Решение № 16777 от 16.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12515/2013 г.

Решение № 16777 от 16.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 12515/2013 г., VI о., докладчик съдията Анелия Ананиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Дирекция " Бюро по труда" (ДБТ) - гр. Велинград, чрез процесуалния представител юрк. Василев, против решение № 418/12.07.2013 г., постановено по адм. дело № 271/2013 г. по описа на Административен съд - Пазарджик, с което е отменено решение от 11.03.2013 г. на касатора и преписката е изпратена на същия административен орган за ново провеждане на процедурата при спазване на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на съдебния акт. Касаторът поддържа, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствени правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. По подробни съображения, изложени в касационната жалба прави искане обжалваното решение да бъде отменено, а вместо него постановено друго, с което да бъде отхвърлена жалбата на община Велинград срещу оспорения административен акт. Претендира присъждане на направените по делото разноски, съставляващи юрисконсултско възнаграждение. Ответникът - община Велинград в писмена молба поддържа становище за неоснователност на касационата жалба. Ответникът - МБАЛ "Велинград" ЕООД в писмен отговор изразява становище за правилност и законосъобразност на обжалваното съдебно решение. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение в размер на 600 лв. Ответникът - ПГГС " Христо Ботев" - Велинград не изразява становище по касационната жалба. Ответникът - Дирекция "Социално подпомагане" (ДСП) - Велинград оспорва жалбата и прави искане да бъде оставена без уважение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на обжалвания съдебен акт. Върховният административен съд, шесто отделение, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото, приема следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която първоинстанционното решение е неблагоприятно, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е основателна по следните съображения: С обжалваното решение на Административен съд - Пазарджик е отменено решение от 11.03.2013 г. на директора на Дирекция "Бюро по труда" - Велинград и преписката е изпратена на същия административен орган за ново провеждане на процедурата при спазване на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на съдебния акт. За да постанови този резултат, съдът е приел, че оспореният административен акт - решение от 11.03.2013 г. на директора на ДБТ, с което на община Велинград е отказана услуга по чл. 17, ал. 2, т. 4 от Закона за насърчаване на заетостта (ЗНЗ), като е отказано включването на три лица по условията на чл. 52, ал. 2 от ЗНЗ, е издаден след провеждане на процедура по чл. 50, ал. 3 от Правилника за прилагане на ЗНЗ (ППЗНЗ). Приел е, че редът за провеждане на такава процедура предвижда на първо място достатъчното й разгласяване чрез средствата за масово осведомяване, за да се даде възможност на повече работодатели да участват в такова финансиране и насърчителни мерки, като в случая административният орган е обявил процедурата само в един регионален вестник - "Пазарджишка Марица", с което е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила по чл. 50, ал. 3, т. 1 от ППЗНЗ, тъй като изискването е императивно и цели по-голяма публичност. На следващо място е приел, че процедурата предвижда срок - 7-дневен, в който след обявяването, работодателите подават в ДБТ заявка за свободните работни места, която заявка е по утвърден от изпълнителния директор на Агенция по заетостта образец, като въпреки дадените от съда указания административният орган не е представил в преписката тези заявления, за да може да се установи тяхната срочност. Съдът е направил заключение, че от представените доказателства по делото не установява регламентирания в чл. 50, ал. 3, т. 3 от ППЗНЗ етап от процедурата по допускане до подбор и оценка на работодателите да е провеждан, като не са представени доказателства дали изобщо са събирани изискуемите документи от работодателите, описани в ал. 1 от същата разпоредба. Това нарушение на административнопроизводствените правила също е приел за съществено, тъй като би повлияло на крайния резултат, ако не беше допуснато. Изложил е съображения, че Съветът за сътрудничество е оценил заявените за участие работодатели в сроковете и по критериите, посочени в т. 5 на чл. 50, ал. 3 от ППЗНЗ. Приел е, че не са представени по делото доказателства за изпълнение на точка 7 от чл. 50, ал. 3 на ППЗНЗ - да е изнесен списъка на одобрените работодатели в посочения законов срок, без да посочи по какъв начин се отразява това нарушение на законосъобразността на оспорения акт. Съдът е обосновал извод, че на основание решението на Съвета за сътрудничество административният орган е издал административния акт на правно