Решение № 9614 от 13.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 2808/2018 г.

Решение № 9614 от 13.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 2808/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Бисерка Цанева Производство е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по три касационни жалби: на Министерски съвет на Р. Б., Национален съвет по цени и реимбунсиране на лекарстваните продукти и Министъра на здравеопазването против решение № 755 от 18.01.2018 г., постановено по адм. дело № 5314/2017 г. на Върховния административен съд, първо отделение. В касационните жалби са развити доводи, че при постановяване на обжалваното решение са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. На следващо място сочат нарушение на материалния закон и необоснованост. И тримата жалбоподатели искат отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг тричленен състав, с конституиране и участие на Национален съвет по цени и реимбунсиране на лекарстваните продукти, алтернативно отмяна на постановеното решение и постановяване на ново решение по съществото на спора, с което да бъде отхвърлена жалбата на "Беста мед " ЕООД . като неоснователна. Ответникът - "Беста мед " ЕООД, чрез процесуален представител адв. Хинков, взема становище за неоснователност на касационните жалби. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия намира касационните жалби за процесуално недопустими, тъй като е подадени от надлежни страни и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК. За да се произнесе по съществото й съдът взе предвид следното: С обжалваното решение ВАС е отменил по жалба на "Б. М." ЕООД, гр. Т. оспорените разпоредби от Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г.) (наричана за краткост "Наредбата"), както следва: . разпоредбите на чл. 14, ал. 4, ал. 5, ал. 6 и ал. 7, чл. 23, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 от Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г.), изменени, съответно създадени с § 5, т. 2 и т. 3, § 8, т. 2 и т. 3 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г.; разпоредбата на чл. 34 от Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, в ред. изменена с § 13 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г. и с § 11, т. 1 и т. 2 от ПМС 323 от 20 ноември 2015 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015 г.; разпоредбите на чл. 43, ал. 1, изр. 3, ал. 2, изр. 3, ал. 3, изр. 3 и ал. 4, изр. 3 от Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г.), създадено с § 18, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 от ПМС № 323 от 20 ноември 2015 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015 г. и разпоредбата на чл. 57б, ал. 2 от Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г.), създадена с § 20 от ПМС № 323 от 20 ноември 2015 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015. За да достигне до този резултат, тричленният състав е приел, че оспорените текстове от Наредбата са постановени от компетентен орган- Министерски съвет и при спазване изискванията за кворум и вземане на решение, поради което са неоснователни наведените доводи за нищожност на акта. Приел е обаче, че оспорените текстове от Наредбата са приети при съществено нарушение на изискването по чл. 28, ал. 2 ЗНА/ред. ДВ бр. 46/2007 г./, . На първо място е посочил, че докладът на вносителя, към проекта за ПМС № 348/03.11.2014 г. (л. 285) не съдържа каквито и да било мотиви във връзка с приемането на оспорените разпоредби на чл. 14, ал. 4 - ал. 7, чл. 23, ал. 3-ал. 6 и чл. 34 от Наредбата. Констатирал е, че са изложени единствено съображения, че се прецезират текстовете, свързани с въведения облекчен режим за образуване, респективно регистриране на цена, както и включване в ПЛС на лекарствени продукти с разрешение за паралелен внос или паралелна дистрибуция. Конкретно за причините, поради които се въвеждат изискванията по чл. 14, ал. 4, 5, 6 и 7, чл. 23, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 и чл. 34 от Наредбата, целите, които се поставят и очакваните резултати, не са изложени никакви мотиви. С оспорените разпоредби се въвежда задължение за притежателите на разрешения за паралелен внос или паралелна дистрибуция на лекарствени продукти да подават заявление за образуване на цена, съответно заявление за регистриране на цена и да провеждат самостоятелно административно производство пред Националния съвет по цени и реимбурсиране на лекарствените продукти за ценообразуване по отношение на лекарствените продукти с разрешения за паралелен внос или паралелна дистрибуция. До създаването на тези разпоредби, цените на лекарствените продукти от паралелен внос, не са подлежали на самостоятелно определяне, а се е прилагала същата цена, определена за еднаквия или подобен продукт по чл. 