Решение № 9341 от 13.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7133/2018 г.

Решение № 9341 от 13.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7133/2018 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" /ДФ3/, чрез процесуалния представител юрк. Т. Николова, против решение № 202 от 4.04.2018 г., постановено по адм. д. № 1064/2017 г. на Административен съд - Плевен, с което е отменено негово решение № 15/121/04740/3/01/04/01 с изх № 01-2600/2644 от 31.10.2017 г. за налагане на финансова корекция на "Агро Маркс" ЕООД, със седалище гр. Плевен, в размер на 2762, 48 лева -за неизпълнение на т. 8. 1 и т. 4. 18 от договор № 15/121/04740 от 8.08.2012 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г. /ПРСР/. Касационният жалбоподател твърди, че първоинстанционният съд е допуснал нарушения на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, защото е налице нарушение по Наредба № 8 от 3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗИДЗПЗП, видно от заключението на вещото лице, т. е. категорично е установено наличието на основание за наложената финансова корекция, а и отмяната на методиката, по която е наложена санкцията, не е основание за отмяна на решението за налагане на финансова корекция -постановено при съобразяване с относимите наредби и регламенти. Моли ВАС да отмени решението и да остави в сила оспорения административен акт. В откритото съдебно заседание пред ВАС касационният жалбоподател не изпраща процесуален представител. В две молби и писмено становище поддържа касационната си жалба. Претендира заплащане на юрисконсултско възнаграждение за двете инстанции. Ответната страна по касационната жалба - "Агро Маркс" ЕООД, "Агро Маркс" ЕООД, със седалище гр. Плевен, представлявано от управителя Х. Тодоров, не изпраща представител. Чрез адв. Е. Йончева- в писмен отговор и в писмена защита, оспорва жалбата като неоснователна и моли съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира заплащане на разноски за касационната инстанция. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба, предвид неправилно прилагане на материалния закон от страна на съда. Намира решението на Държавен фонд "Земеделие" за постановено при спазване на производствените правила и правилно прилагане на материалния закон, предвид неизпълнение на т. 8. 1 от договор от 08.08.2012 г., сключен между "Агро Маркс" ЕООД и Държавен фонд "Земеделие", във връзка с неизпълнение на т. 4. 18 от същия договор, респ. нарушение на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8 от 3.04.2008 г. и утвърдената от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" - Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на селските райони 2007–2013 г. Счита, че с оглед основанието за налагане на финансовата корекция- т. 30 от Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по програмата (ПРСР 2007–2013 г.), впоследствие обявена за нищожна, се налага съдебното решение да бъде отменено като неправилно, а делото - върнато на административният орган като преписка- за определяне на размера на финансовата корекция съобразно начина, посочен в чл. 59, ал. 2 от Наредба № 23 от 18.12.2009 г. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е частично основателна, по следните съображения: Производството пред Административен съд - Плевен е образувано по жалба на "Агро Маркс" ЕООД, гр. Плевен, срещу решение за налагане на финансова корекция № 15/121/04740/3/01/04/01 с изх № 01-2600/2644 от 31.10.2017 г., издадено от Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", с което, за неизпълнение на т. 8. 1 и т. 4. 18 от договор № 15/121/04740 от 08.08.2012 г, на основание чл. 51, ал. 1, и ал. 2 от Наредба № 8 от 3.04.2008 г. и чл. 70, ал. 1, т. 7 и т. 10, във връзка с чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 § 4, ал. 3 от ДР на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), на дружеството - жалбоподател е определена финансова корекция в размер на 2 762. 48 лв., представляваща 10 % от предоставената финансова помощ по договора, определена съгласно т. 30 от Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти от ПРСР 2007 - 2013. В решението е посочено, че е нарушена т. 4. 