основание чл. 13 и чл. 50, ал. 3 от ППЗНЗ, но е нарушена разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, тъй като не са посочени фактическите основания за издаване на акта. Направил е заключение, че съдът е лишен от възможността да осъществи пълен контрол на издадения административен акт и това нарушение препятства реализиране на защитата на оспорващия в пълен обем, като липсата на мотиви е самостоятелно основание за отмяна на оспорения акт. По тези съображения е обосновал извод за незаконосъобразност на оспореното решение и го е отменил, а преписката на основание чл. 173, ал. 2 от АПК е върнал на ДБТ за ново провеждане на процедурата от етапа, в който е била опорочена, а именно от началния етап по обявяването й. Обжалваното решение е неправилно. Съгласно чл. 17, ал. 2, т. 4 от ЗНЗ работодателите могат да ползват по този закон включване в програми и мерки за заетост и обучение. В чл. 50, ал. 1 (изм. ДВ, бр. 26/2012 г.) са изброени условията, на които следва да отговаря работодателят, който кандидатства за ползване на програми и насърчителни мерки за заетост и обучение, а в ал. 3 на същата разпоредба е регламентиран реда за това. В чл. 50, ал. 3, т. 5 са посочени критериите, по които Съветът за сътрудничество извършва подборът и оценката на работодателите, след което предлага на директора на дирекция "Бюро по труда" списък на работодателите, с които да бъде сключен договор. Съгласно чл. 13, ал. 5 от ППЗНЗ при отказ да се предоставят услуги по чл. 17, ал. 1, т. 6 и 7 и ал. 2, т. 4 - 7 ЗНЗ, както и при частичното им предоставяне директорът на дирекция "Бюро по труда" се произнася с писмено решение в 7-дневен срок. С касационната жалба са представени от касатора следните писмени доказателства: заявления - искания от четиримата работодатели "МБАЛ Велинград" ЕООД, ДСП - Велинград, ПГГС "Хр. Ботев" и Община - Велинград съд със съответните входящи номера съобразно постъпването им в ДБТ - Велинград, ведно с приложенията към тях; писмо от "Велинвест медиа" ЕООД; справка от "Велинград нюз" ООД; публикация в местен вестник; съобщение до работодателите; писмо до членовете на Съвета по сътрудничество от 1.03.2013 г.; протокол № 2 от 6.03.2013 г. от заседание на Съвета по сътрудничество; списък на предложените от същия помощен орган работодатели за сключване на договори по насърчителни мерки за обучение и заетост по реда на ЗНЗ; предложение на Съвета по сътрудничество по чл. 52, ал. 2 от ЗНЗ; присъствена форма и формуляри за оценяването на всеки от членовете на съвета. Тези писмени доказателства касационната инстанция е приела с определението си от 12.11.2013 г. в изпълнение на правилото по чл. 219, ал. 1 АПК, според което за установяване на касационните основания се допускат писмени доказателства, като при тяхната проверка прави следните констатации и правни изводи: Част от тези доказателства: публикация във вестник "Пазарджишка Марица" от 25.02.2013 г.; съобщение до работодателите; писмо до членовете на Съвета по сътрудничество от 1.03.2013 г.; протокол № 2 от 6.03.2013 г. от заседание на Съвета по сътрудничество; предложение на Съвета по сътрудничество по чл. 52, ал. 2 от ЗНЗ; присъствена форма и формуляри за оценяването на всеки от членовете на съвета са приети по делото от първоинстанционния съд с определение в открито съдебно заседание, проведено на 17.06.2013 г. Останалите, приложени към касационната жалба доказателства, са прикачени на задната корица на адм. дело № 271/2013 г. на Административен съд - Пазарджик и въпреки че съставляват част от административната преписка по издаване на оспорения акт, не са приети по делото и не са обсъждани в мотивите на съдебния акт. Непълнотата на доказателствата не е касационно основание, освен когато е пряка и непосредствена последица на допуснато от първата съдебна инстанция съществено нарушение на служебното начало в съдопроизводството по административни дела, вкл. и на правилото по чл. 171, ал. 4 АПК, според което съдът е длъжен да съдейства на страните за отстраняване на формални грешки и неясноти в изявленията им и да им указва, че за някои обстоятелства от значение за делото не сочат доказателства. Сега представените с касационната жалба писмени доказателства, които не са приети в първоинстанционното производство, са част от преписката, по която е издаден отмененият от Административен съд - Пазарджик административен акт, били са представени от административния орган с нея в изпълнение на изискването на чл. 152, ал. 2 АПК. В този смисъл е и изявлението на директора на ДБТ - Велинград в съдебно заседание на 17.06.2013 г. В случая с определение № 471/2.04.2013 г. първоинстанционният съд е дал указание на административния орган, че следва да установи съществуването на фактическите основания, посочени в административния акт и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Други указания в течение на производството не са давани. В хипотезите, в