Решение № 4534 от 10.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7788/2017 г.

Решение № 4534 от 10.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7788/2017 г., VII о., докладчик съдията Мирослава Георгиева Производството е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на директора на НУ "Д-р П. Б.", гр. С. срещу заповед № РД-14-66/19.04.2017 г. на министъра на образованието и науката, с която ОУ "Н. Р." и НУ "П. Б.", двете в град С., се преобразуват в обединено училище "Н. Р.". Прави искане за отмяна на заповедта поради постановяването й при нарушаване на процедурата по издаването й, неправилно приложение на материалния закон и в несъответствие с целта на закона. На първо място твърди, че материалноправните предпоставки за подобно обединение се съдържат в § 8, ал. 4 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за предучилищното и училищното образование /ПЗР на ЗПУО/, като в случая същите не били налице, тъй като не се обединявали две основни училища, а основно с начално училище. Твърди се като нарушена процедурата по преобразуване на училищата, доколкото не били обсъдени становищата на педагогическия и непедагогическия персонал към училището; липсвало експертно решение за адекватно постигане на целите на оспорения акт. Сочи за неспазен реда по чл. 65 и следващите от АПК за приемане на общ административен акт чрез осигурен достъп до документацията и обществено обсъждане. С произволното обединяване на училищата се засягало правото на образование на учащите и трудовите права на екипите в двете училища. Ответникът по жалбата, министърът на образованието и науката чрез юрк. В. изразява становище за неоснователност. По допустимостта на жалбата: Адм. д. № 7788 по описа на Върховен административен съд за 2017 г. е образувано по жалба на директора на НУ "Д-р П. Б." и четиридесет и четири физически лица, изписани като екип на педагогическия и непедагогическия персонал на училището срещу заповед № РД-14-66/19.04.2017 г. на министъра на образованието и науката, с която ОУ "Н. Р." и НУ "П. Б.", двете в град С., се преобразуват в обединено училище "Н. Р.". С определение от 11.07.2017 г. по настоящото дело, съдът е допуснал предварително изпълнение на заповедта, като същото е оставено в сила с определение № 15022/07.12.2017 г. на петчленен състав на ВАС по адм. д. № 12748/2017 г. С протоколно определение по настоящото дело от 25.09.2017 г. съдът е прекратил производството по делото в частта досежно физическите лица, изписани като екип на педагогическия и непедагогическия персонал на училището, поради липса на правен интерес у същите да оспорват процесната заповед, като определението е оставено в сила с определение № 15022/07.12.2017 г. на петчленен състав на ВАС по адм. д. № 12748/2017 г. В тези съдебни актове вече е поставян въпроса досежно правния интерес на НУ "Д-р П. Б." чрез директора да оспорва акта на министъра за преобразуването му; както и характера на оспорения акт на индивидуален административен такъв. Предвид тези фактически и правни установявания, и като съобрази, че жалбата на директора на НУ "Д-р П. Б." е подадена в 14-дневен срок от обнародване на заповедта в Дв-к /л. 9 по делото с дата 28.04.2017 г./, а именно на 09.05.2017 г., съдебният състав обосновава извод за допустимост на жалбата на директора на НУ "Д-р П. Б." срещу заповед № РД-14-66/19.04.2017 г. на министъра на образованието и науката, с която ОУ "Н. Р." и НУ "П. Б.", двете в град С., се преобразуват в обединено училище "Н. Р.". Разгледана по същество, жалбата е неоснователна, при следните изводи от фактическа и правна страна: Предмет на контрол за законосъобразност пред настоящия съдебен състав е заповед № РД-14-66/19.04.2017 г. на министъра на образованието и науката. Същата е с правно основание чл. 310, ал. 1, т. 2, чл. 319, ал. 1, т. 1 и чл. 320, ал. 1 от Закона за предучилищното и училищното образувание, във връзка с чл. 15, ал. 1 от Наредба № 9/19.08.2016г за институциите в системата на предучилищното и училищното образование /наредба, Наредбата/, като със същата ОУ "Н. Р." и НУ "П. Б.", двете в град С., се преобразуват в обединено училище "Н. Р.". Съгласно разпоредбата на чл. 310, ал. 1, т. 2 от ЗПУО, министърът на образованието и науката със заповед открива, преобразува, променя и закрива общинските училища /по т. 2/. По делото на л. 33 и л. 34 са представени Актове за публична общинска собственост, съответно с № № 506/18.11.1999 г. и 15 388/05.01.2017 г., от които е видно, че сградите, в които се помещават двете училища - съответно ОУ "Н. Р." и НУ "П. Б." са публична общинска собственост, като същите са предоставени за управление на училищата. На л. 35 по делото е представен списък на второстепенните разпоредители с бюджет, включени в системата на първостепенен разпоредител с бюджет О. С. 2017 г., видно от който ОУ "Н. Р." и НУ "П. Б." са вписани под номера № № 18 и 15. На л. 31 и 32 по делото са представени извадки от одобрен бюджет на ОУ "Н. Р." и на НУ "П. Б.", приложени към заповед № ЛС - 01 - 328/06.03.2017 г. на кмета на община Самоков, с която на основание чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА, чл. 100, ал. 2 от Закона за публичните финанси, т. 17 от Решение № 728 по Протокол № 21/27.01.2017 г. на Общински съвет - гр. С. /л. 23 по делото/ се утвърждават бюджетите на второстепенните разпоредители с бюджет, включени в системата на първостепенен разпоредител с бюджет община Самоков през 2017 г. Анализът на посочените писмени доказателства, във връзка с приложението на чл. 310, ал. 1, т. 2 ЗПУО, във връзка с предметния обхват на заповедта, обосновава извод за издаване на същата от компетентен орган. Министърът на образованието и науката е компетентен орган да извършва преобразуване на общински училища. Заповед № РД-14-66/19.04.2017 г. на министъра на образованието и науката, с която се извършва това преобразуване е във валидна писмена форма, като съдържа от външна /формална/ страна, фактически и правни основания за издаването й. Доколко същите съответстват на приложимото право, е въпрос на материална законосъобразност на спора. Досежно процедурата по издаване на заповедта: ЗПУО и Наредба № 9/19.08.2016 г. за институциите в системата на предучилищното и училищното образование регламентират процедурата по преобразуване на общински училища. В конкретната хипотеза, заповедта е издадена по мотивирано предложение на кмета на община Самоков. Видно от текста на предложението, приложено на л. 49 по делото, същото е направено след задълбочен анализ на фактите, насочен към оптимизиране на общинската училищна структура: Според текста на предложението, в ОУ "Н. Р." през 2016/2017 г. са се обучавали 432 ученика от ромски произход. Традиционно за училището е професионалното обучение в VIII и IX клас в професиите "шлосер" и "шивач" - единствените на територията на община Самоков. Към момента на преценката е направен извод, че училището не отговаря на изискванията на чл. 38, ал. 1 ЗПУО /основните училища са от 1-ви до 7-ми клас включително/, а обучението в това училище започва от пети и е до девети клас. У. няма начален етап. Кметът на общината обаче прави извод, че разкриването на паралелки 1ви - 4ти клас в това училище е неоправдано, тъй като в същия район на града има начално училище - "П. Б.", което приема всички деца от ромския квартал. В НУ "П. Б." към учебна година 2016/2017 се обучават 421 ученици и 121 деца в подготвителни групи. И двете общински училища обучават изцяло деца и ученици от ромски етнос. Н. е извод, че предвид нормативните изисквания и с оглед оптимизиране на общинската училищна структура, и заложените цели в общинската стратегия за развитие на образованието, както и решението на О. С., следва да се направи предложение до министъра на образованието и науката за преобразуване на двете училища в едно по чл. 38, ал. 1, т. 4 от ЗПУО, а именно - обединено - от първи до десети клас, като се запазят сградите за обучение: подготвителни групи и ученици I - IV клас - в сградата на сегашното начално училище; а учениците V- X клас /при обединено училище/ - в сградата на сегашното основно училище. В предложението на кмета на общината в шест пункта са посочени мотивите за необходимостта от преобразуване /съгласно изискването на чл. 314, ал. 1, т. 1 ЗПУО/, както следва: 1. Предвид изискванията на чл. 38, ал. 1 ЗПУО, ОУ "Н. Р."-гр. С. не може да продължи да осъществява дейността си за следващата учебна година (2017/2018) в съществуващата структура и степен на образование; 2. Основният контингент деца и ученици в училищата "П. Б." и "Н. Р." са от уязвими групи, има голям брой деца и ученици от социално слаби семейства, в риск, застрашени от отпадане от образователната система. Според кмета на общината в тази насока, създаването на обединено училище от 1-ви до 10-ти клас ще има позитивен резултат в няколко аспекта: 2.1. По-пълно обхващане на подлежащите на задължително предучилищно и училищно образование деца и младежи от ромския квартал в глад Самоков; 2.2. Осигуряване на приемственост в обучението между образователните етапи - подготвителна група, начален