Решение № 4684 от 28.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8709/2018 г.

Решение № 4684 от 28.03.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8709/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Искра Александрова Производството е касационно, по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс ( АПК). Образувано е по две касационни жалби срещу решение № 5156/20.04.2018 г., постановено по адм. д. № 5241/2017 г. от тричленен съдебен състав на четвърто отделение на Върховния административен съд. Едната касационна жалба е подадена от министъра на земеделието, храните и горите и насочена срещу частта от съдебното решение, с която по жалбата на "ПИЙ 1" ЕООД е отменена заповед № РД 46-141 от 01.03.2017 година на министъра на земеделието и храните, с която е одобрен окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2016 г., като част от Системата за идентификация на земеделските парцели, в частта й, с която извън одобрения окончателен специализиран слой са останали: 0, 11 ха от БЗС 46125-1-5-1; 0, 1 ха от БЗС 46125-162-4-1; 2, 59 ха от БЗС 46125-640-3-1 и 0, 1 ха от БЗС 46125-85-4-1, и е върната преписката в тази част на министъра на земеделието, храните и горите за ново произнасяне, в едномесечен срок от получаването при спазване на задължителните указания на съда по тълкуването и прилагането на закона. Твърди се неправилност на решението в обжалваната му част като сочените касационни основания са всичките по чл. 209, т. 3 АПК – неправилно приложение на материалния закон, необоснованост и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Втората касационна жалба е от "ПИЙ 1"ЕООД и е срещу частта от съдебното решение, с която се отхвърля жалбата му срещу заповедта на министъра на земеделието и храните в останалите й оспорени части. Конкретните оплаквания срещу обжалваната част от решението се съдържат в писмено становище, представено на 20.09.2018 година. Наведени са всички касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на решението в обжалваната му част и отмяна на оспорения административен акт в същата част или връщане на делото в тази част за новото му разглеждане от друг съдебен състав. "ПИЙ 1"ЕООД изразява становище за неоснователност на касационната жалба, подадена от министъра на земите, храните и горите. Министърът на земите, храните и горите чрез своя процесуален представител иска отхвърляне на касационната жалба, подадена от "ПИЙ 1" ЕООД и потвърждаване на съдебното решение в частта, обжалвана от дружеството. Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор изразява становище за допустимост, но неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява касационните жалби като допустими. Те са подадени от страни в съдебния спор и срещу частта от съдебното решение, която е неблагоприятна за всяка една от тях. Касационните жалби са подадени в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. По основателността им съдът приема следното: Предмет на контрол за законосъобразност пред тричленния съдебен състав на ВАС е заповед на министъра на земеделието и храните, с която е одобрен окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане " за кампания 2016 г., в частта, в която части от 34 парцела, заявени от "ПИЙ 1" ЕООД са останали извън окончателния слой "Площи, допустими за подпомагане". За да постанови обжалваното съдебно решение, тричленният съдебен състав на Върховния административен съд е приел за установено следното: установено е, че дружеството жалбоподател е регистрирано като земеделски производител и е подал заявление за подпомагане за кампания 2016 година, заявявайки за подпомагане 168 парцела. За 34 от тях са установени части, които са останали извън окончателния слой "Площи, допустими за подпомагане". Установено е също така, че само за един от тези 34 парцела е извършено самолетно заснемане за релевантната кампания и частта от него, изключена от допустимия слой е след дешифрация на цифровата ортофото карта, а за другите спорни парцели актуализацията, респективно изключването на части от тях от допустимия за подпомагане слой, е станало в резултат на констатации от теренни проверки. Съдът е кредитирал 7 на брой протоколи за извършени теренни проверки и приложени снимки към тях, въз основа на които документи е приел за установено следното: Във връзка с протокол за извършена теренна проверка № VTR-04-CK-7391/18.11.2016 г. и снимките към него, съдът е приел за