18 от договора за подпомагане, съгласно която ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор и в съответствие с одобрения бизнес план и Таблица за одобрените инвестиционни разходи", а е установено, че след изплащане на субсидията и извършване на проверка на място, съгласно контролен лист от 13-31 януари 2017 г., в бизнес плана за 2015 г са заложени приходи 215 750 лева, а са реализирани – 70 202, 85 лева или 32, 54 % от заложените приходи, съответно за 2016 г – заложени приходи 215 750 лева, а реализирани 87 644, 30 лева, което е 40, 62 % от заложените приходи-, средно за двете години изпълнението на бизнес плана е в размер на 36, 58 % от заложените в бизнес плана приходи, като тези приходи са под 50 %, т. е. е налице нарушение на чл. 51, ал. 1 от Наредба № 8 от 3.04.2008 г. – неизпълнение на нормативни или договорно задължение след изплащане на финансовата помощ. Искането е било за отмяната му поради незаконосъобразност на отменителните основанията по чл. 146, т. 3 - т. 5 от АПК. Административният съд преценил като незаконосъобразен оспорения административен акт и го отменил. 3 а да стигне до този правен извод от фактическа страна обосновано приел, че в случая е налице реализирането на по-нисък размер приходи от дейността в сравнение с предвидените в бизнес плана – оспорващият за 2015 г. е изпълнил прогнозните приходи по производствената програма в бизнес плана на 95, 94 процента в количествено изражение и ЗЗ, 27 в стойностно изражение, за 2016 година- в количествено изражение изпълнение 142, 08 процента, а в стойностно -37, 60 процента, т. е. бизнес планът е изпълнен за 2015 г. и 2016 г. в среден размер на 35, 44 % от залегналите в представения и одобрен бизнес план приходи. Обсъдил и съдебно-икономическата експертиза – л. 624, която кредитирал като добросъвестно изготвена и неоспорена от страните, като приел, че тя напълно потвърждава констатациите, направени от административния орган. От правна страна съобразил, че съгласно чл. 70, ал. 1, т. 7 и т. 10 от ЗУСЕСИФ, финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция на следните основания: 7. за неизпълнение на одобрени индикатори; 10. (предишна т. 9 - ДВ, бр. 85 от 2017 г.) за друга нередност, съставляваща нарушение на приложимото право на Европейския съюз и/или българското законодателство, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ. Счел обстоятелството, че не са получени приходи в размера на прогнозните такива, заложени в бизнес плана, за такова извън предвидените задължителни условия за изпълнение. На второ място приел, че неоснователно е прието нарушение на договора, който е за закупуване на земеделска техника за модернизиране на земеделското стопанство и при положение, че при проверката в стопанството през януари 2017 г. е установено, че техниката е закупена, счел, че не е налице неизпълнение на заложените в бизнес плана приходи от дейността за 2015 г. и 2016 г, защото приходите от дадена дейност "не са и не могат да бъдат предвидени като индикатори за изпълнение, те са възможна и динамична прогнозна, а не статичен и сигурен показател /индикатор/ за икономическо развитие и стабилност на търговеца". При тези обстоятелства счел, че реализирането на по-нисък размер приходи от дейността в сравнение с предвидените в бизнес плана, не води -нито пряко, нито косвено, до извод, че е нанесена вреда на бюджета на Съюза поради начислен неправомерен разход, респ. и че тази констатация не обосновава извършено от дружеството нарушение. И тъй като неизпълнението на показатели в бизнес плана било предвидено като нарушение в Методиката за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013 г., която е издадена от некомпетентен за това орган, то не са налице материалноправните предпоставки за налагане на финансова корекция по приетите за приложими от административния орган правни норми. Първоинстанционният съд извел краен извод, че оспореното решение е валидно, но изцяло незаконосъобразно, поради което го отменил. Постановеното решение е частично неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Приетото от съда, че: 1 задължението на бенефициера не включва постигане на заложените финансови показатели в бизнес плана е неправилно, тъй като няма как да бъде постигната целта, която да оправдае финансирането с европейски средства и че: 2 незаконосъобразното определяне на санкцията води до незаконосъобразност на цялото решение, вкл. и в частта на установено нарушение, е също неправилно. Първо, съдът неправилно е приел, че производството е по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Позоваването в административния акт на разпоредби на ЗУСЕСИФ е неправилно, но не съставлява съществен порок, налагащ отмяната му само на това основание. Следва да се има предвид, че производството в случая е започнало по реда на Закона за подпомагане на земеделския производител /ЗПЗП/, във връзка с Наредба № 8 от 3.