които съдът преценява, че административната преписка е непълна или намира, че за някои обстоятелства от съществено значение за делото, а именно относно спазване на регламентираната в чл. 50, ал. 3 (в относимата редакция) от ППЗНЗ процедура, страната не сочи доказателства, то негово задължение е да укаже на касационния жалбоподател, че е длъжен да представи тази преписка в нейната цялост, както и че за определени обстоятелства не сочи доказателства съобразно правилото на чл. 171, ал. 4 от АПК, което в конкретния случай не е сторено. Само в тези хипотези би се стигнало като процесуална последица за касационния жалбоподател от извършеното от него нарушение на чл. 152, ал. 2 от АПК и неизпълнение на дадените по реда на чл. 171, ал. 4 от АПК указания, до преклудиране на възможността да установи обстоятелствата, които иска да установи с представянето на новите доказателства едва в касационното производство. Според чл. 220 от АПК, наименован "Забрана за фактически установявания", Върховният административен съд преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение, т. е. тази разпоредба изключва възможността писмени доказателства за релевантни факти да бъдат представени за първи път пред касационната инстанция. В случая обаче административният орган е изпълнил задължението си по чл. 152, ал. 2 от АПК и е представил преписката в нейната цялост, но същата не е приета в съдебното производство по предвидения за това процесуален ред, в резултат на което посочените по - горе документи не са станали част от доказателствения материал по делото и съдът се е произнесъл по оспорването при непълнота на доказателствата, въз основа на което е направил необосновани правни изводи. Настоящият съдебен състав не споделя заключението на първоинстанционния съд, че е допуснато съществено нарушение във формата на административния акт - чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, наличието на което по принцип съставлява самостоятелно основание за неговата отмяна. Оспореното решение е мотивирано с посочване на фактическите и правни основания за издаването му. Изводът на съда относно липсата на фактически основания в акта не може да бъде споделен. В мотивите на оспорения акт административният орган се е позовал на недостатъчно средства по мярката за удовлетворяване исканията на всички работодатели и решение от заседание на Съвета за сътрудничество от 6.03.2013 г. на база Методика за подбор и оценка на работодатели за ползване на насърчителни мерки по реда на ЗНЗ. В случая съгласно чл. 50, ал. 3, т. 4 и т. 5 (редакция ДВ, бр. 26/2012 г.) от ППЗНЗ Съветът за сътрудничество действа като помощен орган на компетентния директор на дирекция "Бюро по труда" - Велинград, поради което неговото решение обективира определяне на крайните оценки на кандидатите - работодатели и съставлява част от мотивите към акта. След като оспореният акт е издаден при наличието на решение, с което е извършен подбор и оценка на работодателите, съставен е преди постановяването му и за целите на административното производство, то изложените в него съображения и съпътстващите го оценителни формуляри на всеки от членовете на съвета, се приемат за мотиви на самия акт (В този смисъл е трайната съдебна практика на Върховния административен съд и ТР № 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК на Върховния съд). По изложените съображения оспореното решение на директора на ДДБТ - Велинград е мотивирано и не е налице нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. При тези данни настоящият състав счита, че делото е останало неизяснено от фактическа страна в резултат на допуснати от първоинстанционния съд нарушения на процесуалните правила, които са съществени. Те препятстват възможността за ефективна проверка законосъобразността на оспорения административен акт. Наличието им е основание по чл. 209, т. 3 от АПК за отмяна на обжалваното съдебно решение. Делото следва да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд. При новото му разглеждане съдът следва да се произнесе по приемането на всички, представени от административния орган доказателства; да му укаже, че не сочи доказателства относно спазването на предвидената в чл. 50, ал. 3 от ППЗНЗ процедура, вкл. поставено ли е и кога съобщението за насърчителните мерки и финансовите средства, за които може да сключва договори с работодатели на информационното табло на ДБТ - Велинград и по какъв друг начин е извършено обявяването им (чл. 50, ал. 3, т. 1 от ППЗНЗ); да установи фактическата обстановка въз основа на цялостната преценка на доказателствата и едва след изясняване на делото от фактическа страна, да постанови ново решение по съществото на спора. При този изход на делото въпросът относно разноските следва да бъде решен съгласно разпоредбата на чл. 226, ал. 3 АПК - от административния съд при новото му разглеждане. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,