214, ал. 2 ЗЛПХМ (арг. от чл. 14, ал. 1, чл. 23, ал. 3 и чл. 34, ал. 1, в първоначалната им редакция от ДВ бр. 40/30.04.2013 г. ). От доклада не става ясно в какво се изразява прецизирането на разпоредбите относими към режима за образуване или регистриране на цените на тези лекарствени продукти. Не са посочени каквито и да било съображения защо е необходимо да се обособи самостоятелно административно производството по образуване, съответно регистриране на цените за лекарствените продукти от паралелен внос или паралелна дистрибуция. Съображенията на вносителя, че измененията в чл. 14 от Наредбата касаят страните, в които цените на лекарствените продукти се използват като референтни за целите на ценообразуването, се отнася до изменението на чл. 14, ал. 1, т. 4 и чл. 33, ал. 2 от Наредбата и са неотносими към създаването и изменението на оспорените в настоящото производство разпоредби. По отношение на чл. 14, ал. 4 - 7, чл. 23, ал. 3-ал. 6 и чл. 34 от Наредбата не е обосновано защо се предлага промяна в реда за образуване или регистриране на цените, отделно за притежателите на разрешения за паралелен внос. Н. са посочени целите, които ще се постигнат с въвеждането на тези разпоредби и очакваните резултати. На следващо място съдът е констатирал, че докладът на министъра на здравеопазването към проекта за ПМС № 323/20.11.2015 г. (л. 349) не съдържа каквито и да било данни за причините, налагащи изменението на чл. 34, ал. 2 и ал. 3, чл. 43, ал. 1, изр. 3, ал. 2, изр. 3, ал. 3, изр. 3 и ал. 4 изр. 3 от Наредбата. Посочено е, че в нормата на чл. 34, ал. 2 от Наредбата е въведено ново изискване за подаване на декларация по чл. 33, ал. 2/ декларация-справка по образец, утвърден от Съвета, която се прилага към заявлението за включване на лекарствен продукт в ПЛС относно цените на производител в съответната валута и в евро - в Румъния, Франция, Латвия, Гърция, Словакия, Литва, Португалия, Италия, Словения и Испания, както и за обстоятелствата по чл. 8/. Консстатирано е, че до приемането на оспорената разпоредба на чл. 34, ал. 2 от Наредбата с ПМС 323/20.11.2015 г. такова изискване не е предвидено за лекарствените продукти от паралелен внос или паралелна дистрибуция, като мотиви за причините, поради което се въвежда такава декларация и за лекарствените продукти от паралелен внос липсват както в доклада, така и в мотивите по становището на Българска асоциация по лекарствена информация. Липсват каквито и да било съображения на вносителя във връзка с въведените срокове по чл. 43, ал. 1-4, изречения последни от Наредбата. Установено е от първоинстанционния съд, че в доклада са изложени мотиви относно създаването на глава Шеста "а" от Наредбата за реда, по който да се извършва поддържането на реимбурсния статус на лекарствените продукти, които вече са били включени в ПЛС, но не са изложени никакви съображения защо в чл. 57б, ал. 2 от Наредбата се предвижда отделна процедура по отношение на лекарствените продукти по чл. 34, ал. 1 - от паралелен внос. Н. и изложени мотиви във връзка с предвидения в тази разпоредба срок, не са посочени целите, които ще се постигнат с така въведената уредба и очакваните резултати от прилагането й. Въз основа на изложеното съдът е приел, че докладът на министъра на здравеопазването, въз основа на който е прието ПМС № 348/03.11.2014 г., както и докладът, въз основа на който е прието ПМС № 323/20.11.2015 г. не отговаря на изискванията по чл. 28, ал. 2 ЗНА в частта относно оспорените разпоредби. Приел е, че констатираното нарушението е съществено, тъй като липсата на мотиви за причините, които са наложили приемането на тези разпоредби, както и за целите, които се поставят с въвеждането на отделна процедура по ценообразуване за лекарствените продукти с разрешения за паралелен внос, препятства възможността съдът да провери съветствието на подзаконовия нормативен акт в оспорената част с норми от по-висок ранг и да се произнесе по възраженията на жалбоподателя за нарушения в структурата на пазара на лекарствените продукти. Отделно от това е констатирал, че поради липсата на конкретните причини за въвеждане на оспорената уредба, не може да се прецени дали се касае за ограничителни мерки при определянето на реда и условията за ценообразуване на лекарствените продукти, разрешени за употреба в страната от паралелен внос или се касае за уеднаквяване на правилата за ценообразуване на лекарствените продукти с разрешения за употреба и на лекарствените продукти с разрешения за паралелен внос, доколкото към проекта за съответното постановление е изготвена и финансова обосновка одобрена от министъра на финансите, но в нея липсват каквито и да било съображения за финансовата страна на оспорените изменения в режима на ценообразуване. Останалите възражения на жалбоподателя за допуснати нарушения на административнопроизводствените правила е отхвърлил като неоснователни. Обжалваното решение е неправилно, тъй като е постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Оспорени пред Върховен административен са следните разпоредби: чл. 14, ал. 4 от Наредбата, в редакцията й изменена с § 5, т. 2 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г.; чл. 14, ал. 5, ал. 6 и ал. 7 от Наредбата, създадени с § 5, т. 3 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г.; чл. 23, ал. 3 от Наредбата, в ред. й изменена с § 8, т. 2 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г.; чл. 23, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 от Наредбата, създадени с § 8, т. 3 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г.; чл. 34 от Наредбата, в ред. изменена с § 13 от ПМС № 348 от 3 ноември 2014 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66/2014), обн. ДВ бр. 92/07.11.2014 г., в сила от 07.11.2014 г. и с § 11, т. 1 и т. 2 от ПМС 323 от 20 ноември 2015 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015; чл. 43, ал. 1, изр. 3 от Наредбата, създадено с § 18, т. 1 от ПМС № 323 от 20 ноември 2015 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015 г.; чл. 43, ал. 2, изр. 3 от Наредбата, създадено с § 18, т. 2 от ПМС № 323 от 20 ноември 2015 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015; чл. 43, ал. 3, изр. 3 от Наредбата, създадено § 18, т. 3 от ПМС № 323 от 20 ноември 2015 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015; чл. 43, ал. 4, изр. 3 от Наредбата, създадено с § 18, т. 4 от ПМС № 323 от 20 ноември 2015 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015; чл. 57б, ал. 2 от Наредбата, създаден с § 20 от ПМС № 323 от 20 ноември 2015 г. за изменение и допълнение на Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти, приета с ПМС № 97/19.04.2013 г., (обн. ДВ бр. 40/30.04.2013 г. изм. бр. 66, 92, 107 от 2014) обн. ДВ бр. 92/27.11.2015. В хода на производството, с молба от 03.08.2017 г. Национален съвет по цени и реимбулсиране на лекарстваните продукти, подадена чрез председател Н. Д. е поискал встъпване като страна в производството, като е обосновала правен интерес с това, че те са органът, който прилага Наредбата. С молба от 02.10.2017 г. встъпване като страна в производството е поискал и министъра на здравеопазването. Преписи от молбите са изпратени на останалите страни. С молба от 05.09.2017 г. на Министерски съвет е взето становище за основателност на молбата за встъпване Национален съвет по цени и реимбулсиране на лекарстваните продукти/НСЦРЛП/ като страна в процеса, тъй като съгласно чл. 259 от Закона за лекарстваните продукти в хуманната медицина НСЦРЛП е органът, който утвърждава, отказва да утвърди, изменя или заличава цени на лекарставни продукти. В проведеното заседание на 10.10.2017 г. с протоколно определение на съда е допуснато встъпване и на двамата молители като страни в процеса. В същото заседание съдът е приел и вложил в делото представените от явилите се страни писмени доказателства и административната преписка, счел е делото за изяснено от фактическа страна и е дал ход по същество. С оглед изложеното основателни са възраженията в жалбата на Национален съвет по цени и реимбулсиране на лекарстваните продукти за допуснато съществено нарушение на процесуал ните правила изразяващо се в лишаване на страната от участие в процеса. От приложените по делото доказателства се установява, че Национален съвет по цени и реимбулсиране на лекарстваните продукти е подал молба на 03.08.2017 г. за конституиране като страна в производството. Тази молба е разгледана в съдебно заседание на 10.10.2017 г. за което заседание същият не е бил призован и съответно не е изпратил представител, тъй като все още не е бил конституиран като страна . В същото заседание на 10.10.2017 г. НСЦРЛП е конституиран като страна и на делото е даден ход по същество в негово отсъствие, без да е призован, без да му е връчен препис от жалбата, ведно с приложените към нея доказателства и без да му бъде предоставена възможност да представи становище, доказателства. По този начин страната изцяло е лишена от възможността да упражни правото си на защита в процеса. Провеждането на съдебно производство и постановяването на съдебно решение по спора без участието на надлежно конституирана страна предсталява съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което води до отмяна на постановеното неправилно решение . Решението като неправилно следва да бъде отменено, а делото следва да бъде върнато за ново разглеждане от друг тричленен състав на ВАС, при което да бъде надлежно призована канституираната страна Национален съвет по цени и реимбулсиране на лекарстваните продукти . По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав, I колегия