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Модернизиране на земеделските стопанства" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗИДЗПЗП /Наредбата/, съгласно нейния § 3 ПЗР. По аргумент от § 4, ал. 3 ДР ЗУСЕСИФ, последният закон е неприложим, тъй като безвъзмездната финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони се предоставя при условията и по реда на този закон /ЗУСЕСИФ/, доколкото друго не е предвидено в Закона за подпомагане на земеделските производители или в акт по неговото прилагане. Процесната процедура по налагане на финансова корекция по договора, по който е отпусната финансова помощ, е проведена по Наредба № 8/2008 г., издадена на основание § 35, ал. 3 ПЗР ЗПЗП, а не съгласно ЗУСЕСИФ, с оглед на което правилно административният акт е основан и на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата. Второ- решаващият състав не е съобразил съдебно - счетоводната експертиза, заедно с всички приложени писмени доказателства - данните от двете проверки на място, осъществени след плащане по проекта както и от допълнителни адм. проверки, при които е констатирано неизпълнение на задължения от страна на дружеството, което е било необходимо с оглед на установяване на правнозначимите факти с годни доказателствени средства и за произнасяне съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК по всички основания по чл. 146 АПК. Ако първоинстанционният съд бе обсъдил в цялост тези писмени доказателства, ползващи се с материална доказателствена сила съгласно чл. 179, ал. 1 от ГПК, би достигнал до извод, различен от изведения досежно основанията по чл. 20а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ и по чл. 51, ал. 1, и ал. 2 от Наредба № 8 от 3.04.2008 г. Противно на приетото от административния съд, допуснатите от бенефициера действия или бездействия са довели до нарушение на тези разпоредби на Наредба № 8/2008 г. и договора за отпускане на финансова помощ, с оглед неизпълнението на заложените в бизнес плана финансови параметри и това неизпълнение обуславя извод за икономическа нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите на чл. 2 от Наредбата. Този извод се налага от съдържанието на сключения на 08.08.2012 г. между ДФЗ и оспорващия договор за отпускане на финансова помощ по мярка 121 "Модернизиране на земеделските стопанства", съгласно който Фондът е предоставил на ползвателя безвъзмездна финансова помощ от 27 624. 80 лв. - разходи, свързани с осъществяването на процесния проект. Съгласно § 1, т. 12 от ДР на Наредба № 8/2008 г. "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР. Кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение № 10 и прилагат документите, указани в приложение № 11. Един от задължителните реквизити на заявлението е изготвен към него от кандидатите, бизнес план с подробно описание на планираните инвестиции и дейности за период не по-малък от 5 години, а в случаите на създаване на трайни насаждения или извършване на строително-монтажни работи - за 10-годишен период /чл. 16, ал. 2/, който трябва да доказва икономическа жизнеспособност на стопанството /чл. 16, ал. 5/. В Допълнителните разпоредби към Наредбата, § 1, т. 17 е посочено значението на понятието "икономическа жизнеспособност", а именно: генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на земеделското стопанство за периода на бизнес плана. Настоящият състав счита, че на база на представения от оспорващото дружество бизнес план административният орган правилно е извършил оценка на ефективността на инвестицията и финансовите показатели. Констатирано е неизпълнение на задълженията по т. т. 4. 18 от договора, съобразно който ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по договора и в съответствие с одобрения бизнес план и таблицата на одобрените инвестиционни разходи, поради което правилно е приел, че следва да се приложат разпоредбите на чл. 51, ал. 1 и ал. 2 от Наредба 8 от 3.04.2008 г. Анализът на цитираните разпоредби и данните по делото установяват по безспорен начин наличието на бездействие от страна на бенефициера, изразяващо се в неизпълнение на заложените финансови параметри в бизнес плана, което води до недостатъчна икономическа жизнеспособност на инвестицията и неизпълнение на целите по чл. 2 от Наредбата. В този смисъл е и трайно установената практика на ВАС: решение № 3326 от 4.03.2020 