установено, че за частите, изключени от допустимия за подпомагане слой за 2016 година от БЗС 46125-126-3-2, от БЗС 46125-294-1-2, от БЗС 46125-731-10-1, от БЗС 46125-731-13-1, от БЗС 46125-731-14-1, от БЗС 46125-731-6-1, от БЗС 46125-731-9-2 и за целите БЗС 46125-731-8-1, БЗС 46125-731-15-1, БЗС 46125-731-16-1, БЗС 46125-731-4-1, БЗС 46125-731-5-1, е установен по-голям процент от допустимия, недопустими елементи, нежелана висока растителност и непочистени храсти. Във връзка с протокол за извършена теренна проверка № VTR-04-CK-7378/18.11.2016 г. и снимките към него, съдът е приел за установено, че за частите, изключени от допустимия за подпомагане слой за 2016 година от БЗС 46125-162-1-1 и от БЗС 46125-162-2-1, е установен по-голям процент от допустимия, недопустими елементи, като за първия БЗС е установено, че той е без промяна от предходната година, а за втория, че се наблюдава висока нежелана растителност, храсти и оголени участъци. Съдът е установил, че протокола за извършена теренна проверка № VTR-04-CK-7378/18.11.2016 г. не съдържа констатации за състоянието на БЗС 46125-162-4-1. Във връзка с протокол за извършена теренна проверка № VTR-04-CK-7376/25.11.2016 г. и снимките към него, съдът е приел за установено, че за частите, изключени от допустимия за подпомагане слой за 2016 година от БЗС 46125-167-4-1, от БЗС 46125-167-5-1, от БЗС 46125-225-3-1, от БЗС 46125-638-1-1, от БЗС 46125-638-2-1, от БЗС 46125-640-3-1, е установен по-голям процент от допустимия, недопустими елементи, а от снимките била видна висока растителност и храсти за една част от БЗС -тата, а за друга, че части от парцела попадали извън измерването, съобразено с коректно посочени граници в СИЗП. Във връзка с протокол за извършена теренна проверка № VTR-04-CK-7394/17.11.2016 г. и снимките към него, съдът е приел за установено, че за частите, изключени от допустимия за подпомагане слой за 2016 година от БЗС 46125-221-11-1, от БЗС 46125-221-15-1, е нанесена корекция на границите на съществуващата допустима площ на ФБ, а от снимките било видно, че е налице трайно навлизане на горска растителност-храсти и били видни трайно трасирани полски пътища. Във връзка с протокол за извършена теренна проверка № VTR-14-KР-11207/23.11.2016 г. и снимките към него, съдът е приел за установено, че за частите, изключени от допустимия за подпомагане слой за 2016 година от БЗС 46125-46-1-1, от БЗС 46125-46-2-1, от БЗС 46125-46-3-1 са установени участъци с непочистена орлова папрат, както и концентрация на храсти, което било видно и от снимките. Във връзка с протокол за извършена теренна проверка № VTR-04-CK-7393/25.11.2016 г. и снимките към него, съдът е приел за установено, че за частите, изключени от допустимия за подпомагане слой за 2016 година от БЗС 46125-687-3-3, от БЗС 46125-687-4-1, от БЗС 46125-687-5-1, от БЗС 46125-687-6-1 и от БЗС 46125-687-7-1 са установени по-голям процент от допустимия, недопустими елементи, а от снимките било видно, че определените участъци не били прочиствани от нежелана растителност – наблюдавали се високи засъхнали и полегнали бурени, храсти и дори изгнили дървесни трупи. Във връзка с протокол за извършена теренна проверка № VTR-14-KР-10965/16.11.2016 г. и снимките към него, съдът е приел за установено, че за частите, изключени от допустимия за подпомагане слой за 2016 година от БЗС 46125-85-4-1 било установено, че са неземеделски площи, непригодни за извършване на земеделска дейност, а от снимката бил виден наводнен и заблатен терен с разположена наоколо горска растителност. За БЗС 46125-1-5-1 съдът е установил, че като мотив за изключване на част от него е посочено, че няколко погранични минимални по площ парчета попадали извън допустимия слой при заявяване. Съдът е посочил, че цитираният от вещото лице протокол за теренна проверка № КАМ15-2124-VTR-12 не се намирал по делото. За БЗС 67338-150-4-1, от който са изключени от ДПП слой 0, 21 ха – засаден с орехи е установено извършено самолетно заснемане в периода от 30. 09. до 02.10.2016 г. и е приложена ЦОФК, визуализираща състоянието на парцела при заснемането. Въз основа на установеното и след тълкуване на разпоредбите от Наредба № 105/2006 за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за администриране и контрол, съдът е формирал следните изводи: оспорената заповед е издадена от компетентен орган при спазване на предвидения ред за издаването й, а мотивите за издаването й се съдържали в приложените към преписката протоколи за извършени теренни проверки, както и снимките, направени по време на извършването им. Във връзка с възражение на жалбоподателя, съдът е посочил, че в протоколите за теренни проверки не било посочено само правното основание по наредба № 2/15 г., но били посочени и конкретните причини. Съдът е приел, че в протоколите за теренни проверки не било възможно, а не било и необходимо да се прави описание на броя храсти, вид и обем на нежеланата растителност, тъй като в протоколите били отразени под номера снимки на парцелите с отбелязани координати на заснемане и посока, от които било видно актуалното им състояние. Въз основа именно на протоколите за теренна проверка и снимките към тях, съдът е приел, че не отговарят на изискването на чл. 9, ал. 1, т. 2 от Наредба № 2/2015 г. (отм.); но приложима към разглеждания случай, посочените от органа части от БЗС или целите парцели за следните БЗС - БЗС 46125-126-3-2, БЗС 46125-162-1-1, БЗС 46125-162-2-1, БЗС 46125-167-4-1, БЗС 46125-167-5-1, БЗС 46125-221-11-1, БЗС 46125-221-15-1, БЗС 46125-225-3-1, БЗС 46125-294-1-2, БЗС 46125-46-1-1, БЗС 46125-46-2-1, БЗС 46125-46-3-1, БЗС 46125-638-1-1, БЗС 46125-638-2-1, БЗС 46125-687-3-3, БЗС 46125-687-4-1, БЗС 46125-687-5-1, БЗС 46125-687-6-1, БЗС 46125-687-7-1, БЗС 46125-731-10-1, БЗС 46125-731-13-1, БЗС 46125-731-14-1, БЗС 46125-731-15-1, БЗС 46125-731-16-1, БЗС 46125-731-4-1, БЗС 46125-731-5-1, БЗС 46125-731-6-1, БЗС 46125-731-8-1, БЗС 46125-731-9-2. Съдът е преценил като законосъобразна заповедта и в частта, с която от допустимия за подпомагане слой е изключена частта от 0, 21 ха от БЗС 67338-150-4-1, тъй като от дешифрацията на актуалната за релевантната година ЦОФК било видно наличие на елементи, прекъсващи редовете на засадената орехова градина. Съдът е преценил като незаконосъобразна заповедта в обжалваната й част по отношение на следните четири БЗС. З. БЗС 46125-85-4-1, със заявена площ от 0, 84 ха, от които изключена от ДПП площ от 0,1 ха, заповедта е незаконосъобразна според съда, тъй като са налице противоречиви данни за този парцел в констатациите от теренната проверка, което водело до невъзможност осъществяването на проверката за законосъобразност. Съдът е приел, че в тази част заповедта следва да бъде отменена и преписката върната за ново произнасяне с посочване на ясни и непротиворечиви мотиви относно изключването на част от парцела. За БЗС 46125-1-5-1, заявен 2, 11 ха, от които изключени от ДПП 0, 11 ха съдът е приел, че липсват мотиви, тъй като в преписката липсвал протокол от извършена теренна проверка. За БЗС 46125-162-4-1, заявен с площ от 0, 76 ха, изключени от одобрения специализиран слой 0, 1 ха- постоянни или временни пасища за паша на животни, съдът е приел, че административният орган не е изложил мотиви, тъй като в протокол от извършена теренна проверка № VTR-04-СК-7378 от 18.11.2016 г. липсват констатации, поради което не е ясна причината за изключване на този парцел от одобрения слой. Липсата на мотиви прави невъзможен контрола за законосъобразност, поради което за този парцел заповедта следвало да бъде отменена и преписката да се върне на административния орган, с указания за излагане на ясни и относими мотиви. За БЗС 46125-640-3-1, заявен с площ от 6, 97 ха, от които изключени от ДПП 2, 59 ха – постоянни или временни пасища за паша на животни, съдът е приел, че ни били ясни мотивите на административния орган за изключването на посочените части. Посочил е, че в протокол от извършена теренна проверка № VTR-04-СК-7376 от 25.11.2016 г. за ФБ 46125-638 е отразено "без промяна" обединява се с ФБ 638, 639, 646, 647, както и че посочените в протокола за теренна проверка снимки не са приложени на представения от ответника електронен носител. мотиви, поради които частта от заявения парцел е изключена от специализирания слой за релевантната кампания. По касационната жалба на дружеството: Настоящият съдебен състав на касационната инстанция преценява жалбата като основателна. При постановяване на решението си в частта, в която е отхвърлил жалбата на "Пий 1"ЕООД, съдът е допуснал нарушения на съдопроизводствените правила, които са съществени, тъй като са довели до необоснованост на изводите му. За да приеме, че заповедта на министъра в обжалваната й част е мотивирана, съдът е възприел едновременно информацията от протоколите за теренни проверки и съдържанието на файловете, описани в графа "файлове" от таблиците в тези протоколи, които файлове всъщност представляват снимки на площи. Това обстоятелство се установява като се отвори, прочете и види информацията в приложения по делото оптичен диск /CD-R/. Съдът е приел в решението си, че снимките са на парцелите. Тази констатация на съда обаче не може да се приеме за категорична и вярна, както не може да се прецени като обоснован и изводът му за мотивираност на акта, тъй като по делото са останали неизяснени редица обстоятелства от съществено значение за тази преценка. Видно от протоколите за теренни проверки е, че теренните проверки са извършвани за физически блокове. Определението за "физически блок" се съдържа в т. 26 от ДР на Закона за подпомагане на земеделските производители и то е ".. непрекъсната площ земя, ограничена от трайни топографски елементи. " Заявленията на земеделските производители и в частност на процесното дружество са за блокове на земеделски стопанства (БЗС). Определението за блок на земеделско стопанство се съдържа в т. 27 от ДР на ЗПЗП и то е "... физически блок или част от него, регистриран в Системата за идентификация на земеделските парцели, притежаващ уникална идентификация и стопанисван от един земеделски стопанин. " От сравнението на двете определения следва, че ФБ може да съвпада с БЗС, но може и да е по-голям от него, включвайки повече от един БЗС. К. се посочи по-горе, не се спори, че теренните проверки са извършвани на физически блокове, а не на отделните БЗС. О. значение за спора е било да се изяснят следните въпроси: дали в процесния случай, физическите блокове, за които са извършени теренните проверки се състоят само от БЗС, заявени от жалбоподателя или включват и чужди БЗС; в случай, че проверяваните ФБ не са от БЗС единствено на жалбоподателя, кои са файловете, посочени в таблиците от протоколите за теренни проверки, които касаят именно проверките на парцелите, заявени от жалбоподателя в съответните ФБ и откъде следва това( връзката между файла и конкретния БЗС); ако файловете съдържат снимки относими към БЗС на жалбоподателя, тези снимки за цялата площ на БЗС-тата ли са или за част от тях и за коя точно част. В протоколите за теренни проверки са посочени членове и алинеи, но не е посочен нормативният акт, от който са те. Съдът е следвало да укаже на ответника необходимостта от изясняването на този въпрос. С. е да се изясни и дали констатацията " по-голям от допустимия процент недопустими елементи" е направена във връзка с площта на целия ФБ или касае само площта на конкретните БЗС, заявени от жалбоподателя, тъй като това обстоятелство е важно за правилното приложение на чл. 9, ал. 1, т. 2 от Наредба № 2/15 година. Необходимо е да се изясни също така, какви са недопустимите елементи, как са разположени, каква площ заемат. Едва след като се изяснят всички тези обстоятелства, съдът е следвало да формира извод, доколко административният орган е мотивирал акта си в оспорената част. Липсата на събрана информация по делото за посочените релевантни обстоятелства е резултат на допуснати нарушения от съда и липсата на указания от негова страна към ответника за ангажиране на доказателства по тези въпроси. Неизясняването на посочените обстоятелства е довело до необоснованост на извода на съда за мотивираност на оспорената заповед по отношение на въпросните БЗС-та, за които се твърди, че е извършена теренна проверка. По отношение на БЗС -67338-150-4-1 съдът е приел, че заповедта е законосъобразна. В мотивите си е посочил, че след дешифрацията на актуалната за релевантната година ЦОФК са изключени два гранични участъка, на които било видно наличие на елементи, прекъсващи редовете на засадената орехова градина. Не става ясно обаче, тази констатация на съда въз основа на кой от документите, събрани и приети по делото е направена. Измежду представените от ответника писмени документи не е налична нито ЦОФК за кампания 2016 г., нито самолетните снимки, направени в периода от 30.09.2016 г. – 02.10.18 година. В представения по делото оптичен диск се съдържа файл на pdf формат с наименование 3_2016, съдържащ като информация цветна снимка, от който обаче не става ясно, кой от заявените от жалбоподателя БЗС касае. Снимката от този файл съвпада с приложената от вещото лице (лист 115 от делото) за БЗС 67338-150-4-1, но от нея не става ясно, не може да се види, за каква градина става въпрос, какви са елементите, прекъсващи редовете и с каква големина са. Изясняването