етап, прогимназиален, първи гимназиален етап; 2.3. Намаляване риска от отпадане от училище за учениците, които към момента са в осми и девети клас в ОУ "Н. Рилски" /121 ученици/, както и голяма част от седмокласници /99 ученици/. Посочено е, че ако училището остане основно, има риск преобладаващата част от учениците да отпаднат от образователната система преди да навършат 16 години - по семейни причини, поради нежелание да се преместят в друго училище, и/или защото средните училища в Самоков нямат капацитет да приемат целия випуск след VII клас; 2.4. Осигуряване на достъп до образование и допълнителна подкрепа от ресурсни учители за ученици със специални образователни потребности (СОП). За 2016/2017 учебна година в ОУ "Н. Рилски" е имало 18 такива ученици, а в НУ "П. Берон" - 13. 2.5. Създаване на условия по-голям брой млади хора от ромския етнос да завършат първата степен на средно образование (X клас). Според кмета на общината, практиката в национален мащаб показва, че не малка част от ромските младежи и девойки не продължават образованието си в средни училища, след като завършат основно образование. 2.6. Възможност за усвояване на професия с практическо приложение и реализация в района и придобиване на първа степен на професионална квалификация. 2.7. Подобряване качеството на образование чрез обща училищна стратегия, административен контрол, участие в образователни проекти по европейски програми; 3. Разпределяне на учениците съобразно възрастовите особености - начален етап /I - IV клас/ и подготвителни групи - в сградата на преди действащото училище "П. Берон", прогимназиален и първи гимназиален етап /V-Х клас/ - в сградата на преди действащото училище "Н. Р.". Според кмета на общината, началното училище, се намира в близост до ромския квартал и обучава ромски деца от 1975 г. Излага, че сградата на основното училище е по-далеч и със сигурност общността не би била съгласна децата от ПГ и учениците от начален етап да се обучават в нея; 4. Запазване на материалната база на ОУ "Н. Рилски" и НУ "П. Берон", и възможности за развитие при единна визия и стратегия в обединено училище. 5. Запазване на педагогическия персонал. Кметът на общината посочва, че не се очаква да има съкращения на учители; 6. Съгласно нормативните документи, учениците във всеки един момент могат да се преместят в друго училище - както при желание на родителите, така и при завършване на образователна степен. Като съобрази разпоредбата на чл. 312, ал. 1 ЗПУО, съдебният състав приема, че производството по преобразуване на процесните училища законосъобразно е започнало по предложение на финансиращия орган - кмета на община Самоков. Нормативно определеното задължително съдържание на предложението се съдържа в разпоредбата на чл. 314, ал. 1 ЗПУО, като при анализ на предложението по конкретния спор на л. 49 по делото, съдебният състав прави извод, че процесното съдържа изискващите се по закон реквизити като: мотиви за необходимостта от откриване или преобразуване; наименование и официален адрес; адрес на сградите, в които се провежда обучението, съответно се осъществява дейността; вид на училището; етап и степен на образование, организация на учебния ден и профили или професии, организация на предучилищното образование професии, организация на учебния ден, организация на предучилищното образование; учебната година, от която се предлага откриването или преобразуването; информация за броя на децата и учениците, които ще се възпитават и обучават в училището; и прочие. Съгласно разпоредбата на чл. 312, ал. 6 ЗПУО, предложението на кмета за започване на производството по преобразуване на общински училища се внася след решение на общинския съвет и след проверка и становище на регионалното управление на образованието. Към процесното предложение са приложени: Решение № 755/23.02.2017 г. на Общински съвет гр. С. - л. 53 по делото; Становище на Регионално управление на образованието С. регион - л. 38 по делото /след проверка въз основа на заповед на л. 36 по делото/, както и документи по чл. 6 от Наредба № 9/19.08.2016 г. за институциите в системата на предучилищното и училищното образование регламентира процедурата по преобразуване на общински училища. Съгласно текста на чл. 6 от Наредба № 9/2016 г., предложението за преобразуване на общинско училище съдържа съответните реквизити по чл. 314, ал. 1 ЗПУО и към него се прилагат: 1. справка за: брой ученици, разпределени по класове - л. 59 -60 по делото; 2. справка за общата численост на персонала - л. 15 - 20 по делото; 3. справка за финансово осигуряване от финансиращия орган - л. 58 по делото; 4. становище за съответствие с изискванията на правилата и нормите за пожарна безопасност или сертификат за съответствие на обект с изискванията за пожарна безопасност, издаден от органите за пожарна безопасност и защита на населението, осъществяващи държавен противопожарен контрол - л. 46 по делото; 5. копие на акт за собственост - л. 33 - 34 по делото. Съгласно разпоредбата на чл. 12 от Наредба № 9/2016 г., министърът на образованието и науката със заповед определя експертна комисия, която оценява внесените документи за преобразуване на общинските училища. В конкретната хипотеза комисията е извършила оценка на внесените документи за преобразуване на общинските училища, като е представила експертна становище на л. 69 - 75 по делото. Видно от същото, съгласно изискването на чл. 312, ал. 6 ЗПУО е направена проверка със заповед № 10 -88/21.03.2017 г. на началника на РУО С. регион. Експертната комисия приема, че съгласно мотивираното предложение на кмета и становището на РУО - С. - регион, преобразуването се налага поради осигуряване на достъп до качествено образование предвид тенденцията към отпадане на ученици от уязвими групи по социални причини и насърчаване на учениците за включване в системата на професионалното образование. Основният контингент ученици са посочени като такива от уязвими групи и социално слаби семейства с риск от отпадане от образователната система. Според становището на комисията, при новата образователна система е налице опасност 220 ученици след 7-ми, 8-ми и 9-ти клас от ОУ "Н. Р." да не продължат образованието си поради нежелание на родителите да преместят децата си в друго училище и предвид липсата на капацитет у другите средни училища да приемат учениците след 7-ми клас. П. се обучение с 1-ва степен на професионална квалификация по професиите "шлосер" и "шивач". Като е извършила анализ на всички представени доказателства, експертната комисия е приела, че решението на ОбС е подкрепено с положително становище от РУО - С. регион. Със становище изх. № 80892-125/11.04.2017 г. дирекция ПОО също подкрепя направеното предложение. Обоснована е необходимостта от преобразуване, като комисията мотивирано чрез доклад на заместник-министъра на образованието и науката /л. 67 по делото/ предлага на министъра на образованието и науката да вземе решение за преобразуване на ОУ "Н. Р." и НУ "П. Б." в Обединено училище "Н. Р.", считано от 15.09.2017 г. Въз основа на експертното становище на комисията и предвид представената преписка, министърът на образованието и науката издава обжалваната заповед, с която преобразува ОУ "Н. Р." и НУ "П. Б." в Обединено училище "Н. Р.", считано от 15.09.2017 г. Предвид направения анализ на доказателствата, във връзка с приложимото право, съдебният състав приема за спазена процедурата по издаване на заповедта. Не приема възраженията на жалбоподателя за допуснати процесуални нарушения. Процедурата не е по приемане на общ административен акт, поради което и няма основание възражението за издаване на същия при спазване на разпоредбите на чл. 65 и следващите от АПК. В хода на регламентирана процедура липсва уредба, която да задължава органа да иска становище на персонала на училищата. От друга страна, техните трудови права не се засягат, доколкото изрично в представената документация е посочено, че персоналът няма да бъде съкращаван. Заповедта е мотивирана последством мотивите, съдържащи се както в предложението на кмета на общината, така и в становищата на РУО С. регион, Дирекция ПОО, Експертната комисия. Обоснована е целта на преобразуването, като заложената такава е постижима с въведената реорганизация. Използваната форма на преобразуване е една от възможните, посочени в чл. 311, ал. 1 ЗПУО - чрез сливане. Съдебният състав не приема и възраженията на жалбоподателя досежно липсата на правна възможност за сливане на ОУ с НУ. Напротив, изписаните по-горе разпоредби не поставят такова условие, а в предложението на кмета на общината мотивирано с фактическата обстановка и приложимото право е аргументирана необходимостта от сливане точно на това начално с това основно училище. Горното обосновава извод за издаване на обжалваната заповед при спазване на процедурата по издаването й, правилно приложение на материални закон и в съответствие с целта на закона. Жалбата срещу нея като неоснователна следва да се отхвърли. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 АПК настоящият състав на седмо отделение на Върховен административен съд