройки за длъжността "главен инспектор" в отдел "Контрол на харните" са 17 като всички те към 01.06.2015 г. са заети. Това сочи, че е извършено реално съкращаване само на две щатни бройки. Ако се приеме, че това са двете свободни бройки, то не е налице основание за прекратяване на служебното правоотношение на служителя Иванова, чиято бройка не се съкращава. От друга страна ако се приеме, че се съкращават две заети щатни бройки на длъжността "главен инспектор" в отдел "Контрол на храните" /едната от които на ответника по касация/, а едновременно с това е извършено назначаване (преназначаване) на съществуващите две свободни бройки в отдела на същата длъжност /преназначението на служителите А. Н. Г. и Д. П. Г./, то е явно, че действителните преследвани цели са различни от заявените и като цяло не отговарят на целта на закона - оптимизиране на структурата на администрацията, а не персонална подмяна на едни служители с други, какъвто резултат е постигнат в случая . Безспорно е правомощието на органа по назначаването, да разпорежда промени в структурата, вкл. вида и броя на длъжностите, заемани от държавни служители, при които да бъдат съкратени едни и разкрити други такива. Това е проявление на предоставената му от закона оперативна самостоятелност, действията в изпълнението на която не се проверяват за целесъобразността им от съда. Постоянна е обаче съдебната практика, че упражнявайки тези си правомощия, административният орган следва да вземе решение, което трябва да е законосъобразно (чл. 4 АПК), при негативни последици в не по-голяма степен от най-необходимото за целта (чл. 6, ал. 2 АПК) и възможно по-благоприятно за държавата, обществото и адресатите на акта (чл. 6, ал. 3 АПК). Несъответствието с целта на закона от своя страна, води по силата на чл. 4, ал. 2 и чл. 146, т. 5 до незаконосъобразност на акта. С оглед на изложеното настоящият състав намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на спора, своевременно направеното искане от ответника за присъждане на разноски и представените доказателства за реалното им извършване в размер от 380 (триста и осемдесет) лева, представляващи заплатено адвокатско възнаграждение по договори за правна защита и съдействие, от които 150 лева, платени в брой, при сключване на договора за правна помощ за изготвяне отговор на касационната жалба и 230 лева, платени в брой по договор за правна помощ за процесуално представителство, същите следва да се поставят в тежест на касационния жалбоподател. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд - Пето отделение,