на посочените обстоятелства са от значение за спора, тъй като съгласно чл. 11 от Наредба № 2/15 година съществуват и допустими за подпомагане елементи на заобикалящата среда. Съдът следва да има възможност да се убеди в същността и големината на елементите, които са мотивирали административния орган да изключи от допустимия за подпомагане слой, части от въпросния парцел, за да прецени, доколко правилно е приложен материалния закон. По тези съображения, настоящият съдебен състав приема, че решението на първоинстанционния съд в частта, в която се отхвърля жалбата на "Пий 1" ООД в една част, следва да се отмени като неправилно, а вместо това делото в същата част следва да се върне за новото му разглеждане от друг съдебен състав на АССГ. По касационната жалба на министъра на земеделието, храните и горите. Настоящият съдебен състав преценява жалбата като частично основателна. Правилно е решението на първоинстанционния съдебен състав в частта, в която е отменена оспорената заповед относно изключването от допустимия за подпомагане слой на част от БЗС 46125-1-5-1 и на част от БЗС 46125-85-4-1. Видно и от доводите в касационната жалба е, че първия от посочените два БЗС не е бил предмет на теренна проверка, а обхватът на допустимия слой за площта му е определена при дешифрация на ортофото карта по самолетно заснемане от 2014 г., като се твърди, че недопустимите за подпомагане части са били видни и на снимки от Гугъл земя за 2016 г. Мотиви в тази посока не са изложени от административния орган в някои от документите, съдържащи се в административната преписка по приемането на оспорената заповед. От друга страна, незаконосъобразно от гледна точка на чл. 15, ал. 2 от Наредба № 105/2006 г. е използването на данни от неактуална ЦОФК. В документите от административната преписка, създадена при издаването на оспорената заповед липсват мотиви със съдържанието на обяснението, дадено в касационната жалба за БЗС 46125-85-4-1, поради което съдът правилно е преценил, че по отношение на този парцел липсва ясно изразена воля на административния орган. По отношение на останалите два БЗС под №№ 46125-162-4-1 и 46125-640-3-1 решението на съда е неправилно. Видно от протокола за теренна проверка на ФБ 46125-162 е, че са отразени констатации, които са възпроизведени и в заключението на вещото лице. Задачата на съда е била чрез правилното използване на правилата за разпределяне на доказателствената тежест, на осн. чл. 171, ал. 4 АПК вр. с чл. 170, ал. 1 АПК да укаже на административния орган да ангажира доказателства по делото, от които да стане ясно, кой от посочените файлове за проверения физически блок касае именно парцела на жалбоподателя. От друга страна, съдът е имал възможност и служебно на осн. чл. 171, ал. 2 АПК да постави изясняването на това обстоятелство като задача на допуснатата съдебно-техническа експертиза като възложи разноските за това на ответника. Едва след изясняването на този въпрос, съдът е следвало да прецени, доколко мотивиран или не, е оспореният акт по отношение на БЗС 46125-162-4-1. В касационната жалба се твърди, че данните за недопустимост на част от площта на БЗС 46125-640-3-1 се намират в данните за проверка на физически блокове 46125-647 и 46125-638. По отношение на този парцел, съдът е приел, че в протокола от извършената теренна проверка № VTR-04 CK-7376/25.11.2016 за ФБ 46125-638 било отразено "без промяна" обединява се с ФБ 638, 639, 646, 647., както и че посочените в протокола снимки не били представени от ответника на електронния носител. Констатацията на съда е невярна. В протокола за теренна проверка за ФБ 46125-638 са налице други констатации, различни от посочените от съда. Констатацията от протокола, която съдът е цитирал е направена в протокола за друг физически блок - ФБ46125-640, а не този посочен от съда. При това положение, остава неясна волята на съда по отношение на въпросния БЗС. О. в касационната жалба по отношение на БЗС 46125-640-3-1 индикират, че площта му попада в повече от един ФБ. Това обстоятелство следва да се изясни чрез поставяне на допълнителни въпроси към съдебно-техническата експертиза, както и въпроса, кой или кои от файловете, посочени за съответните ФБ касаят въпросния БЗС и каква е информацията в тях. Във връзка с гореизложените съображения и на осн. чл. 221, ал. 2 вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 и т. 2 АПК, Върховният административен съд в настоящия съдебен състав