г. по адм. д. № 4803/2019 г., решение № 5040 от 4.04.2019 г. по адм. д. № 4307/2018 г., решение № 14727 от 29.11.2018 г., по адм. д. № 1006/2018 г., решение № 5317 от 24.04.2018 г. по адм. д. № 1945/2018 г., всички- на ІV отд. на ВАС. Изложените мотиви в оспореното решение в обратната насока са неправилни и незаконосъобразни и не се споделят от настоящия състав. Установената нередност се изразява в невъзможност да бъдат постигнати целите на проекта и одобрения бизнес план. Затова изводите на съда не кореспондират със събраните по делото доказателства и с материалния закон. Настоящият състав счита, че неизпълнението на предварително заложената в плана приходна част е ясна индикация, че търговецът не е разходвал ефективно средствата, което противоречи на чл. 30, § 2, предложение второ от Регламент /ЕС, ЕВРАТОМ/ № 966/2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза. Разпоредбата на чл. 30 от Регламента визира принципите на икономичност, ефективност и ефикасност с дефиниция на всяко едно от използваните три понятия, като принципи на добро финансово управление, а органите, отговорни за управлението и контрола на средствата на Съюза следят за спазване на тези принципи и постигане на целите от прилагането на всяка мярка. С оглед всичко гореизложено, настоящият състав намира, че в случая е установено извършено нарушение, изразяващо се в неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели, с което не е гарантирана икономическата жизнеспособност на стопанството му. В тази част решението за налагане на финансова корекция е мотивирано, тъй като обективира, както фактически, така и правни основания за издаването му. Поради това атакуваното решение на административния съд, в тази му част следва да бъде отменено, а първоинстанционната жалба - отхвърлена като неоснователна. По отношение на наложената с административния акт финансова корекция: Налице обстоятелство, настъпило след издаване на оспорения акт, а именно, че утвърдената от изпълнителния директор на ДФЗ Методика за определяне на санкции след плащане по проекти от ПРСР 2007-2013 г., е обявена за нищожна с решение № 15652/14.12.2018 г. по адм. д. № 11440/2017 г. на ВАС, четвърто отделение, оставено в сила с решение № 8020/29.05.2019 г. по адм. д. № 1757/2019 г. на ВАС, петчленен състав. В изпълнение на разпоредбата на чл. 194 АПК, решението е обнародвано в Държавен вестник, бр. 47/14.06.2019 г. и е влязло в сила от деня на обнародването. Съгласно чл. 193, ал. 2, във вр. с ал. 1 АПК, съдебното решение, с което е обявена нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт или същия е отменен, има действие по отношение на всички. Според разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК, подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. Нищожността е най-тежкият порок на административните актове, независимо дали по своя правен характер те са индивидуални, общи или подзаконови нормативни актове. В конкретния случай Методиката е обявена за нищожна, поради което и административният орган е задължен да уреди служебно правните последици, възникнали от обявения за нищожен акт, в определения от закона срок /чл. 195, ал. 2 АПК/. Предвид установеното, следва да се приеме, че определянето на размера на наложената финансова корекция, станало въз основа на нищожен акт, лишава от основание оспореното решение за налагане на финансова корекция, но само в частта, в която е определен размерът на последната, поради което и следва да бъде отменено в тази му част като незаконосъобразно. Определянето на размера на наложената финансови корекции въз основа на нищожен акт, налага изпращане на делото като преписка на административния орган, за ново произнасяне в отменената част, съобразно действащата методика и дадените с настоящото решение задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. С оглед изложените мотиви настоящият състав намира, че на основание чл. 173, ал. 2 от АПК, преписката следва да се върне на административния орган за ново произнасяне при спазване на дадените указания от съда. Предвид изхода от спора, разноски на страните в първоинстанционото производство не се дължат при частично уважаване на жалбата. С оглед на последното и предвид изхода от настоящия спор, съдът не присъжда разноски и за настоящото, касационно производство. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1, във вр. чл. 221, ал. 2 АПК и чл. 173, ал. 2, във вр. чл. 228 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение